高雄高等行政法院判決
97年度訴字第1012號民國98年8月13日辯論終結原 告 長利砂石實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡祥銘律師
蔡晉祐律師被 告 經濟部水利署第七河川局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 湯瑞科律師上列當事人間拆遷救濟金事件，原告不服經濟部中華民國97年10月27日經訴字第09706113590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告從事砂石砂土採取、廢棄土清理、汽車材料買賣內外銷、天然料（砂石級配）買賣、重機械出租、其他建材批發業、其他石油製品燃料批發業、汽車批發業等業務，其於民國93年2月25日由經濟部核准在高雄縣○○鎮○○段16-27地號土地上設立工廠（門牌號碼：高雄縣○○鎮○○路○段○○○巷○○號），並領有工廠登記證。而經濟部前於88年2月2日以經水利政字第140851號公告旗山溪河川區域線，原告工廠所在位置之砂石碎解洗選場被劃定在河川區域線內。嗣被告為辦理轄管河川區域內合法砂石廠移遷查估事宜，委託財團法人中國生產力中心（下稱中國生產力中心）協助辦理原告及弘一瀝青股份有限公司（下稱弘一公司，代表人與原告代表人同為甲○○）之查估補償作業，經中國生產力中心於95年5月11日進行查估結果，原告查估金額為新台幣（下同）9,256,836元，弘一公司查估金額為8,396,005元，合計共17,652,841元。被告復於95年9月12日以水七管字第0955006780號函請原告於文到10日內提供其各營業處所面積以計算遷廠營業損失，原告則以95年9月22日長字第0950922號函表示，被告尚未協助原告完成遷廠用地地目變更事宜，在遷廠用地尚未確定前，要求計算遷廠營業損失顯不可能，並對被告委託中國生產力中心辦理遷廠查估一事表示異議。被告除以95年10月19日水七管字第09550120180號函知原告應依法向經濟部礦務局申請變更砂石業用地地目外，另以96年8月16日水七管字第09602013280號函通知原告及弘一公司位於旗山溪河川區域內之工廠經查估遷移補償救濟金為17,652,841元，請於文到後15日內提出拆遷計畫，並檢具收據領取補償救濟金。原告則分別以96年8月29日長字第0960829號函及96年8月30日長利字第96001號函表示，其與弘一公司分屬不同公司組織，辦理查估遷廠補償應分別估算，請將補償救濟金依項目分別計算後再據以表示意見等語。被告以96年9月10日水七管字第09650109590號函復依中國生產力中心95年5月11日查估結果，原告補償救濟金額為9,256,836元。嗣被告再會同中國生產力中心及原告、弘一公司針對查估內容及拆遷時程疑義於96年11月2日召開協商說明會，會議結論略以：1、請原告及弘一公司針對查估疑義以書面列表限於同年11月20日前提出；2、原告請求應查估附屬設施部分，應提出原工廠設立登記時合法營業面積資料及附屬設施建築執照；3、請原告提供資料以審查二公司設籍門牌地址是否同一．．．。原告以96年11月20日長字第0961120號函表示關於查估疑義部分已積極作業中（惟仍未提出書面意見），被告則以96年12月9日水七管字第09650147660號函略以：查估疑義書面資料及合法使用執照等相關資料應於96年12月20日前提出，屆時未提出將依原查估資料作為補償金額；又關於遷廠期程部分，最遲應於97年5月汛期前完成遷移河川區域外。原告復以96年12月18日長字第961218號函請求被告再展延補正資料之期限，並表示遷廠作業自遷廠計畫書送核後需2年7個月，無法在97年5月30日前完成。被告則以97年1月2日水七管字第09602022030號函重申基於河防安全及水利法第78條第4款規定，河川區域內砂石碎解廠遷移不可再延宕；且拆遷補償救濟金額仍為17,652,841元。原告再以97年1月10日長弘字第0970110號函請被告追加補償，並以97年3月11日長字第0970311號函針對補償金額及限期拆除廠房事，請求被告作成行政處分，被告以97年4月2日水七管字第09702005640號函復行政處分本即存在，無再為行政處分之必要等語。原告對拆遷救濟補償金額及限期拆除處分不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、本件原告係對於被告96年9月10日及96年12月9日所為之拆遷補償金決定及限期拆遷決定不服，而被告上開函文均未載明不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關，依行政程序法第98條第3項規定，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。本件系爭二處分作成於96年9月及12月間，而原告乃於97年5月間提起訴願，此時尚未滿一年，故本件原告提起訴願並未逾期。
㈡、原告位於○○鎮○○路所設立之工廠係合法申請許可始設立，原告工廠成立之時，為符合環保污染防治要求，更花費鉅資始通過檢查完成工廠建設，取得工廠登記證。被告率以公文乙紙即要求原告拆遷，殊不知原告於工廠遷移前須先行尋覓遷廠用地，而被告先前多次協調會中亦承諾協助原告辦理遷廠用地地目變更事宜，惟迄今並未完成，該因素並非原告之責任，加以依原告所提出之遷廠作業計畫書所載，需時2年7個月始得以完成，乃被告所為原告應於97年5月30日遷廠之處分，未顧慮此節，自難予以維持。
㈢、被告前雖曾委託中國生產力中心辦理查估補償作業，然中國生產力中心對於砂石工廠不具專業，其所查估之結果當然與實際不符。蓋原告之廠房係以鋼筋混凝土為基礎，是以該部分無法遷移，依法自應給予補償，此觀高雄縣政府所頒布之高雄縣舉辦公共工程拆遷建築物補償自治條例中即對於建築改良物予以補償自明，加以原告為辦理遷廠事宜必須花費重新申請各項環保許可證明文件、工廠登記證、裝設廢水處理設備及申請使用地下水權等支出，此部分之支出與被告要求原告遷廠有因果關係，並可歸責於被告，原告因此所增加之支出自應由被告補償之。惟被告竟僅就設備拆遷部分予以查估，至於建築改良物及新設工廠申辦費用等均遺漏未予以查估，顯與法有違。
㈣、原告對於中國生產力中心查估結果認有漏列及短列情形，故另行委託大有國際不動產估價師事務所、久峰工程顧問有限公司、賀暐科技國際開發有限公司重新估價結果，關於設備拆遷補償費部分，大有國際不動產估價師事務所查估結果為6,476,255元，即被告短列2,146,044元；建築改良物補償費用部分，久峰工程顧問有限公司查估結果為16,041,281元，此部分被告未列入補償；新設工廠申辦費用部分，經賀暐科技國際開發有限公司核算結果為2,759,760元，此部分被告亦未列入補償；營業損失部分，原處分及訴願決定以92年至94年度原告之營利事業所得稅申報書上之營利淨利加利息收入減利息支出之平均數計算營業損失為796,897元，惟原告認為本件應以94年至96年度原告之營利淨利作為計算基準，經此計算營業損失為1,742,840元，此部分被告短列945,967元，合計被告短、漏列本件拆遷補償金為21,893,052元。
㈤、中國生產力中心辦理查估補償作業時確實有短列及漏列之情形。
1、關於建築改良物部分：經證人丙○○到庭證述確實有建築改良物補償清冊所載之改良物，參以原告委託久峰工程顧問有限公司查估時所拍攝之照片可知，久峰工程顧問有限公司關於建築改良物查估之範圍均為基礎（即混凝土基礎部分），該部分於中國生產力中心查估時並未列入（其僅就可拆遷之部分查估）。再參經濟部所核定之「水利署興辦水利工程使用河川公地救濟方案協商原則」三、河川公地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）救濟標準：如該管縣市政府興辦公共工程拆遷建物查估辦法認定之。如查估辦法未予規定或縣市政府認定不適用者而能配合施工，其地上固定構造物屬違規建物，依其查估標準三成給予配合施工獎勵救濟。準此，本件前述建築改良物補償清冊所載之改良物自應為被告補償查估之範圍（縱令屬違建，亦應給予三成補償）。證人雖稱上開地上物不屬查估範圍云云，顯與前述原則相悖，而不足採。
2、關於新設工廠申辦費用部分：按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即行政程序法第8條關於誠信原則及信賴保護原則之規定。另「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第126條亦定有明文。本件原告乃合法於系爭土地上設立工廠，是如無被告本件拆遷決定，當可長久經營而無需另行花費設立工廠，因原告取得工廠設立登記證乃屬授予利益之合法行政處分，則被告欲廢止原告上開工廠登記證要求原告拆遷，造成原告受有支出工廠重新申辦費用之損失，自應依前揭規定給予補償。
㈥、工廠遷移本應先確定遷廠用地後，始可計算遷廠所需時間與遷廠工程所需花費，亦始有可能進一步計算營業損失，被告於協助原告遷廠用地地目變更事宜尚未完成，遷廠用地尚未確定之前，原告之營業損失根本無從計算，被告逕以原告最近三年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅申報書上之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數為計算補償之依據，顯已損害原告權益至鉅等情。並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成再補償原告21,893,052元之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」訴願法第14條第1項定有明文。本件原告係就被告97年1月2日水七管字第09602022030號函之行政處分提起訴願，雖訴願機關認為上開訴願案應寬認為係原告對被告96年9月10日水七管字第09650109590號函及96年12月9日水七管字第09650147660號函所為處分提起訴願。惟不論原告係就上開96年9月10日及96年12月9日函提起訴願，抑或就上開97年1月2日函提起訴願，茲因原告曾於97年3月11日來函請求被告作成處分，可見原告除早於97年1月前即已分別收受上開行政處分外，其亦明知上開函文內容確為行政處分無疑，果如此原告遲至97年5月1日始向被告提起訴願，不論其係就上開何一處分提起訴願，顯均已逾訴願法所定之30日訴願期間，則依訴願法第77條第2款前段所定「提起訴願逾法定期間者」，本件自應為訴願不受理之決定，始屬正確。原訴願決定雖認為被告上開96年9月10日水七管字第09650109590號函及96年12月9日水七管字第09650147660號函所為處分內容未載明「得提起訴願之意旨及其期間」，但被告嗣後於97年1月2日水七管字第09602022030號函則已明文記載經濟部水利署95年12月18日經水政字第0950600481號函會議結論第四項「拆除河川區域內領有工廠登記證之碎解場，執行機關應先就其廠區之設施及機具為查估，唯以工廠登記證許可範圍內設施及機具作為補償，並以雙掛號通知業者該工廠依水利法第93條之4規定應於一定期限拆除之處分及領取補償金，請於文到30日內依法提起訴願，如對補償金不服者得提起行政訴訟；但自可領取時起二年內不領取，即消滅時效之意旨。又逾期不履行，執行機關可依行政執行法第27條強制執行辦理。」等語，因此原告自上開97年1月2日函收受送達之日起，即已明確知悉上開函文為行政處分，且亦同時知悉經濟部水利署95年12月18日經水政字第0950600481號函之會議結論內容，顯可視為被告已就「救濟期間」之記載為相當之補正，因此計算原告得提起訴願之期間，自應以97年1月2日函為起算基準。惟原告遲至97年5月1日始以書面向被告提起訴願，顯逾30日之訴願期間，依訴願法第77條第2款前段所定「提起訴願逾法定期間者」，本件自應為訴願不受理之決定。
㈡、中國生產力中心係具有專業估價能力之鑑定人，此為眾所周知之客觀事實，原告未具任何具體可信之理由即任意指摘該中心之「查估結果當然與實際不符」云云，此純屬立場不同之片面之詞，並不足採。何況對砂石或瀝青工廠是否具有專業，並非重點，重點係在於該中心確具有專業之「估價能力」，則其所為之查估，在無其他相當可信之反駁理由存在時，自無不予採信之理。事實上，原告亦係私下委由「大有國際不動產估價師事務所」進行查估，而上開估價師顯對砂石或瀝青工廠更不具任何之專業，何以原告卻信其所言，顯見重點在於查估價格之高低，而非中國生產力中心不具有專業查估能力。另原告主張「其廠房係以鋼筋混凝土為基礎，該部分無法遷移，依法自應給予補償」「其為辦理遷廠事宜必須花費重新申請各項環保許可證明文件、工廠登記證、裝設廢水處理設備及申請使用地下水權等支出，此部分支出與被告要求遷廠間有因果關係，並可歸責於被告，被告自應給予補償」「建築改良物及新設工廠申辦費用等均遺漏未予查估，顯與法有違」云云，或屬已包含在原查估範圍之內者、或屬非得請求之補償之項目者、或屬空言主張而不能舉證證明者，均難採信。至於「營業損失部分」，本件查估係於95年5月11日作成，依作成前3年（即92年至94年）為營業損失之計算年度，自屬正當，原告主張應依94年至96年度為計算之年度，顯非洽當，且於查估當時亦無法為計算，因此原告主張之計算年度並不可採。何況其95、96年度營業報稅淨利突然變高，顯可能係因已知補償查估之事（95年5月查估完畢），故於申報時提高其金額，以求得較高之補償，由此更可見不能以查估後之年度作為營業損失之計算年度甚明。
㈢、又原告主張拆遷期間需時2年7個月云云，屬空言主張，並非事實，已不能採信外；且查河川區域範圍內依法本不得建造工廠或房屋，此屬重大公共利益之事項，縱原告所有之地上物原係屬合法建造者，但現既已遭劃定為河川區域之範圍，為維護多數人民生命財產之安全，不論理論上或實際上言，均應予以儘速拆除，始屬正確。雖原告原本合法權益被迫拆遷，但其特別之犧牲業已獲得補償費，因之，拆遷期間之長短，與原告是否另外尋找新地點及建立新廠房，並無絕對之關連，故原告主張拆遷時間長達2年7個月云云，實非可採，且顯有嚴重妨礙公益之虞。
㈣、本件被告委由中國生產力中心進行查估，該機關具有專業估價之能力，其就查估結果提出95年5月11日之詳細書面查估報告。據其查估報告第8項查估說明㈡明載「本查估報告乃依據內政部所頒佈『土地徵收遷移費查估基準』及『建築改良物徵收營業損失補償基準』作成，該辦法未明列之核算項目部分，機器設備拆遷費及電力設施費部份依本中心之工廠拆遷補償查估辦法核估．．．。」另查估說明㈢亦明載「本報告內除土木基礎及管線採重製外，機器設備以搬遷方式估算。」再據實際從事查估之鑑定人丙○○證稱：「原告認為我們查估金額較低，但我概算一下，扣除我先前提出的部份，機器設備評估金額來看，我們查估金額係較高．．．照片都有做查估．．．至於擋土牆、道路、廠房基礎、排水溝、廣場、深水井等項目不在查估範圍．．．未查部分，不會就是否存在及面積大小作紀錄．．．當初查估時，弘一瀝青於現址並未營業．．．設備閒置在地上．．．並未組裝，僅閒置在地上．．．現場複查時，僅看到有新打基礎而已，設備仍未裝上去。」等語，顯見上開查估，就合法應予查估之項目均詳作估算，至於不合法或未能予以補償之部分，則當然無從查估，故中國生產力中心所為之查估報告應屬可採。而原告未具任何具體可信之理由即任意指摘該中心之「查估結果當然與實際不符」云云，自不足採。至原告私自委託之查估報告，係受原告之委託，利益上偏向於有利原告之認定，非難想像，基於被告立場，尚難遽採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有經濟部88年2月2日經水利政字第140851號公告、中國生產力中心機器設備搬運費查估報告、原告及被告上開函文等附於原處分及訴願卷可稽，應堪認定。原告對於限期遷廠部分並不爭執，所爭執者厥為原告提起訴願是否逾法定期間？被告核定原告工廠拆遷救濟補償金額為9,256,836元，是否合法？經查：
㈠、按「按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」分別為訴願法第14條第1項、第2項及行政程序法第98條第3項定有明文。經查，被告為辦理轄管河川區域內合法砂石廠遷廠補償事宜，以96年9月10日水七管字第09650109590號函復原告補償金額為9,256,836元，並以96年12月9日水七管字第09650147660號函通知原告，至遲應於97年5月汛期前完成遷移河川區域外。嗣被告97年1月2日水七管字第09602022030號函僅係重申，基於河防安全及水利法第78條第4款規定，河川區域內砂石碎解廠遷移不可再延宕，且拆遷補償救濟金額仍維持為17,652,841元；如對補償金額不服或限期97年5月30日前拆除之處分不服，請提起訴願或行政訴訟等語，性質上並非行政處分。原告雖針對被告97年1月2日函提起訴願，惟核其真意係欲對拆遷補償救濟金金額及限期拆遷乙事聲明不服，此亦經原告於本院言詞辯論程序陳述綦詳，故本件應認原告係對前揭被告96年9月10日函及96年12月9日函所為之處分提起訴願。
惟前揭被告96年9月10日函及96年12月9日函均未載明不服系爭處分之救濟方法、期間及其受理機關（嗣後於97年1月2日函亦未載明），依行政程序法第98條第3項規定，自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，原告於97年5月1日提出訴願書，自難謂其已逾法定訴願不變期間，被告辯稱原告訴願逾期云云，並非可採。
㈡、次按「河川區域內，禁止下列行為：．．．四、建造工廠或房屋。」「違反．．．第78條．．．規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新台幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」為行為時水利法第78條及第93條之4所明定。
又經濟部水利署為辦理拆除河川區域內領有工廠登記證之砂石碎解洗選廠事宜，前於95年12月13日邀請相關單位、學者召開會議，並獲致結論如下：「一、河川區域內不得施設工廠或房屋係水利法第78條第4款所明定，如有違反者，應依同法第92條之3規定科以罰鍰，並依同法第93條之4命所有人拆除或限期回復。．．．四、對於拆除河川區域內領有工廠登記證之碎解洗選場，執行機關應先就其廠區之設施及機具全部查估。唯以工廠登記證許可範圍內設施及機具作為補償金額．．．。」
㈢、查被告為辦理轄管河川區域內合法砂石廠移遷查估事宜，乃依前開會議結論，委託中國生產力中心協助辦理原告工廠之查估補償作業，經中國生產力中心於95年5月11日就原告工廠之設備，包括進料斗、顎碎機、錐碎機、雙軌天車、控制機房、振篩機組、洗砂機、儲水池、石料庫、小怪手、鏟裝車、雜項費用及營業損失等項逐一查估結果，查估金額合計9,256,836元，有查估報告及原告工廠現況照片附原處分卷可稽。又據中國生產力中心查估報告記載：「八、查估說明：．．．㈡本查估報告乃依據內政部所頒佈『土地徵收遷移費查估基準』及『建築改良物徵收營業損失補償基準』作成，該辦法未明列之核算項目部分，機器設備拆遷費及電力設施費部份依本中心之工廠拆遷補償查估辦法核估．．．。㈢本報告內除土木基礎及管線採重製外，機器設備以搬遷方式估算。．．．」及證人丙○○證稱：「．．．裡面有部分係當初如砂石場係無法查估，如擋土牆所謂壩頭係無法查估的，因河川局當初決議這部分不予補償，這部分改變地形地貌．．．。RC道路的部分，我們係查估機器設備，道路未查估。排水溝、廣場也不在查估範圍。深水井也不含。原告認為我們查估金額較低，但我概算一下，扣除我先前提出的部份，機器設備評估金額來看，我們查估金額係較高。」「棚架部分本身與天車係共構，有2個載重，1個是天車，1個係屋頂，我們有計算平台及天車的部分，這是給設備遮雨用的。」「廣場應係RC地坪，我們不查估。深水井也沒有查估。」「因為深水井須有水權登記證，一般都沒有申請。而農用深水井縣市政府會補償，而工業深水井則不會補償。」「以長利砂石的照片看來，沒有建築物。照片中綠色鐵皮屋的係機房，應該係控制機房，除此之外，沒有其他加工廠。」「查估當時現場沒有辦公廳舍，僅有機房而已。」等語（詳本院98年7月7日準備程序筆錄），足見中國生產力中心業就合法應予查估之項目均詳作估算，則被告依照中國生產力中心查估報告內容，同意給予原告拆遷補償救濟金計9,256,836元，並無不合。原告以自行委託大有國際不動產估價師事務所、久峰工程顧問有限公司、賀暐科技國際開發有限公司估價之結果，認中國生產力中心之查估有低估之情事，並不可採。
㈣、末查，關於設備拆遷補償費部分，業經被告委託中國生產力中心詳細查估，已如上述，原告未說明其主張之計價標準及內容之依據，僅空言主張被告短列設備拆遷補償費2,146,044元，尚難採憑。又「水利署興辦水利工程使用河川公地救濟方案協商原則」係經濟部水利署針對興辦水利工程使用河川公地所訂定之補償標準，本件被告並未興建水利工程，僅單純要求原告拆遷工廠，與上開協商原則意旨不符，原告依據上開協商原則請求建築改良物補償費用，自屬無據。復按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」固為行政程序法第8條所明定。原告主張被告先前核准於系爭土地設廠，已使原告有所信賴，現被告要求原告拆除，必須補償原告另尋廠房所造成之損失云云。然查，原告工廠登記證之核發機關為經濟部，並非被告，有該工廠登記證附於原處分卷足憑，且該工廠登記證並未經廢止或撤銷，亦經被告陳述在案，原告依據行政程序法第8條及第126條請求新設工廠申辦費用，亦屬無據。另「合法營業用建物全部拆除至停止營業時，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅申報書上之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。」為內政部89年12月20日頒訂之建築改良物徵收營業損失補償基準第3點所明定。是被告依前揭補償基準規定及卷附原告92年至94年營利事業所得稅結算申報書，核定原告營業損失補償金額為796,897元，並無違誤。原告主張營業損失應以94年至96年度原告之營利淨利作為計算基準云云，顯屬誤解，仍非可取。
五、綜上所述，原告之主張既均無可採，則被告以前揭96年9月10日水管七字第09650109590號函通知原告核發補償救濟金額為9,256,836元，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成再補償原告21,893,052元之行政處分，均無理由，應予駁回。
又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
書記官 李 昱