高雄高等行政法院簡易判決
97年度簡字第157號原 告 國城建設股份有限公司代 表 人 甲○○董事長被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蕭裕正局長上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國97年5月15日高市府法一字第0970024705號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰依據高雄市政府民國93年6月7日高市府環局一字第0930029343號公告，空氣污染防制法有關高雄市政府權限部分，委託高雄市政府環境保護局執行，並自00年0月0日生效，合先敘明。
二、事實概要︰緣被告稽查人員於96年11月2日11時6分許，至高雄市○鎮區○○○路○○號工地進行稽查，發現該工地有結構體上層物料輸送管道出口未設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施之情形，核有違反空氣污染防制法第23條第2項授權訂定之營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條之事實，乃當場拍照存證，並作成稽查紀錄，復經查得系爭工程之起造人為合作金庫商業銀行股份有限公司（下稱合作金庫），被告乃依法予以告發，並依空氣污染防制法第56條規定，以96年11月26日高市環局空處字第96營00074號裁處書裁處合作金庫新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，主張其為實際業主（為利害關係人）而提起訴願，經遭決定訴願不受理；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、高雄市○鎮區○○○路○○號工地，係原告新建工程之工地，因原告將起造人（包括系爭興建工程）信託予合作金庫，原告確實為該工地之營建業主，原告當然有權就原處分提出訴願。目前營建實務而言，起造人信託予銀行實為常態，由銀行擔保該建案之順利完成而保障所有購屋消費者之利益與權利；然實際工地之管理以及興建行為中所發生之各項權利義務關係，無論利益或不利益、均由信託人建設公司（本件即為原告）直接承擔並歸屬於信託人，亦即權利義務關係仍由信託人直接承擔而為直接之當事人、並由信託人以當事人名義直接行使權利負擔義務（包括民事刑事行政等均同），受託銀行並不介入且亦與受託銀行無涉。依據最高法院91年度台抗字第279號裁判意旨:「信託法第12條第2項規定，有違反同條第1項對信託財產不得強制執行規定者，委託人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴，其立法意旨，係以委託人將信託財產移轉與受託人後，該財產名義上即屬受託人所有，委託人雖已非權利人，惟其係信託設定者，就信託財產具有利害關係，為賦予其保護信託財產及受益人之權能，爰特別規定其得提起異議之訴，非謂其不得依強制執行法第12條第1項之規定聲明異議。」則原告就被告所為前開處分，不僅係利害關係人、法律上之利害關係人，更係因該處分而致權利或利益直接受損害之人。
㈡、再依據被告於95年12月28日高市環局一字第0950055919號函（撤銷被告95年11月27日高市環局空處字第95營00086號裁處書）、96年7月12日高市環局一字第0960028722號函（撤銷被告96年5月14日高市環局空處字第96營00036號裁處書），即非常明確可證，被告先前曾二次（非僅一次）對原告就系爭工地而為處分，且係因原告提出訴願經被告認為有理由後，被告對原告撤銷原處分；申言之，由該二次處分、二次訴願、二次撤銷處分函，即可證明被告自始均明知且認定原告為系爭工地之營建業主。就系爭工地須遵循各項法令規定之行為或事實營造建設之行為等等，當然全由原告負起所有管理與實際執行等責任；然被告卻執意於工地巡查發現缺失時，不依法通知系爭工地之營建業主（即原告），而通知遠在台北的受託銀行合作金庫，而該受託銀行並非營建業主，且從未參予系爭工地任何事實上或法律上或營建上的任何作為，當然被告以前開取巧而違背事實與法令之行為（未通知實際營建業主-原告），顯然造成空氣污染防制等環境保護之實質目標無法達成；不僅如此，前開已明確述明，就重大工程之興建，以銀行為受託人而將興建工程（包括起造人名義）信託予銀行，已係目前營建實務常態與慣例，更係被告所明知，且實際上亦係對原告而為各項管理作為。因此，被告以此取巧且違法所為之原處分，顯然違背行政處分應遵循之程序，並侵害人民對行政行為之信賴而有重大明顯之瑕疵，應予以撤銷。且訴願決定之訴願審議委員，亦均明知前開情事，原本即可實質審理原處分是否有違法，原告所主張之各項抗辯是否有理由等，然卻一昧忽略作為直接當事人原告之權利，亦配合被告之取巧作為而不實質審查原處分之違法，此等取巧作為將使立法良善的銀行信託制度遭受重大衝擊與摧毀。
㈢、又查，前開原告之工地結構體於96年11月時早已完成各項工程，實際上已無就「上層物料輸送管道出口未設置圍籬或灑水設施」予以進行管制稽查之必要，此為工程實務與法令規定所容許之合理狀況。
㈣、再依據行政程序法第165條行政指導之規定與營建工程空氣污染防制設施管理辦法缺失處理原則，就違規情節輕微（缺失點數10點以下），應以行政指導方式，請營建工程業主限期改善；屆期仍未完成改善者，始可處分。然被告之原處分函之缺失點數為10點，應先限期改善，但被告竟未先限期改善下即予以告發，違反前開相關規定，則原處分當不發生效力。不僅如此，依據被告所提出之工地巡查缺失通知書，其上載明「96年10月25日巡查」，而依據巡查紀錄表上所載巡查時間為「96年10月22日」，兩者時間完全不同，則被告如何據之而為處分，縱就受託銀行合作金庫而言，亦未合法收受限期改善之通知，被告當然並未合法通知受託銀行合作金庫限期改善而立即予以處分，非常明顯該行政處分具有重大瑕疵而應予以撤銷。
㈤、就原處分所稱「上層物料輸送，輸送管道出口未設置可抑制粉塵逸散之圍籬或灑水設施」等語；然查，本工程並無處分函所稱前開情形，且本工程已完成而無前開管制稽查之必要，且實際上於輸送管道出口上方均有設置圍籬或灑水設施等相關防護措施，亦即原告並無空氣污染防制法、營建工程空氣污染防制設施管理辦法所規範須予以處罰之違規事實。更甚者，原告與受託銀行合作金庫並未收受前開「高雄市營建工地巡查缺失通知書」，則被告未合法通知原告限期改善而立即予以處分，亦與前開法令規定相違背等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
㈠、依據空氣污染防制法第23條所訂營建工程空氣污染防制設施管理辦法規定，營建業主應負責營建工地設置各項空氣污染防制設施，如未設置將以營建業主為處分對象；又依據同法施行細則第16條規定所謂營建業主係指工程起造人或負責人。本案工地經查核被告留存之高雄市營建工程空氣污染防制費申報表發現原營建業主為合鑫開發股份有限公司，申報時間為90年9月13日，距今已有6年時間，為確認實際營建業主，被告特函請經濟部加工出口區管理處高雄分處查明確認本案經多次變更起造人後，已於95年5月4日第二次變更起造人為合作金庫，故本案被告以合作金庫為處分對象，並無違誤。
㈡、依據空氣污染防制費收費辦法第7條規定，合作金庫於申請使用執照或工程驗收前，向被告所申報之高雄市營建工程空氣污染防制費結算申報表及切結書顯示，本案工程實際施工期程至96年12月31日，而本案被告稽查違規日期為96年11月2日，顯然尚於施工期間，當然必須依照營建工程空氣污染防制設施管理辦法於結構體上層物料輸送管道出口設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施；又依據行政院環境保護署93年4月27日環署空字第0930029703號訂頒營建工程業主違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及其處理原則，稽查當次缺失點數合計在10點（含）以上者，屬違規事實明確，可逕依違反管理辦法規定處分，本案違規缺失點數為10點，被告當然可依法告發處分；本案合作金庫之工地於96年10月22日14時15分經被告委託之顧問公司輔導發現該處工地有結構體上層物料輸送管道出口未設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施情形，現場作成巡查紀錄表並告知工地現場人員陳建宏應行改善及簽名確認在案，被告為求慎重起，復再填寫高雄市營建工地巡查缺失通知書（巡查日期誤植為96年10月25日，正確日期應為96年10月22日）及檢附巡查紀錄等資料寄送合作金庫，限期於96年10月31日前改善完成，屆期被告將擇期派員複查，如仍未改善完成將依法告發處分，上開資料經合作金庫於96年10月26日簽收在案，上開輔導作為法未明訂，純係被告冀望以輔導取代處分之便民措施，被告於96年11月2日再度派員複查結果仍未進行改善，被告據以告發處分合作金庫，並無違誤。
㈢、本案工程實際施工期程至96年12月31日，而本案被告稽查違規日期為96年11月2日，顯然尚於施工期間，業如前述，原告當然必須依照營建工程空氣污染防制設施管理辦法設置相關污染防制設施；又依據被告稽查照片顯示，結構體上層物料輸送管道出口根本未設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施，導致廢棄物輸送至管道出口時造成嚴重揚塵，污染空氣品質等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、原告以前揭主張據以爭執，經查：
㈠、按「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格．．．管理辦法，由中央主管機關定之」「公私場所違反．．．第23條其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰．．．。」「本法第16條第1項第1款所稱營建業主．．．工程起造人或負責人」「營建業主於營建工程進行期間，將營建工地內上層具粉塵逸散性之工程材料、砂石、土方或廢棄物輸送至地面或地下樓層，應採行下列可抑制粉塵逸散之方式之一：一、電梯孔道。二、建築物內部管道。三、密閉輸送管道。四、人工搬運。前項輸送管道出口，應設置可抑制粉塵逸散之圍籬或灑水設施。」空氣污染防制法第23條、第56條、同法施行細則第16條及營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條分別定有明文。
㈡、被告稽查人員於96年11月2日11時6分許，至高雄市○鎮區○○○路○○號工地進行稽查，發現該工地有結構體上層物料輸送管道出口未設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施之情形，乃認業主核有違反空氣污染防制法第23條第2項授權訂定之營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條之事實，遂依同法第56條規定，裁處業主合作金庫10萬元罰鍰之事實，為兩造所不爭，並有高雄市政府環境保護局營建工地稽巡查記錄表、稽查記錄表、高雄市營建工地巡查缺失通知書、現場照片等附於原處分卷可稽，堪以信實。
㈢、次按「訴願法第1條所謂損害其權利或利益云者，自係就原處分所生具體的效果，直接損害其自己權利或利益而言。」「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人．．．，固包括利害關係人．．．，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院24年判字第66號、75年判字第362號著有判例可資參照。又「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．三、原告不符合第18條之規定者。」訴願法第1條第1項前段、第18條、第77條第3款亦有明文。經查，被告稽查人員於前揭時地至系爭營建工地稽查，發現該工地有結構體上層物料輸送管道出口未設置可抑制粉塵逸散圍籬或灑水設施之違規事實，被告經查證核認合作金庫係本件營建工程之起造人，有經濟部加工出口區管理處高雄分處96年7月9日經加高三字第09600042360號函影本附於原處分卷可稽，被告乃以起造人合作金庫為處分對象，依空氣污染防制法第56條規定，裁處系爭營建工程之起造人合作金庫10萬元罰鍰，揆諸前揭說明，並無不合。又依前開經濟部加工出口區管理處高雄分處96年7月9日函所載略以：「．．．二、本建築物原起造人為合鑫開發股份有限公司，該公司於90年1月3日領得建造執照，並於90年4月18日申報開工，惟工程開挖至地下室後即停工未再繼續興建。三、本案停工後由國城建設股份有限公司承接續建，該公司於94年10月19日申請第1次起造人變更（合鑫開發股份有限公司變更為國城建設股份有限公司），本分處於94年10月31日准予備查。四、同上該公司於95年5月3日申請第2次起造人變更（國城建設股份有限公司變更為合作金庫商業銀行股份有限公司），本分處於95年5月4日准予備查。」等語，系爭工程起造人既已變更起造人為合作金庫，其法律上之利害關係均應由合作金庫負責承擔。原告既未提出任何證據足證其前揭信託之主張為真實，空言主張，即不可採。況原告前揭信託之主張縱屬可信，其與合作金庫間則存有內部關係而已，對外要難主張有何法律上利害關係存在，是原告既非本件行政處分之相對非因該裁處書而致權利或利益直接受損害之人或法律上之利害關係人。從而，原告既非被告裁處書而致權利或利益直接受損害之人或法律上之利害關係人，其對之提起訴願，核屬當事人不適格；訴願決定予以不受理，並無不合；原告復提起本件訴訟，並無理由，應予駁回。
㈣、綜上所述，原告之主張，既不可採。則被告依空氣污染防制法第56條規定，裁處系爭營建工程之起造人合作金庫10萬元罰鍰，並無違誤；原告既非被告裁處書而致權利或利益直接受損害之人或法律上之利害關係人，業如前述，其提起訴願，核屬當事人不適格；訴願決定予以不受理，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，故不經言詞辯論為之。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 29 日
書記官 李 昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。