高雄高等行政法院判決
97年度訴字第1016號原 告 甲○○被 告 嘉義縣交通局代 表 人 林聰利 局長訴訟代理人 蔡碧仲 律師
張宗存 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服嘉義縣政府中華民國97年10月28日府研法訴字第0970132272號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告申請認定嘉義縣○○鎮○○路○○○巷為既成道路（下稱系爭巷道），經嘉義縣大林鎮公所（下稱大林鎮公所）以民國96年6月20日嘉大鎮建字第0960006661號函請被告認定。被告於96年7月16日邀集相關單位派員至現場會勘，原告又對會勘紀錄結論向被告補具96年7月27日申請書，提出說明。被告於96年8月6日以嘉縣交企字第0960010853號函復大林鎮公所，並副知原告，函文內容為：「主旨：檢送劉俊佑君96年7月27日申請書影本乙份，請惠依權責逕復陳情人並副知本局，請查照。說明：一、依據。．．．二、本案中正路466巷14號係在大林都市計畫發佈實施申請建造（61年實施，上揭門牌號碼於65年時依據建築管理規則辦理申請建築執照逕予指定建築線（以私設通路連接建築線），本案連外道路無既成道路認定之問題（係屬取得土地所有權人同意書私設通路連接建築線），另47號以後路段現在已無道路型態，且不供作道路通行已有一定期間，故無既成道路認定問題，且依據65年航照圖所示也非為道路，綜上本案係屬私設通路，故無土地徵收之情事。三、爰此，當初以取得土地所有權人同意書私設通路連接建築線通行，建請仍以上述方式繼續維持通行。」大林鎮公所遂依據上開函文，於96年8月9日以嘉大鎮建字第0960008581號函復原告，略以「主旨：有關中正路466巷是否為既成道路乙案經主管機關認定非屬既成道路，且非屬都市計畫內之計畫道路．．．」原告不服被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函及大林鎮公所96年8月9日嘉大鎮建字第0960008581號函文，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟（關於大林鎮公所96年8月9日嘉大鎮建字第0960008581號函文部分，本院另以裁定駁回）。
二、本件原告主張：
（一）系爭巷道光復初期為嘉義縣○○鎮○○路起點，大林鎮戶政事務所編為中正路，該路早期可供汽車、車輛、行人交通使用，為供公眾通行使用道路，土地所有權為沿路土地所有權人分別所有。在55年以前，系爭巷道已被認定為既成道路，雖在都市計○住○區○○○路居民建築房屋仍必須空出路地，劃出建築線，以供汽車、機車及行人等交通使用。○○○鎮○○段○○○號土地建物勘測成果圖顯現讓出5至8公尺深度，讓出部分供原中正路即現今中正路466巷使用，系爭巷道原為中正路前端，中正路原為公告道路，系爭巷道在成為中正路前端之前，屬街路，而在76年後成為系爭中正路466巷，係為巷道，均屬道路交通管理處罰條例第3條第1款，所謂街路、巷衖，是為道路。沿路20多戶靠此路通行使用，系爭巷道早期經政府出資舖設路面，架設路燈照明，供公共使用，絕非私人所設道路。另依大林鎮65年空照圖顯示，該路型態已描繪出來，按比例計其寬度大致6至8米寬度，兩側均有房屋，該路為對外交通所使用道路，供公眾通行。而在旁側圳溝改成道路之前，沿路居民均需靠此路對外交通，其後圳溝改成道路，系爭巷道仍為許多民眾所需用之路。另在61年現行中正路466巷8至22號興建之初，均有申請合法建築執照，當時門牌編為中正路。另光復初期各鄉鎮中心地帶，主要道路編為中山路，均為既成道路，大林鎮亦不例外。系爭巷道現今路況及房屋大門面向，如卷附照片所示，門口向466巷，該地區非建商規劃地區，均為原來居民造成。足見61年以前，該路已是既成道路，迄今均供作公眾通行道路使用。
（二）大林鎮公所受被告之託調查系爭巷道之使用情形，因路口未經合法申請合法執照或補加蓋建照及有人意在妨礙居民通過，大林鎮公所配合平林段210、209、211地號等土地所有人，偽稱該路口為限制他人使用以利該三戶人家。系爭巷道多年前已既成道路，光復初期，舊建築沿路留有走廊，可供通行該路民眾遮陽光避兩通行之用，至今仍有部分保留走廊，道路則供汽車、車輛、行人通行使用，這是臺灣光復初期，房屋建築特色，在道路之旁設立走廊，其旁道路多在寬度6米以上。私人建設道路絕無法造成此現象，其道路一定是供公眾通行之用。系爭巷道旁側道路為原圳溝改成，在其圳溝未改成道路之前。如被告所言，系爭巷道係限制他人使用道路，並為沿路土地所有權人所有，任何人都有權限制他人使用，內側居民將受到嚴重傷害，圳溝雖已改成道路，南側居民可由此圳溝改成道路通行，北側居民將無路可走○○○鎮○○○○○路非公眾使用，原告向他縣市請示公眾使用定義，大致以有三戶以上在此居住、生活，並使用該路對外交通通行，因對外交通必有不特定民眾在此通行，而且為必要。系爭巷道有20多戶居住，符合司法院釋字第400號解釋令解釋理由書所稱既成道路之成立條件第1點所稱不特定公眾多數通行所必要，且非僅供通行之便利或省時。系爭巷道在光復初期就已供公眾使用，使用期限50年以上，業如前述，如解釋令所稱八七水災之前，是為因時效完成之既成道路，自不應予住宅區限制。
（三）另有關建築線部分，大林鎮公所主張係依大林鎮戶政事務所之平林段208號及211號地號土地建物勘測成果圖，建號56顯示，共有端建築線，退縮5、6公尺，系爭巷道係法定空地云云。又被告為掩飾系爭巷道前身中正路為既成道路之事實，實地勘測時課長候國勝向原告稱系爭巷道為私人庭園，非屬路地，不具道路型態。然建築線係依建築法第48條規定，以指定已經公告道路之境界線為建築線，故建築線之內始有法定空地，建築線之外，無法認定為法定空地，故依地號211號及208號成果圖顯示，地號211號退縮5、6公尺處劃定建築線，可知58年間，有一公告道路通過此處，即系爭巷道前身之中正路，自不能擅自更改。況系爭巷道於55年以前已形成，當時中正路即現系爭巷道，為既成道路，並已公告，是該道路非土地所有權人出具同意書提供公眾通行，而係在55年前即已成為既成道路，為具有公用地役關係之道路或巷道。此外，平林段209、210地號土地所有權人於55年之後始成為土地所有權人，該路在通行之初在54年之前，尚無權利拒絕他人通行。又依司法院釋字第400號解釋意旨，既成道路形成之要件：（1）為不特定公眾適行之所需（2）公眾通行之初，土地所有權人未阻止之情事。（3）須經年代久遠。故既成道路係因時效而取得，只要具備司法院釋字第400號解釋所稱既成道路形成之要件，自然取得既成道路，與建築法及民法地役權取得關係無涉。既成道路不受都市計劃內外、住宅區、商業區之限制，其存在亦非能在地政事務所標示。系爭巷道為公告核准之既成道路，多數人在此設戶籍，生活起居必需使用該路，不特定人在系爭巷道通行，被告主張既成道路與戶政事務所門牌無關，即不實在。復依現況而言，戶政事務所編為中正路466巷，就已有供公眾使用道路形態，則被告謂系爭巷道為私設道路自屬不實，應無條件將系爭巷道更改為既成巷道。
（四）本件係屬公務員在公文書內記載不實，核與最高行政法院95年度裁字第80號裁定不同，本件應屬行政處分，訴願決定予以不受理，同有違誤等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應作成恢復嘉義縣○○鎮○○路○○○巷為既成道路之行政處分。
三、被告則以：
（一）按「本自治條例所稱主管機關為嘉義縣政府（以下簡稱本府）；分工單位如下：一、農○○○區○○路主管單位為本府之水利及農業單位。二、農○○○區○○路主管單位為本府之地政單位。三、原住民部落聯絡道路主管單位為本府之原住民事務單位。四、縣道、鄉道○市區道路主管單位（機關）為本府之交通主管單位（機關）。本條例所稱管理機關（單位）如下：一、縣道、鄉道為本府之交通主管單位（機關）。二、農路、市區道路、原住民部落聯絡道路、村里聯絡道路、現有巷道為各鄉（鎮、市）公所。三、專用公路為各事業機關（構）。前項道路除專用公路由各設置事業機關（構）、號誌由本府之交通主管單位（機關）負責養護與管理外，其路燈、行道樹、植栽、綠帶、側溝之養護與管理及道路清潔事項由各鄉（鎮、市）公所負責；必要時得委託公私立機關、團體辦理。」「私人土地供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路者應繼續從來之使用，土地所有權人不得違反公眾通行之目的而佔用或破壞。若有上列情事，道路管理機關應先為必要之改善、養護及使用，必要時得報請主管機關或警察機關依道路交通管理處罰條例辦理，並得移送法辦。前項所稱供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路，應由管理機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要明確表示意見後，再報請主管機關認定。但若為建築線指定，涉有本縣建築管理自治條例第4條第1項第1款所稱既成道路之認定，應由管理機關會同建管單位明確表示意見後，再報請主管機關認定。」分別為97年12月2日修正公布之嘉義縣道路管理自治條例第4條及第12條所明定。揆諸首揭嘉義縣道路管理自治條例第4條及第12條第2項之規定，可知系爭巷道之管理機關應為大林鎮公所，而供公眾通行，具有公用地役關係之既成道路，應由道路管理機關（本件為大林鎮公所），報請被告認定，被告為嘉義縣道路之主管機關。
（二）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行為」行政程序法第92條定有明文。行政訴訟法第4條第1項亦規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」是非屬行政處分者，自不得提起撤銷訴訟。又「行政處分係以對外直接發生法律效果為目的。一項規制措施必須超出行政內部，對外界之人民或其他組織體，設定權利或義務，始為行政處分」（參陳敏，行政法總論，第318頁）。
大林鎮公所於96年6月20日函請被告認定中正路466巷14號是否為既成道路，被告會勘現場後，將系爭係到是否為既成道路之認定結果函復大林鎮公所，並將系爭函文副知原告，原告並非該函文之相對人，該函文僅是被告與大林鎮公所內部間之公文往來，並未「對外」發生法律效果，非屬行政處分，訴願決定依訴願法第77條第8款之規定，裁處訴願不受理，於法有據。該函文既非屬行政處分，亦不得提起撤銷訴訟，自屬當然。
（三）原告無請求認定既成道路之公法上請求權，上開函文並未對原告發生法律效果：
1、按司法院釋字第400解釋理由書意旨，可知公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益（最高行政法院91年度裁字第468號裁定參照）。從而，人民僅得向行政機關陳述意見或願望，並無請求行政機關認定其他私人土地為既成道路之主觀公權利，縱使行政機關認定某特定土地非屬既成道路，人民亦不得據此提起行政訴訟救濟其「權利」。
2、依嘉義縣道路管理自治條例第12條第2項規定「供公眾通行，具公用地役關係」之既成道路，應由管理機關（本件為大林鎮公所）就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要明確表示意見後，再報請主管機關（本件為嘉義縣交通局）認定。認定既成道路如涉及指定建築線之問題，則應由鄉鎮（市）公所會同建管單位表示意見後，再由被告認定之。既成道路之認定均由道路管理機關函請被告認定，人民並無請求認定既成道路之主觀公權利。
3、最高行政法院91年度裁字第468號裁定亦明示：「公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益。從而，人民僅得向行政機關陳述意見或願望，並無請求行政機關認定其他私人土地為既成道路之主觀公權利，縱使行政機關認定某特定土地非屬既成道路，人民亦不得據此提起行政訴訟救濟其「權利」。臺中高等行政法院93年度訴字第627號判決亦主張「行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，尚無向行政機關請求將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利。」揆諸上開最高行政法院及臺中高等行政法院判決，可知人民並無請求行政機關認定私人土地具有公用地役關係之權利。
4、又依行政訴訟法第4條之規定，可知人民提起撤銷訴訟必須主張其「權利或法律上利益」遭受侵害，否則即與行政訴訟法規範之撤銷訴訟要件不符。本件原告購屋居住於中正路466巷14號，對系爭巷道而言，僅是一般公物之利用人，僅能請求平等自由使用系爭巷道，以增進其生活之福利。換言之，該巷道是否為既成道路，原告僅享有「反射利益」，並無任何「權利或法律上之利益」。故被告以系爭函文副知原告，認定系爭巷道並非既成道路，該函文並不影響或限制原告之權利或法律上之利益，簡言之，該函文並未對原告發生法律效果，原告未因該函文而享有權利或負擔義務，該函文自非屬行政處分，原訴願決定依訴願法第77條第8款規定裁處訴願不受理，於法有據。該函文既非屬行政處分，自不得提起撤銷訴訟。
（四）系爭巷道並非供公眾通行具有公用地役關係之巷道：
1、按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然」司法院釋字第400號著有解釋。
2、查閱65年大林市區航照圖、大林61年都市計畫圖，可知系爭巷道當時並無道路型態或任何道路標示，且其土地使用分區為住宅區，是否有供作「道路」使用，不無可疑。其次，該系爭巷道寬度狹窄且為「單向出口」，僅有該巷道內之居民及鄰近住戶偶有通行，客觀上並未供不特定之公眾通行之用，自難認該巷道為具有公用地役關係之既成巷道。原告並無請求認定系爭巷道是否為既成巷道之公法上權利，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，自不應予准許。其次，系爭巷道並非供公眾通行具有公用地役關係之巷道，該系爭巷道寬度狹窄且為「單向出口」，僅有該巷道內之居民及鄰近住戶偶有通行，客觀上並未供不特定之公眾通行之用，自難認該巷道為具有公用地役關係之既成巷道。再者，原告如因居住環境、位置（原告購屋居住於中正路466巷14號），有通行系爭巷道沿線土地之需要，應為原告與私有土地所有權人間關於民法第787條袋地通行權之問題，屬民事訴訟之範疇，亦與本件無涉等語。資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原告96年6月13日申請書、96年7月27日申請書、被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函、大林鎮公所96年6月20日嘉大鎮建字第0960006661號函、96年8月9日嘉大鎮建字第0960008581號函及訴願決定書附於本院卷可稽，洵堪認定。
本件兩造之爭點厥為被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函是否為行政處分，及原告請求認定系爭巷道為既成道路，是否有據，此為兩造爭執所在。經查：
（一）按「本自治條例所稱主管機關為嘉義縣政府（以下簡稱本府）。本自治條例所稱管理機關（單位）如下：一、縣道、鄉道為本縣交通局。二、農○○○區○○○○道路及農路為本府。三、農○○○區○○○○道路及農路、市區道路○村里○○道路及現有巷道為各鄉（鎮、市）公所。四、專用公路為興建之公私事業機構。」「私人土地供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路者應繼續從來之使用，土地所有權人不得違反公眾通行之目的而佔用或破壞。若有上列情事，道路主管機關得依道路交通管理處罰條例辦理或為必要之改善、養護及使用，並得移送法辦。」「前項所稱供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路，應由主管機關徵詢管理機關（單位）意見後認定，管理機關（單位）應就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要明確表示意見。」分別為97年12月2日修正前嘉義縣道路管理自治條例第4條第1項、第12條第1項及第2項所明定。而前揭嘉義縣道路管理自治條例第4條第1項、第12條第2項於97年12月2日修正為：「本自治條例所稱主管機關為嘉義縣政府（以下簡稱本府）；分工單位如下：．．．。四、縣道、鄉道○市區道路主管單位（機關）為本府之交通主管單位（機關）。」「本自治條例所稱管理機關（單位）如下：一、縣道、鄉道為本府之交通主管單位（機關）。二、農路、市區道路、原住民部落聯絡道路、村里聯絡道路、現有巷道為各鄉（鎮、市）公所。．．．」「前項所稱供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路，應由管理機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要明確表示意見後，再報請主管機關認定。」本件原告提起訴訟類型為課予義務訴訟，應依裁判時之事實及法律為準據。揆諸上開修正後嘉義縣道路管理條例第4條第1項業已明定縣道、鄉道○市區道路、市區道路之主管機關為嘉義縣交通局即被告，則系爭巷道是否為既成道路之認定，即屬被告之權責，合先敘明。
（二）又行政機關之公文書，是否為行政處分，應不拘泥於文字及用語，探求其真意，從實質上認定，如其用字遣詞上刻意避免否准之字樣，而依其他文意，有拒絕人民請求之意思，自不得謂非為行政處分。本件被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函正本受文者雖為大林鎮公所，惟並副知原告，且觀諸上開被告96年8月6日函文記載：「本案中正路466巷14號係在大林都市計畫發布實施申請建造（61年實施），上揭門牌號碼於65年時依據建築管理辦理申請建築執照逕予指定建築線（以私設通路接連建築線），本案聯外道路無既成道路認定之問題（係屬取得土地所有權人同意書私設通路連接建築線），另47號以後路段現在已無道路型態且不供作道路通知有一定期間，故無既成道路認定問題，且依據65年航照圖所示也非為道路，綜上本案係屬私設通路，故無土地徵收之情事。」等語，有上開被告函文附於原處分卷可佐。足見對於原告申請認定系爭巷道為既成道路，被告上開函文理由中業已明確答覆，核被告該函意旨，已否准原告申請認定系爭巷道為既成道路，是該函為行政處分。況被告為認定既成道路之權責機關，則本件被告縱以副本副知原告，該函仍係行政處分，委無疑義。另按「再訴願或訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法情形時，是否撤銷發交訴願機關或發交高等行政法院自為判決？」經最高行政法院89年7月25日第三次庭長法官聯席會議決議：「再訴願或訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法時，宜從程序上審查，發交高等行政法院。」準此，訴願決定為不受理，如有違誤，高等行政法院仍得自為判決。本件訴願決定以被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函非行政處分，而誤以為不受理決定，雖有違誤，參諸首揭聯席會決議，本院仍應為實體審理，自為判決。
（三）次按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、最高行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」司法院釋字第400號解釋理由書足參。查，系爭巷道原位於61年發布實施之大林都市計畫內，系爭巷道土地坐落位置之土地使用分區係屬住宅區，且61年大林都市計畫圖及65年大林區航照圖上位置，確無系爭巷道型態存在或任何道路標示，此有卷附61年大林都市計畫圖及65年大林區航照圖、地籍圖示附卷可憑。足證系爭巷道於61年尚未存在，自無於61年已供人車通行之道路，經歷之年代久遠而未曾中斷之情形，揆諸首揭司法院解釋意旨，系爭巷道顯非既成道路。復依被告及大林鎮公所邀請相關單位於96年7月16日現場實地會勘結果，中正路466巷14號係在61年大林都市計畫發布實施後申請建造，上揭門牌號碼係於65年時申請建築執照逕予指定建築線，並有訴願卷附之會勘紀錄及臺灣省嘉義縣政府簡便答復表、63年4月15日地籍圖謄本足佐，是系爭巷道為私設通路連接建築線，即非既成道路。被告96年8月6日嘉縣交企字第0960010853號函謂本件無既成道路認定問題，尚無違誤。
（四）原告雖主張系爭巷道原編為中正路，為中正路起點，55年以前已被認定為既成道路，另依65年航照圖顯示，該路型態已描繪出來，按比例計其寬度大致6至8米寬度，兩側均有房屋，系爭巷道現今沿路20多戶門口面向系爭道路，並以此道路對外通行，足見61年以前，該路已是供作公眾通行道路使用，依道路交通管理處罰條例第3條第1款規定應屬道路云云。然原告所述與上開61年大林都市計畫圖及65年大林區航照圖所示不符，其自行繪製圖說，即難採據。又查，系爭巷道之照片顯示，系爭巷道西面房屋門牌為中正路466巷8至22號等8戶，系爭巷道除北面對外連接中正路，其餘三面皆為房屋所包圍等情，亦有現場現況照片等附於本院卷可稽。足認系爭巷道之現況，除北面可對外聯絡中正路，其餘三面皆為房屋所包圍，僅為單向出口，且系爭巷道寬度狹窄，核系爭巷道之功能，僅在提供該巷道所在街廓之居民使用而已，是以該路徑縱經供原告等通行多年，然僅原告等8戶及鄰近住戶通行使用，與首揭司法院解釋供不特定之公眾通行，而形成如上所述公用地役關係之情形，尚不相符。原告主張依道路交通管理處罰條例第3條第1款規定屬既成巷道，自無可採。
（五）另原告雖提出平林段208、211地號土地建物勘測成果圖，顯示211地號退縮5、6公尺而劃定建築線，主張58年有道路通過此處，故系爭巷道為既成道路不得擅自更改云云。惟查，原告提○○○鎮○○段208、211地號土地建物勘測成果圖，縱屬實在，僅能證明平林段211地號退縮5、6公尺而劃定建築線之事實，尚無法證明系爭巷道之前身即為中正路或曾為既成道路，亦與系爭巷道是否符合既成道路之要件無必然關係，是依原告提出之土地建物勘測成果圖亦無法憑以證明系爭巷道為既成道路，即難逕憑該資料為有利原告之認定。再按行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何公法上權利可言。經查，原告並非系爭巷道之所有權人，是縱認系爭巷道已有公用地役關係之存在，原告因此得加以利用通行，此項利益亦僅屬一種反射利益，並非就該既成道路有何權利或法律上利益存在。準此，被告上開函文認定系爭土地非既成道路，原告亦不生何權利或法律上之利益受到損害。
五、綜上所述，原告之主張既無可採。被告認定系爭巷道非既成道路，並無違誤，訴願決定誤為不受理決定，雖有未洽，惟依首揭最高行政法院聯席會議決議，本院仍得為實體審理，並其結論亦無不合，仍應予維持。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成恢復系爭巷道為既成道路之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予調查及一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
書記官 洪 美 智