高雄高等行政法院判決
97年度簡字第00111號原 告 國城建設股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國97年1月11日高市府法一字第0970002136號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣被告稽查人員於民國96年9月12日9時25分至高雄市○鎮區○○○路○○號工地稽查，發現合作金庫商業銀行股份有限公司（下稱合作金庫）之營建工程未設置空氣污染防制設施，有違反空氣污染防制法第23條所訂營建工程空氣污染防制設施管理辦法第7條及第10條規定之事實，乃於同年9月17日告發並予合作金庫於10日內陳述意見之機會，惟原告以其將起造人信託予合作金庫，其係該工地之真正營造業主等為由提出意見陳述，被告審酌事實及證據，爰依同法第56條規定，裁處系爭營建工程之起造人合作金庫新臺幣(下同)10萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：(一)高雄市○鎮區○○○路○○號工地，係原告新建工程之工地，因原告將起造人（包括系爭興建工程）信託予合作金庫，原告確實為該工地之營建業主，原告當然有權就原處分提起訴願。依據最高法院91年度台抗字第279號裁判意旨：「信託法第12條第2項規定，有違反同條第1項對信託財產不得強制執行規定者，委託人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴，其立法意旨，係以委託人將信託財產移轉與受託人後，該財產名義上即屬受託人所有，委託人雖已非權利人，惟其係信託設定者，就信託財產具有利害關係，為賦予其保護信託財產及受益人之權能，爰特別規定其得提起異議之訴，非謂其不得依強制執行法第12條第1項之規定聲明異議。」則原告就被告所為前開處分，不僅係利害關係人、法律上之利害關係人，更係因該處分而致權利或利益直接受損害之人，故原告當有權利對原處分提出訴願。因此，原訴願決定所為之不受理，完全違背法令規定而應予以撤銷。(二)再查，前開原告之工地於稽查當時，結構體早已完成且各項工程已進行收尾並申請使用執照當中，因此時常有進行廢棄物清運與整地等作業，而於執行廢棄物清運作業時，當然無法覆蓋防塵布，此為工程實務與法令規定所容許之合理狀況。就原處分所稱，於96年8月23日巡查時發現物料堆未覆蓋防塵布並以「高雄市營建工地巡查缺失通知書」限期改善完成等語；惟查，原告於當日確實正進行廢棄物清運等作業，前開作業進行時、當無法覆蓋防塵布，亦即原告並無空氣污染防制法、營建工程空氣污染防制設施管理辦法所規範須予以處罰之違規事實。更甚者，原告以及合作金庫均未收受前開「高雄市營建工地巡查缺失通知書」，則被告未合法通知原告限期改善而立即予以處分，亦與前開法令規定相違背，原處分仍應予以撤銷。原處分雖以「期間長達10多日可整地完成覆蓋防塵布作業」而為處分理由，然被告既未合法通知限期改善、則豈有原處分所稱「期間長達10多日」，更可明證原處分不合法；不僅如此，原告一再表達，被告派員於系爭工地稽查時，工地正進行廢棄物清運作業，當然無法覆蓋防塵布，並非如原處分所稱僅係整地作業而未覆蓋，更且實際上、每次當日廢棄物清運作業完成後於系爭工地上立即以防塵布覆蓋物料堆，就此部分原處分亦未舉證證明原告有何違反規定之事實而即為不利原告之認定，則原處分當然不合法而應予以撤銷。(三)再者，就系爭工地之營建業主為原告，被告不僅明知且先前即曾對原告開立處分（該處分後經陳述意見與訴願後遭撤銷、此有被告內部各項資料可為憑，懇請鈞院依法命被告提出），故就系爭工地須遵循各項法令規定之行為或事實營造建設之行為等等，當然全由原告負起所有管理與實際執行等責任。然被告卻持續執意於工地巡查發現缺失時，不依法通知系爭工地之營建業主原告，而通知（此為假設語，並非自認被告曾通知）遠在台北的受託銀行合作金庫，而該受託銀行並非營建業主、且從未參予系爭工地任何事實上或法律上或營建上的任何作為，當然被告以前開取巧而違背事實與法令之行為（未通知實際營建業主原告）、顯然造成空氣污染防制等環境保護之實質目標無法達成；不僅如此，就重大工程之興建，以銀行為受託人而將興建工程（包括起造人名義）信託予銀行、已係目前營建實務常態與慣例，更係被告所明知、且實際上亦係對原告而為各項管理作為（此有被告內部資料可證明）。因此，則被告以此取巧且違法所為之原處分，顯然已違背行政處分應遵循之程序、並侵害人民對行政行為之信賴而有重大明顯之瑕疵，當然原處分係屬瑕疵行政處分而應予以撤銷。(四)另查，就工地出入口路面附著車行污泥部分，本工程均有嚴密控管並且清洗車行污泥，然因稽查前之前些日子、當時因有多次颱風影響而有不可抗力之因素導致，但實際上所有進出車輛以及路面恐有車行污泥部分，均確實清洗而無原處分所舉發之情事。此外，就96年9月12日當日，全天均持續下著小雨，因此亦不可能產生塵土飛楊，故無論從實際面、污染防制理論面或法理面等，確實無任何空氣污染之產生或有產生之虞，因此原處分以空氣污染為由而予以處分，當然應予以撤銷。(五)被告於答辯狀中稱：
「查原告確曾因另案遭被告依法告發處分，惟原告依行政程序法向被告陳述意見時，經被告審核時發現處分對象錯誤，故予撤銷處分」等語；然查，被告於95年12月28日高市環局一字第0950055919號函撤銷被告95年11月27日高市環局空處字第95營00086號裁處書、於96年7月12日高市環局一字第0960028722號函撤銷被告96年5月14日高市環局空處字第96營00036號裁處書，即非常明確可證，被告先前曾二次（非僅一次）對原告就系爭工地而為處分，且係因原告提出訴願經被告認為有理由後、被告以前開函對原告撤銷原處分，並非被告所稱於陳述意見時發現處分對象錯誤而撤銷處分；申言之，由該二次處分、二次訴願、二次撤銷處分函，即可證明被告自始均明知且認定原告為系爭工地之營建業主。(六)另查，原告系爭工地所興建之大樓基地範圍為高雄市○鎮區○○段○○○○○○號，亦即原告所有興建行為均於前開518-3地號之基地範圍內而為行使、管理、承擔；但依據被告前開照片所示，該照片所指稱之物料堆位置係位於高雄市○鎮區○○段○○○○○○號60米成功路道路用地範圍上，而當時就原處分所稱系爭物料堆所處之518-5地號道路用地正進行道路鋪設工程，亦係因該工程而有必需要回填之砂土級配的堆置（並非原處分所誤以為的廢土廢棄物而成之工地物料堆需覆蓋防塵布），惟前開回填砂土級配之堆置（即被告所誤稱之系爭物料堆的堆置）確實與原告無關，而係應由該道路鋪設工程之承包商對被告說明；申言之，實者被告之原處分，根本係處分對象錯誤，因該系爭物料堆之堆置（此為被告誤解、實係道路鋪設工程所需回填砂土級配之堆置）並非原告建築高雄軟體科技園區興建基地範圍內、且完全與原告無涉，該道路鋪設工程係與原告所興建之高雄軟體科技園區工程（建造執照為：經加處（九0）二建字第0372號）為不同工程，則該道路鋪設工程所產生工程管理或應處分之事宜等等，即應為管理或處分之對象均非原告（更非合作金庫），則被告以與原告完全無涉之工程而對原告為原處分，當然原處分不合法而應予以撤銷。(七)綜上所述，被告之前開處分（高市環局一字第0960041270號、高市環局空處字第96營00066號裁處書），實係重大違法侵害原告應受法律保護之權利，此違法行政處分造成原告重大權益損失並對原告法律所保護之權益造成嚴重的違法侵害，必須將此違法行政處分撤銷以維護原告合法保障之權益。因此被告對原告前開之處分已係侵害原告權利之行政處分且該行政處分與法不合，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即為有理由，請求判決如聲明所示，以維護原告不受違法侵害之權益云云。
三、被告答辯意旨略謂：(一)「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格．．．管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所違反．．．第23條其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰．．．
。」「本法第16條第1項第1款所稱營建業主．．．工程起造人或負責人。」「營建業主於營建工程進行期間，其所使用具粉塵逸散性之工程材料、砂石、土石方或廢棄物，且其堆置於營建工地者，應採行下列有效抑制粉塵之防制設施之一：．．．二、覆蓋防塵網。」「營建業主於營建工程進行期間，應於營建工地運送具粉塵逸散性之工程材料、砂石、土方或廢棄物之車行出入口，設置洗車台，且應符合下列規定：．．．第1項洗車設施於車輛離開營建工地時，應有效清洗車體及輪胎，其表面不得附著污泥。」為空氣污染防制法第23條、第56條、施行細則第16條、營建工程空氣污染防制設施管理辦法(下稱管理辦法)第7條及第10條所明定。被告稽查人員於96年9月12日9時25分前往高雄市○鎮區○○○路○○號工地，發現合作金庫所從事之建築物新建工程，其物料堆置未覆蓋防塵網、車輛離開營建工地未清洗輪胎造成掉落泥土污染路面，被告乃依法告發處分合作金庫。(二)依據空氣污染防制法第23條所訂管理辦法規定，營建業主應負責營建工地設置各項空氣污染防制設施，如未設置將以營建業主為處分對象，又依據同法施行細則第16條規定所謂營建業主係指工程起造人或負責人。本件工地經查核被告留存之高雄市營建工程空氣污染防制費申報表發現原營建業主為合鑫開發股份有限公司(下稱合鑫公司)，申報時間為90年9月13日，距今已有6年時間，為確認實際營建業主，被告特函請經濟部加工出口區管理處(下稱加工出口區管理處)高雄分處查明確認本件經多次變更起造人後，已於95年5月4日第二次變更起造人為合作金庫，故本件被告以合作金庫為處分對象，並無違誤。(三)依據空氣污染防制費收費辦法第7條規定，合作金庫於申請使用執照或工程驗收前向被告所申報之高雄市營建工程空氣污染防制費結算申報表及切結書顯示，本件工程實際施工期程至96年12月31日，而本件被告稽查違規日期為96年9月12日，顯然尚於施工期間，當然必須依照管理辦法辦理，本件合作金庫之工地於96年8月23日15時55分經被告委託之顧問公司輔導發現該處工地有物料堆置未覆蓋防塵網等違規情形，現場告知工地施工人員、拍照並作成稽查紀錄後，由工地現場人員簽名確認，並以雙掛號寄發高雄市營建工地巡查缺失通知書寄送合作金庫限期於96年9月6日前改善完成，屆期被告將派員進行複查，如未改善將予處分，上開資料經合作金庫於96年8月30日簽收在案；被告於96年9月12日再度派員複查結果仍未進行改善，被告據以告發處分合作金庫，並無違誤。又物料堆置本就須隨時覆蓋防塵網，即便進行垃圾清運或整地工程，亦應覆蓋防塵網避免風吹揚塵污染空氣，況被告稽查當時亦未見有清運廢棄物或整地之施工機具進行作業。(四)查原告確曾因另案遭被告依法告發處分，惟原告依行政程序法向被告陳述意見時，經被告審核時發現處分對象錯誤，故予撤銷處分；又依據空氣污染防制法第23條所訂管理辦法規定，營建業主應負責營建工地設置各項空氣污染防制設施，如未設置將以營建業主為處分對象，又依據同法施行細則第16條規定所謂營建業主係指工程起造人或負責人。本件被告依據加工出口區管理處高雄分處來函確認本件工程起造人為合作金庫，並據以告發處分，並無違誤。(五)依據被告96年9月12日稽查紀錄照片顯示，合作金庫之工地出入口積滿黃泥，且有輪胎壓痕，顯見工地車輛進出沖洗輪胎或車體並不確實，導致輪胎沾附泥沙污染出入口路面，故於被告營建工地巡查記錄表工地出入口欄位勾選車輛離開營建工地時未有效清洗車體及輪胎，其表面附著污泥記缺失4點，並無違誤，此與原告稱颱風並無直接關係，純係未妥善清洗車體或車輪所致。(六)綜上，被告以合作金庫違反空氣污染防制法第20條第1項予以舉發，並依同法第56條第1項裁處10萬元罰鍰，於法並無不合且無不當，為此狀請判決駁回原告之訴等語。
四、按「訴願法第1條所謂損害其權利或利益云者，自係就原處分所生具體的效果，直接損害其自己權利或利益而言。」「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人．．．，固包括利害關係人．．．，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院著有24年判字第66號、75年判字第362號判例可參。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．三、原告不符合第18條之規定者。」訴願法第1條第1項前段、第18條、第77條第3款亦定有明文。
五、復按「各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；經中央主管機關指定公告之物質，得依該物質之銷售數量，向銷售者或進口者徵收。」「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格．．．之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所違反．．．第23條．．．其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰．．
．。」亦為空氣污染防制法第16條第1項第1款、第23條第2項、第56條第1項所明定。再按「本法第16條第1項第1款所稱營建業主，指政府興建工程編列預算之政府機關或民間投資興建公共工程之投資單位或其他各類開發案件之工程起造人．．．。」並為同法施行細則第16條規定明確。經查，被告稽查人員於96年9月12日9時25分至本市○鎮區○○○路○○號工地稽查，發現合作金庫之營建工程，其物料堆置未覆蓋防塵網、車輛離開營建工地未清洗輪胎造成掉落泥土污染路面等違規事實，被告經查證核認合作金庫係本件營建工程之起造人，此有經濟部加工出口區管理處高雄分處96年7月9日經加高三字第09600042360號函影本附於原處分卷可稽，被告乃以起造人合作金庫為處分對象，依空氣污染防制法第56條規定，裁處系爭營建工程之起造人合作金庫10萬元罰鍰，揆諸前揭說明，並無不合，是原告非屬本件行政處分之相對人，亦非因該裁處書而致權利或利益直接受損害之人或法律上之利害關係人，從而原告逕自對之提起訴願，核屬當事人不適格，訴願決定依訴願法第77條第3款之規定，為訴願不受決定，尚無不合，原告復提起本件訴訟，並無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告依據空氣污染防制法第56條規定，裁處系爭營建工程之起造人合作金庫10萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定不受理，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，故不經言詞辯論為之。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
書記官 黃 玉 幸附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。