高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00996號原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 臺東縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年10月2日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係臺東縣卑南鄉太平國民小學退休教師，於民國94年8月退休並領取公保養老給付新台幣（下同）1,643,900元，全數存入臺灣銀行股份有限公司臺東分公司（下稱臺銀臺東分公司)。嗣被告依教育部95年1月27日發布修正，並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入臺銀臺東分公司之公保養老給付總額，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額1,342,400元，被告乃以96年7月27日府人福字第0964001382號函，請原告於上開要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,342,400元辦理。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
㈠、原告於57年8月1日起即在國民小學服務，至94年8月1日退休，服務年資計37年（舊制年資27年、新制年資10年），選擇月退休金制，僅於85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公保養老給付可優惠存款，金額為1,643,900元。嗣於96年8月與銀行換約時，依新修訂退休教師公保養老給付優惠存款辦法規定，優惠存款金額僅限於1,342,400元，致原告權益受有損害。
㈡、退休公務人員退休金優惠存款辦法於49年即訂定，且依公務人員退休法施行細則第32條規定，核發之一次退休金自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。是該優惠存款辦法係有法源依據，優惠存款是退休金的一部分。其項目是舊制的服務年資（一次退休金及公保養老給付），為公職人員的共識。況且退休金已領取，且已優存2年，嗣後始稱不合理，要刪減公保養老給付存款額，明顯違反行政程序法第8條及民法148條第2項規定。
㈢、依公保優存要點之規定可知，中小學教師越基層之人員被刪減之金額越多，校長則無刪減，科任教師如無兼行政職務者，被刪減金額更多。是以在職時本俸相同，不論擔任何職務均扣繳相同之公保保險費，退休時享受的權益卻不同，顯不合情理。亦違反行政程序法第6條：行政行為非有正當理由，不得為差別待遇之規定。
㈣、公職人員退休金問題，有關機關應未雨綢繆，在調薪時即應防患未然；修訂優惠存款要點，亦應力求公平、合理。此次修訂不公平且不合理，亦無配套方案，影響原告權益，顯不合理。
二、被告答辯意旨略謂：
㈠、教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，爰於95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定略以：支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限。．．．第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：㈠每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。㈡最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。．．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。
㈡、基於上開規定，被告依公保優存要點第3點之1規定重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為1,342,400元，較其原存放於臺銀臺東分公司之金額1,643,900元減少301,500元，計算標準如下：⒈現職待遇：含本（年功）薪＋學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金1/12。⒉每月退休所得：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。⒊經計算後原告現職待遇為88,004元（即45,665元＋30,560元＋2,000元＋9,779元），所得上限百分比為96％，每月退休所得之最高金額為84,484元（現職待遇乘所得上限百分比）；每月退休所得（不含公保養老給付優惠存款每月利息）為64,348元（即58,925元＋5,423元），經反推核算後得辦理優存最高金額應為1,342,400元。是被告處分既係依修正後之公保優存要點所為之決定，且被告僅依規定通知原告於公保優存要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按該得續存優惠存款之最高金額1,342,400元辦理，依法並無違誤。
理 由
一、按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（1）依學校教職員退休條例辦理退休。（2）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（3）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（1）核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限．．．。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項、第2項、第7項、第8項所明定。
二、原告係臺東縣卑南鄉太平國民小學退休教師，於94年8月退休並領取公保養老給付1,643,900元，全數存入臺銀臺東分公司。嗣被告依教育部95年1月27日發布修正，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入臺銀臺東分公司之公保養老給付總額，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額1,342,400元，被告乃以96年7月27日府人福字第0964001382號函，請原告於上開要點第3點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,342,400元辦理等情，有被告96年7月27日府人福字第0964001382號函96年9月5日府人3字第0000000000G號函及依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪信實。
三、原告提起本件訴訟無非以：退休公務人員退休金優惠存款辦法係於49年間依法訂定，有其法源依據，且優惠存款是退休金之一部分，僅限於舊制服務年資，原告已領取並已優存2年，嗣後始行變更，並無配套方案，且越基層之人員被刪減之金額越多，校長則無刪減，顯不合情理，有違行政程序法第6條、第8條及民法148條第2項規定等語，資為爭執。
四、經查：
㈠、按「左列事項應以法律定之：1、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。2、關於人民之權利、義務者。3、關於國家各機關之組織者。4、其他重要事項之應以法律定之者。」為中央法規標準法第5條所明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，此有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。而通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂8版，第19頁參照）。次按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布之「公保優存要點」後開辦。惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日及85年2月1日公務人員及學校教職員退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象；且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於95年1月27日修正增訂公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人（3）字第0000000000B號令修正發布，自95年2月16日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。本件原告公保養老給付得續存優惠存款之金額，因其原領取並存入台銀臺東分公司之公保養老給付總額，高於依修正後公保優存要點第3點之1得續存優惠存款之最高金額1,342,400元，故被告乃以上開函請原告於上開公保優存要點實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,342,400元辦理，核屬有據。
㈡、優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條第1項亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之。且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同；且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。是行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優惠存款要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優惠存款要點第3點之1，並自同年0月00日生效，業如前述，是上揭公保優惠存款要點，本院自得予以適用，要不待言。
㈢、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無悖於法律不溯及既往之原則。經查，原告係於94年8月退休，並領取公保養老給付金額，合計1,643,900元，全數存入臺銀臺東分公司，已如前述，是上開教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在臺銀臺東分公司所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。則被告依上揭規定，核定原告得辦理優惠存款之最高金額為1,342,400元，此有被告前揭依公保優惠存款要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附於原處分卷可稽。而原告在臺銀臺東分公司辦理優惠存款之金額為1,643,900元，顯高於上揭合計公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高金額，是被告函請原告於公保優惠存款第3點之1施行後，其於台灣銀行優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額1,342,400元辦理，自無違誤。
㈣、又按公保優惠存款要點第3點之1第1項係規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。係因85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。是該條立法目的在於對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非保障支（兼）領月退休金之退休教育人員，其每月所領之月退休金須達於公保優惠存款要點第3點之1第1項所規定之全月退之月薪97.5％。此觀公保優惠存款要點第3點之1第6項第1款規定：「每月退休所得，指下列各目合計之金額：1、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2、公保養老給付每月優惠存款利息。3、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。」及同點第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」即明。是支領月退休金人員之每月退休所得，如超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，應調減每月退休所得中公保養老給付每月優惠存款部分，即減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，則被告重新核算結果，核定原告得續存優惠存款之最高金額為1,342,400元，並無不合。原告主張被告所為處分並不合理，有違行政程序法第6條、第8條及民法148條第2項規定云云，並不可採。
五、綜上所述，原告主張既不可採，則被告依據教育部95年1月27日台人（3）字第0000000000B令修正發布，並自同年0月00日生效之公保優惠存款要點第3點之1規定，按原告於94年8月退休，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額合計為1,342,400元，其認事用法，尚無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 31 日
書記官 李 昱