高雄高等行政法院判決
97年度訴字第269號原 告 甲○○訴訟代理人 許麗紅 律師被 告 高雄市政府地政處楠梓地政事務所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間地上權登記事件，原告不服高雄市政府中華民國97年2月13日高市府法一字第0970007421號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」固為行政訴訟法第177條所明定。經查，原告於民國94年12月1日就坐落高雄市○○區○○段一小段763地號土地（下稱系爭土地），向被告申請時效取得地上權登記，經被告辦理公告及移請高雄市不動產糾紛調處委員會（下稱調處委員會）調處後，雖經系爭土地所有權人之一楊繡名，向台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起確認原告地上權登記請求權不存在之民事訴訟，惟本件行政訴訟並非以該民事訴訟法律關係是否成立為準據，且本院亦認並無在該民事爭訟終結前，裁定停止本件訴訟程序之必要，是被告依首揭行政訴訟法第177條之規定，聲請本院於該民事訴訟終結前裁定停止訴訟程序，經核尚無必要，合先敘明。
二、事實概要：緣原告於94年12月1日檢具戶籍謄本、稅籍證明及建物測量圖等相關文件，就系爭土地全部（面積：187平方公尺），向被告申請時效取得地上權登記，經被告審查符合時效取得地上權等相關法令規定，並依時效取得地上權登記審查要點（下稱審查要點）第13點第1項辦理公告，且同時通知系爭土地所有權人林勇吉、許陳菊枝、楊繡名、王陳春香、李沈麗玉、曾英明及曾全宏等7人。其中許陳菊枝、楊繡名、王陳春香、李沈麗玉及曾全宏等5人於公告期間內提出異議，被告乃將本件移請調處委員會調處，案經該調處委員會於96年7月4日召開第2次調處第3次會議，其調處結果為：「申請人申請時效取得地上權登記，經楠梓地政事務所審查符合『時效取得地上權登記審查要點』等規定，異議人因無法提出申請人未符合時效取得地上權之證明，是本案應准予辦理時效取得地上權登記。」在案，嗣系爭土地所有權人之一楊繡名於96年7月24日，向高雄地院提起民事訴訟，訴請確認原告於系爭土地之地上權登記請求權不存在，並經該院依法審理中。據此，被告爰依土地登記規則第57條第1項第3款之規定，駁回原告登記之申請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，並應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。不服調處結果者，應於接到本調處紀錄後15日內，以對造為被告，訴請司法機關處理，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送該直轄市、縣市政府地政機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理，此觀直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（下稱調處辦法）第18條第1項後段、第2項規定自明。
（二）原告配偶林勇吉與楊繡名等人共有系爭土地，原告於該土地上建築房屋，占有之始善意且無過失，以使用該土地之意思，和平繼續占有超過10年期間，遂依民法第770條及第772條之規定，向被告申請為地上權之登記。復於調處委員會調處時相關人等均有共識，訴外人楊繡名當下並無合法異議，雙方於96年7月4日調處成立在案，則揆諸前揭調處辦法第18條第1項後段之規定，自應准予登記。訴外人楊繡名未有「不服調處結果」在先，嗣後又未遵守上揭調處辦法第18條第2項於15日內起訴之規定，遲至96年7月24日始向高雄地院起訴，則被告自無法令依據，不依調處結果辦理時效取得地上權之登記，訴外人楊繡名之言詞反覆，不應有阻止原告登記申請之法律效力，準此，高雄市政府訴願審議委員會訴願決定之認事用法應有違誤云云。並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告應作成准原告就系爭土地之全部為時效取得地上權登記之行政處分。
四、被告則以：
（一）行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」同法第159條第1項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」同條第2項第2款則規定：「行政規則包括下列各款之規定：．．．2、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」是故行政機關若依法必須以行政處分作為行為之方式，則就一定構成要件之事實，有作成該當行政處分之義務。
（二）被告96年8月7日楠登駁字第000089號土地登記案件駁回通知書所載本件駁回登記之申請，係依據土地登記規則第57條第1項第3款、調處辦法第18條第1項、審查要點第13點第2項，及內政部89年9月21日台（八九）內中地字第8916841號函示等有關法令規定辦理。按調處辦法第18條第1項後段規定：「申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，並應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。」本件雖經調處委員會調處結果准予登記，惟揆諸調處辦法第18條第2項「不服調處結果者，應於接到本調處紀錄後15日內，以對造人為被告，訴請司法機關處理，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣市地政機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理。」之立法意旨，及內政部89年9月21日台（八九）內中地字第8916841號函釋：「申請人因不服登記機關調處結果而依法起訴，原申請案得予以駁回。」土地登記規則第57條第1項第3款規定：「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請．．．3、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。」本件既因涉及私權爭執訴請法院判決，在未經法院判決確定前，登記機關不得辦理登記，依照上開規定，得予以駁回登記之申請，並將登記申請書件全部發還申請人。均已明確釋示後續登記機關應配合辦理事宜，故被告所為之駁回處分並無不當及違法。另「人民如以所有權被不法侵害請求救濟者，無論其相對人為私人或官廳，因為解決私法上法律關係，自應由普通司法機關受理非行政官署所應審究．．．。」亦為最高行政法院24年判字第19號判例所闡明，且本件已由高雄地院96年7月24日受理訴外人楊繡名請求確認地上權登記請求權不存在之訴審理中，故本件於司法機關未為確定判決前，不應准予登記，已免滋生後續處理困擾。
（三）又依96年7月4日調處委員會調處紀錄表，調處當時對造並無所謂「均有共識」及「當下並無合法異議」情事，且調處委員會作成調處結果於96年7月10日以高市府地一字第0960035476號函送當事人在案，訴外人楊繡名於送達後次日即7月11日收到調處紀錄，復於96年7月24日向高雄地院提起確認地上權登記請求權不存在之訴，並未逾越於15日內未起訴之期限，故被告所為之駁回處分並無違誤。
（四）另學說及實務上均肯定普通法院之裁判，對於行政機關具有拘束效果，此參最高行政法院29年判字第13號判例，故普通法院所確認之事實關係，與行政機關所處置之事項有牽連時，應視為行政處分之構成要件事實，此時行政機關應停止行政處分之執行，俟司法機關就雙方爭辯之事實關係為裁判後，復由獲勝訴裁判之一方，依據土地登記規則第27條第4款之規定，持法院判決確定之證明文件，單獨申請時效取得地上權登記，於判決未確定前雙方權利及義務，均暫時處於靜止狀態，於雙方存在事實關係，既無損失，亦無重大利益受損情事，原告主張被告應依調處委員會調處結果，准予登記之請求，於法亦屬未合。高雄市政府訴願審議委員會所為之訴願決定書，亦明確引述最高行政法院81年判字第1796號判例略以：「．．．又土地登記規則第49條第1項第3款（現行第57條第1項第3款）所謂『涉及私權爭執』範圍甚廣，舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否之爭議者均包括在內．．．。」及最高法院52年台上字第1123號判例內容略以：「土地法第59條第2項規定之調處，係地政機關對於土地權利關係人就其權利有爭執時所為之處理辦法．．．。」而核認「此項調處僅屬解決私權爭執之處理方法，即令本項申請案有關之事實已由調處委員會作成調處結果，准予原告辦理時效取得地上權登記，然既經系爭土地所有權人，另案以原告為被告向高雄地院提起民事訴訟，訴請確認地上權登記請求權不存在，則本件利害關係人間爭執之事實，未經司法機關判決確定前，其法律關係未臻明確，其間之爭執仍屬存續，是原告與土地所有權人間既存有私權爭執，且被告為免該項申請案因繫屬於法院而久懸不定，乃依首揭規定予以駁回，認事用法並無違誤，從而原告所辯顯不足採，原處分既無違誤，應予維持」以為論結等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
（一）按「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」土地法第59條定有明文。是依該條規定，凡對公告申請登記之土地建物有權利關係之人，對於公告登記之事項，尚有轇轕者，均得向該管地政機關提出異議，而為減免當事人間之訟累，其因異議而生權利爭執事件，登記機關應於公告期滿後予以調處，不服調處者，則於接到調處通知後15日內向司法機關訴請處理，而逾期未為起訴者，依原調處結果辦理登記，使原調處結果具有實際上之確定力（參照李鴻毅所著土地法論上冊，90年2月增修訂25版，255頁）。次按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．3、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。．．。」「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為30日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第59條第2項規定處理。」「前項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請司法機關處理，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）地政機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理。」土地登記規則第57條第1項第3款、第118條第1項至第4項及調處辦法第18條第2項亦分別規定甚明。前揭土地登記規則及調處辦法係中央地政機關內政部基於土地法第37條第2項及第34條之2規定授權而訂定，是對於土地權利關係人於公告期間內提出異議，而生權利爭執之事件，登記機關負有依土地法第59條第2項規定予以調處之職責，對於申請登記之法律關係尚有私權爭執時，亦掌駁回申請之職責，另對於調處結果不服者，如逾期未起訴，該調處結果即具有實際上確定力，核無違反土地法相關規定之意旨，本院自得予以適用。又按「土地登記規則第49條第1項第3款（現已修正為上揭第57條第1項第3款之規定）所謂『涉及私權爭執』範圍甚廣，舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否之爭議者，均包括在內。故在申請所有權登記之時，有人出面爭執申請人之權利，固屬涉及私權爭執，即在因時效取得地上權申請登記之情形，茍有人對申請人取得地上權權利正當與否有所質疑，出面爭執，亦屬申請案件涉及私權爭執。」「所謂『私權爭執』係指申請登記之法律關係，登記權利人與登記義務人或其他權利關係人間，尚有因登記事項爭執而言，我國土地登記制度採書面審查制度，不論係占有爭執或對事實有爭執，均非行政機關所能裁斷。」亦有最高行政法院81年判字第1796號判例及82年度判字第1819號判決可資參照。
（二）前述第二項所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告94年12月1日楠地字第9978號土地登記申請書、被告95年1月11日通知書、系爭土地土地登記公務用謄本、系爭土地所有權人許陳菊枝等人95年1月23日之異議書、高雄市政府96年7月10日高市府地一字第0960035476號函、調處委員會96年第2次調處紀錄表、楊繡名民事起訴狀及被告96年8月7日楠登駁字第000089號駁回通知書等附原處分卷可稽，洵堪認定。
（三）原告提起本件訴訟，無非係以：系爭土地地上權登記案件業經調處委員會調處成立，准允地上權登記，調處時相關人等均有共識，且系爭土地所有權人之一楊繡名當下亦無合法異議，被告自應依調處辦法第18條第1項後段規定，准予登記，訴外人楊繡名雖提起確認原告於系爭土地之地上權登記請求權不存在民事訴訟，惟已逾調處辦法第18條第2項所定15日內起訴期間之限制，自不具有阻止原告登記申請之法律效力云云，資為爭執。
（四）惟查，本件地上權登記案件雖經調處委員會第2次調處結果為「准予原告辦理時效取得地上權登記」，惟上開調處結果，經高雄市政府以96年7月10日高市府地一字第0960035476號函知系爭土地所有權人許陳菊枝及楊繡名等人，係於96年7月11日送達至訴外人楊繡名之住所，而楊繡名業於96年7月24日向高雄地院提起確認原告於系爭土地之地上權登記請求權不存在之訴，並將該民事起訴狀繕本於同年月26日送至高雄市政府地政處乙節，此有調處委員會96年第2次調處紀錄表、高雄市政府96年7月10日高市府地一字第0960035476號函、送達證書、楊繡名民事起訴狀及其上高雄地院、高雄市政府地政處之收文章等附於原處分卷可稽。顯見系爭土地所有權人之一楊繡名，係於收到上揭調處結果通知後15日內，以原告為對造，訴請高雄地院審理，並於起訴之日起3日內，將該訴狀繕本送至高雄市政府地政處，合乎首揭土地法第59條及調處辦法第18條第2項之規定。依上所述，被告依土地登記規則第57條第1項第3款之規定，以書面敘明理由及法令依據，駁回原告登記之申請，自無違誤。是原告主張：楊繡名所提之民事訴訟，已逾調處辦法第18條第2項所定15日內起訴之期間，而不具有阻止原告登記申請之法律效力，自無可採。
（五）再查，本件調處委員會第2次調處結果係記載：「申請人申請時效取得地上權登記，經楠梓地政事務所審查符合『時效取得地上權登記審查要點』等規定，異議人因無法提出申請人未符合時效取得地上權之證明，是本案應准予辦理時效取得地上權登記。」足見該次調處結果係因系爭土地所有權人無法提出原告未符合時效取得地上權之證明，而核准原告辦理時效取得地上權登記，非原告所謂調處時相關人等均有共識而成立。又系爭土地所有權人之一楊繡名既已對調處結果於法定期間訴請司法機關處理，依首揭最高行政法院81年判字第1796號判例及82年度判字第1819號判決意旨所述，我國土地登記制度係採書面審查制度，不論係對占有爭執或對事實有爭執，均非行政機關所能判斷；原告所引民法第772條準用同法第769條規定，係就時效取得地上權登記請求權之要件立論，要非被告所能審酌，從而，被告以本件涉及私權爭執而予駁回，洵非無據。則原告以該調處結果，當事人均有共識，且系爭土地所有權人之一楊繡名當下亦無合法異議，而主張被告應依調處辦法第18條第1項後段規定，准予其登記，仍屬無據。
六、綜上所述，原告主張皆不足採，則被告依據土地登記規則第57條第1項第3款之規定，駁回原告本件時效取得地上權登記之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准原告就系爭土地之全部為時效取得地上權登記之行政處分，為無理由，均應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 8 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 8 日
書記官 黃 玉 幸