高雄高等行政法院簡易判決
97年度簡字第230號原 告 甲○○訴訟代理人 陳裕文 律師
陳正男 律師侯勝昌 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○ 市長訴訟代理人 丁○○上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年9月11日勞訴字第0970017801號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國95年9月間經行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）許可聘僱印尼籍家庭監護工ERNI SISWATI女士（護照號碼：M0000000，以下簡稱E女）於台南縣新營市嘉芳里茄苳腳22號從事家庭監護工作，惟E女來台後實際工作地址為高雄市○○區○○○路○○號（家田診所），實際雇主為訴外人郭建廷、丙○○夫婦。嗣因雙方發生勞資爭議事項，經被告所屬勞工局於96年12月18日召開勞資爭議協調會，E女於會中主張雇主應返還護照、居留證及健保卡等屬於其個人之證件，惟資方丙○○表示保管上開證件係經E女同意，可合法保管，拒絕歸還E女個人證件。案經被告審認原告無理由拒絕歸還E女個人證件屬實，乃依就業服務法第57條第8款及第67條第1項規定，以97年4月2日高市府勞三字第0970016678號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰（一）外勞E女係於高雄市○○區○○○路○○號家田診所照顧原告與其姊丙○○之母親陳阿琴。原告雖常至家田診所（丙○○住於該診所）探視母親，然其與丙○○之間究竟孰為法律上之「雇主」，並非無疑。又E女於來台時即有簽署同意書，同意護照及居留證（健保卡部分因E女自行逃跑而廢除）交由丙○○保管，故丙○○持有E女前開護照、居留證乃有法律上權源，非屬「非法扣留或侵占」。而丙○○於被告所屬勞工局96年12月18日召開協調會之時，亦明白表示E女自行違法逃跑，雙方仍有勞資糾紛，故暫為繼續保管E女護照、居留證，惟只要E女有使用上開護照、居留證之必要，伊當隨時奉還等語，顯見丙○○並無「非法扣留或侵占」犯意，則持有E女護照、居留證之人既是丙○○而非原告，原告自不構成「非法扣留或侵占」，亦無疑義。此外，依系爭聘僱合約之約定意旨，若外勞於合約期間擅自離開，不履行契約義務者，則依約須賠償僱主2個月之薪資，本件E女擅自離開工作崗位，無端不履行契約義務，而於勞資協調會中，資方多次向E女主張賠償，惟E女皆無給付賠償，準此，於此情事下，原告實可依同時履行抗辯之法理，主張E女於給付2個月薪資賠償前，可留置E女之護照、居留證以資擔保，否則若原告逕將E女之護照、居留證返還予E女後，E女則依法離境，如此原告之損害又何能獲得補償，故本件實非原告「非法扣留或侵占」E女之護照、居留證，而是依法留置。再者，原告從未收受E女告知返還上開護照、居留證之通知，顯然E女並無合法意思表示通知原告須返還上開物品，故原處分及訴願決定，遽爾論斷原告拒不返還云云，顯有誤會。（二）原告是否為法律上之「雇主」既有疑義；持有E女護照、居留證之人亦非原告本人，原告當然不構成「非法扣留或侵占」，是原告所為與就業服務法第57條第8款即屬有間。原處分以原告違反就業服務法第57條第8款規定，依同法67條第1項裁處6萬元罰緩處分，顯有違誤等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰（一）外勞E女實際受僱於郭建廷、丙○○夫婦，從事照顧其母親陳阿琴之監護工工作。E女因勞資爭議事件，經被告所屬勞工局於96年12月18日召開勞資爭議協調會，會中E女主張雇主應返還護照、居留證及健保卡等屬於其個人之證件，惟原告代理人丙○○於會議中主張暫不予歸還，且表示保管上開證件業經E女同意，可合法保管。案經被告審查原告非法扣留E女個人證件屬實，違反就業服務法第57條第8款規定事實明確，仍依同法第67條第1項規定予以裁處，經核於法並無不合。（二）查本件依卷附資料所載，原告與丙○○乃親姊妹之關係，又丙○○與被看護者陳阿琴皆住於高雄市○○區○○○路○○號（家田診所），且二人戶籍亦設在該診所，據勞委會91年7月24日勞職外字第0910205078號令之意旨，原告係申請聘雇文件上名義之雇主，從而勞委會與勞工局通知之對象均為原告，丙○○係在雇主明示或默示下，居於代雇主行使對E女管理監督地位之人，故丙○○指揮監督E女之行為視為原告之行為。另丙○○代理原告出席勞資協調會議，依照民法第103條第1項規定，丙○○以原告名義所為之意思表示，直接對原告發生效力。復被告所屬勞工局96年12月18日勞資爭議協調會紀錄記載略以：「E女士主張雇主應返還護照、居留證及健保卡等屬E女士個人證件。資方代表丙○○主張資方暫不予歸還，且保管證件係經外勞同意，資方可合法保管，拒絕歸還E女士個人證件。
」又被告所屬勞工局97年3月27日外籍勞工業務案件報告書說明略謂，E女因規定需要體檢，通知承辦仲介公司（展旗人力仲介）辦理，該仲介公司委託柏展公司接送E女體檢，第一次體檢因無護照、居留證無法辦理。第2次體檢當天原告親自持E女之護照、居留證至體檢醫院等候，體檢完畢E女之護照、居留證隨即由原告收回。被告所屬勞工局於97年5月16日邀集仲介公司協調有關E女轉換雇主事宜時，仲介公司亦表明原告主張不得交還E女各項證件，致雙方僅能點交證件影本，E女所申請轉換雇主之程序因無護照、居留證而暫時中止。雖原告提出E女於入國時簽署之同意委託書，經查該同意書上所載，其係唯恐護照遺失增添麻煩，在受僱期間由原告或台灣仲介公司暫時代為保管，若E女要用或離境時再予取回。惟E女需要使用並要求其返還護照、居留證時，原告竟不願意返還，核已違反該同意書之約定，且該同意書上載明僅得暫為保管E女之護照，並無記載得暫為保管居留證等其他證件。又原告辯稱E女於受僱期間自行逃跑而主張同時履行抗辯之法理，於E女薪資賠償前有合法權源留置其護照、居留證。惟按民法第148條規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」原告扣留護照、居留證之行為，使E女無法順利辦理雇主轉換且違反同意書所簽署之內容，核已涉及權利之濫用，致損害E女依法轉換雇主之權利，自難謂原告有合法保管該個人證件之權源。再依勞動基準法第26條規定：「雇主不得預扣勞工工資作為違約金或賠償用。」該同意書所簽署扣除E女薪資作為賠償之用，顯已違反上開勞動基準法之禁止規定，是為無效之約定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查，本件外勞E女因與雇主發生勞資爭議事項，經被告所屬勞工局於96年12月18日召開勞資爭議協調會，E女於會中主張雇主應返還護照、居留證及健保卡等屬於其個人之證件，惟資方丙○○表示保管上開證件係經E女同意，可合法保管，拒絕歸還E女個人證件。被告乃認原告無理由拒絕歸還E女個人證件屬實，依就業服務法第57條第8款及第67條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，固非無見。惟查：
（一）按「雇主聘僱外國人不得有下列情事：‧‧‧8、非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物。」「違反‧‧‧第57條‧‧‧第8款‧‧‧規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第57條第8款及第67條第1項所明定。又「有關『就業服務法』．．．
所謂『非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物』係指雇主對所聘僱外國人之護照、居留證件或財物，經受聘僱外國人請求返還，無正當理由拒絕返還，或易持有為所有之行為。惟若雇主依法律有留置上開財物之權利者，自應符合各該法律之規定，始為適法。」「本法第57條第1款、第2款、第3款之認定原則如下：．．．三、本法第57條第3款「（雇主）指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作」：1、（1)本款之雇主係指名義上之雇主。且在雇主明示或默示下，居於代雇主行使對外勞管理監督地位之人，所為指派外勞從事許可以外工作之行為，亦視為雇主之指派行為。（2）除積極的指派行為外，亦包括在『明知或可得而知』之情形下，消極容認之行為。」分經勞委會91年7月22日勞職外字第0910205053號、91年7月24日勞職外字第0910205078號函釋在案。
（二）經查，原告於95年9月間經勞委會許可聘僱印尼籍家庭監護工E女於台南縣新營市嘉芳里茄苳腳22號從事家庭監護工作，惟E女來台後實際工作地址為高雄市○○區○○○路○○號（家田診所），實際雇主為郭建廷、丙○○夫婦等情，為兩造所不爭執，且觀諸證人即原告之姊丙○○於本院準備程序中到庭證稱：「（E女的護照、居留證等證件是由何人保管？）證件都是由我保管，但她有寫同意書。」「（原告有無保管E女的證件？）申請係以原告的名義申請；但E女來臺灣時，就在我這裡照顧我母親了。所以證件都是由我保管的。」「（E女到醫院健康檢查時，為何說都是由原告拿護照、居留證到醫院去健康檢查？）不是這樣的，當初她來時，都是由外勞仲介保管，如果有申請費用時，才拿到我這裡保管。．．。」「（後來有無將E女的護照、居留證還給她？）有。」「（妳於97年12月23日將護照、居留證等證件交給外勞仲介蘇玉芬，請她轉交勞工局，再還給E女？）是的。」等語（見本院98年3月26日準備程序筆錄），並經原告提出外勞仲介蘇玉芬出具之收據乙紙為憑。又E女告訴原告扣留其護照及居留證，涉嫌妨害自由等刑事案件，亦經臺灣臺南地方法院檢察署檢察官偵查結果以：「西娃蒂（即E女）名義上雇主為被告（即本件原告）、申請工作地點在台南縣新營市茄苳腳22號，惟實際之工作地點在證人丙○○位於高雄市○○區○○○路○○號之住處一節，業經被告供述在卷，核與告訴人西娃蒂指述之情節相符，‧‧‧又西娃蒂來台後，其護照、居留證即由證人丙○○持有、保管，並未由被告持有等情，並經告訴人西娃蒂陳稱：仲介公司將居留證、護照拿給丙○○保管等語，復經證人丙○○證述明確，則西娃蒂之護照、居留證等證件既均由證人丙○○持有中，被告自無從有『扣留』或『侵占』西娃蒂證件之情事。」為由，予以不起訴處分確定，此有該署97年度營偵字第1274號不起訴處分書及98年3月2日南檢瑞善97營偵1274字第11340號函等附卷可稽，足見本件E女之護照及居留證等證件，係由證人丙○○保管，並非遭原告非法扣留或侵占，應可認定。
（三）被告雖辯稱：依勞委會91年7月24日勞職外字第0910205078號令之意旨，原告係申請聘雇文件上名義之雇主，從而勞委會與被告所屬勞工局通知之對象均為原告，丙○○係在雇主明示或默示下，居於代雇主行使對E女管理監督地位之人，故丙○○指揮監督E女之行為應視為原告之行為，且依民法第103條第1項規定，丙○○以原告名義所為之意思表示，直接對原告發生效力云云。惟查，勞委會上開函令係有關就業服務法第57條第3款「（雇主）指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作」應如何認定之原則，核與本件兩造所爭執者為同法第57條第8款之「非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物」無涉。且本件原告僅為名義上之雇主，E女來台後實際工作地址為高雄市○○區○○○路○○號（家田診所），實際雇主為郭建廷、丙○○夫婦，而系爭證件係由丙○○保管，已如前述，是丙○○既為實際雇主，則其保管E女證件之行為，即屬其基於雇主之身分所為之行為，難認係在原告明示或默示下，代原告行使對E女管理監督。且民法上代理制度，乃係指代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，本件訴外人丙○○並無以原告之名義為任何意思表示，故其與原告間並未成立代理關係，尚無民法第103條第1項規定之適用，被告認應將丙○○扣留E女證件之行為視為原告之行為，顯有誤解。則本件原告既未扣留E女之證件，即無違反就業服務法第57條第8款所定之行政法上義務，故縱認丙○○扣留E女證件之行為違反該款規定，亦不應以原告為處罰對象，被告逕以原告為名義之雇主，即對之處罰，自屬率斷，要無可取。
五、綜上所述，被告未查明實際扣留E女證件之人為訴外人丙○○，逕認原告無理由拒絕歸還E女個人證件，予以裁處罰鍰6萬元，於法尚有未合，訴願決定予以維持，亦有可議。原告執此指摘，即屬有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。並不經言詞辯論為之。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂佳徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
書記官 李金釵附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。