高雄高等行政法院判決
97年度訴字第307號原 告 甲○○訴訟代理人 李永裕 律師被 告 行政院代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁 ○
丙○○上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國97年2月18日院台訴字第0970081792號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為張俊雄，於本院審理中變更為劉兆玄，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣陸軍總司令部（民國94年1月1日改稱為國防部陸軍總司令部，95年2月17日再改稱為國防部陸軍司令部）為辦理陸軍砲兵飛彈學校戰鬥教練場，需用台南縣○○鄉○○○段○○○○○○號等21筆土地，由國防部報經被告以76年11月24日台（76）內地字第553381號函核准徵收及一併徵收其地上物，奉准徵收之土地並准變更編定為特定目的事業用地，且經台南縣政府以77年1月5日77府地用字第650號公告在案。嗣原告於96年6月13日（收文日期，訴願決定書誤載為1月12日）以其與兄張榮澤（用地徵收土地清冊記載為長田榮澤）及弟張晃明共有之台南縣○○鄉○○段33-4及33-6地號土地（分割自同段33地號土地，以下簡稱系爭土地）早已不作國防設施使用，與原徵收之用途不符，且近鄰之被徵收土地全部因不符原徵收使用目的而返還原土地所有權人為由，依行為時土地法第219條規定，向台南縣政府申請照原徵收價額收回系爭土地，經台南縣政府以系爭土地於77年完成徵收後，均按徵收計畫使用，嗣於94年間奉被告核准分別撥用予台南縣歸仁鄉公所（以下簡稱歸仁鄉公所）及台南縣消防局作為地方活動中心及消防分隊使用，是本件並無行為時土地法第219條規定之適用等由，報經內政部陳報被告以96年7月19日院授內地字第0960110113號函同意不予發還，台南縣政府遂以96年7月27日府地用字第0960160435號函復原告在案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（一）原告為有權單獨主張照價買回土地之適格當事人：1.原告與兄張榮澤、弟張晃明共同繼承系爭面積0.3522公頃土地，71年間張榮澤及張晃明2人表示要移民美國，要將土地讓渡給原告，並寄了土地所有權買賣合約書給原告，原告自72年起至80年間，每月給付買賣價金給張榮澤及張晃明，先後已給付渠等各新台幣（下同）37萬元，故該地雖未辦理產權過戶，然原告事實上為該土地之所有權人。2.依土地法第104條及第34-1條之立法精神及台灣高等法院暨所屬法院58年度法律座談會之結論，系爭土地共有人張榮澤及張晃明既早已於徵收前及產權過戶前放棄所有權，即表示放棄買回權，同意由原告單獨主張買回。（二）本件應依徵收當時土地法第219條規定辦理，以被徵收土地「不依核准計畫使用」或「於徵收完畢1年後不實行使用」為收回要件：1.按原告所有系爭土地於77年經被告核准徵收，依徵收當時即35年4月29日修正公布之土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」係以被徵收土地「不依核准計畫使用」或「徵收完畢1年後不實行使用」為申請收回之要件，且無消滅時效之規定。至89年1月26日修正公布之土地法第219條第1項則規定：
「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關申請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償費發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」就收回權之時效期間定有明文。是本件是否適用徵收時之土地法第219條規定，首應論述。2.按本件係發生於00年0月00日土地法第219條修正公布實施之前，依行政法規不溯及既往原則，自應適用徵收當時土地法第219條規定，方能保障人民正當合理之善意信賴。且被告於94年底違法撥用系爭土地，未依核准計畫使用，原告本得申請收回，惟因未受通知，遲至97年2月20日始由本件訴願決定書知悉該違法事由，是如謂本件應適用89年修正公布之土地法第219條規定，則原告之收回權早已逾越「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內」期間，換言之，其請求權根本無從發生，遑論消滅時效之起算，此無異任由行政機關暗渡陳倉，違法變更徵收計畫，並以嗣後立法之方式剝奪人民既有權利，戕害人民財產權益甚鉅，自不可採。又依現行立法規定，顯使徵收機關於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年後，即得無視原定核准計畫，違法使用徵收土地，此形同架空原土地所有權人之收回權，存有法律漏洞，彰彰甚明。3.綜上所述，本件應適用77年徵收當時之土地法第219條規定，方符憲法保障人民財產權之意旨。
（三）本件徵收當時土地法並無時效規定，應類推適用民法15年之一般時效規定，原告申請收回系爭土地並未逾時效期間：1.按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，最高行政法院52年判字第345號判例可資參照。次按公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞，復有司法院釋字第474號解釋在案可稽。是行政法上之通說，就公法上請求權之消滅時效，率認應類推適用民法第125條前段「請求權，因15年間不行使而消滅」及第128條前段「消滅時效，自請求權得行使時起算」之規定。故本件徵收當時土地法第219條既無時效規定，自應類推適用民法一般時效規定，以15年為本件收回權之時效期間為當。至於民法第380條所定5年買回期限，依同法第379條規定，係指出賣人得於約定期限內隨時買回，其權利之行使，操之在出賣人；然公用徵收土地之收回，須俟徵收者未依原核准計畫使用土地時，原土地所有權人方得請求，即權利之行使，係操之在徵收者，兩者性質迥然不同，無法比附援引，是本件時效期間尚不得類推適用民法第380條5年買回期間，附此說明。2.系爭土地自77年起徵收完畢後即未曾使用，至86年更因雜草叢生，被路人誤為荒地，任意傾倒垃圾廢棄物，並視作停車場使用，使用單位驚覺事態嚴重方開始進行整地、施築圍籬等工程，是可知系爭土地遲至86年皆未實行使用，時效自斯時起算，則原告於96年申請照價收回，自未逾15年時效期間。3.次按系爭土地依原徵收計畫目前仍有供作砲兵飛彈學校戰鬥教練場用地之需要，詎被告未經廢止用途，旋於94年9月28日及同年12月30日違法撥用系爭土地轉作歸仁鄉公所村民活動中心及台南縣消防局消防辦公廳舍車庫建築使用，未依核准計畫使用之情，彰彰甚明，是原告於96年申請照價收回，未逾時效期間，更堪認定。（四）系爭土地於86年淪為廢棄物垃圾場，時效期間自斯時起算，則原告之收回請求權迄未罹於時效：1.按「消滅時效，自請求權得行使時起算。」民法第128條前段定有明文。次按「‧‧‧權利人知悉其得行使權利之狀態，時效期間始能起算。蓋權利之行使可被期待甚或要求而不行使，乃權利依時效消滅之理由，若權利人不知已可行使權利，如仍責令其蒙受時效之不利益，自非時效制度之本旨。」復有最高法院91年台上字第1312號判決可資參照。2.本件適用15年時效期間，前已敘明。又系爭土地於86年淪為廢棄物垃圾場，未依計畫使用之情昭然可見，合於行為時土地法第219條收回權要件。原告斯時知悉其得行使權利之狀態，揆諸上揭判決意旨，本件自應以86年為時效起算時點，迄今未罹15年時效期間。另被告於94年間違法撥用系爭土地，原告依法亦得請求收回，是本件時效至晚更得以94年為起算時點，今原告提起照價收回之申請，自未罹於時效。（五）原告收回請求權之消滅時效早已中斷：按系爭土地係奉被告76年11月24日台（76）內地字第553381號函准予徵收，並經台南縣政府於77年1月5日公告，且於同年12月30日將原告之補償費提存於台灣台南地方法院提存所，故本件視同補償完竣亦即徵收完畢。惟原告於系爭土地被徵收前即不斷向有關單位陳情，請求返還系爭土地，迄今已多達30餘次，參照最高行政法院73年度判字第276、479、1003號判決及行政院73年12月8日台內字第20418號函釋之意旨，原告收回請求權之消滅時效早已中斷。（六）系爭土地自徵收完畢後迄至86年間皆閒置未予使用，符合「徵收完畢1年後不實行使用」之申請收回要件：1.依本件土地徵收計畫書第13點興辦事業計畫概略記載：「（一）計畫目的：為砲兵飛彈學校戰鬥教練場用地。‧‧‧。（三）計畫進度：本案土地僅供部隊訓練使用，不建築地上設施工程。‧‧‧。」故可知系爭土地之核准計畫用途係供作砲兵飛彈學校戰鬥教練場用地使用，且無核准計畫期限之限制，合先敘明。2.惟按系爭土地徵收當時西邊緊靠歸仁鄉媽廟村通往八甲村之大路邊，北鄰歸仁鄉保西國民小學，東南邊與他人田地鄰接，附近又有民宅，本即不適宜作為射擊用地，每當演習時，所發生之噪音，對於老師教學、學生上課及居民之安寧，影響至鉅，實不宜作為砲兵飛彈戰鬥教練場。於徵收完畢後，因屢遭被徵收之地主及鄰近居民抗議而未曾使用，遲至86年更因雜草叢生，被路人誤為荒地，任意傾倒垃圾廢棄物，並作為停車場使用，使用單位至此驚覺事態嚴重，方申請鑑界、施作農田填土、整地、施築圍籬等工程，開始使用。此情更有台灣時報87年8月1日報導：「久已沒有使用的媽廟村保西國小旁的砲陣地，陸軍砲校昨天上午前往使用，‧‧‧。」可資為證。3.次按台南縣政府96年7月6日府地用字第0960127382號函駁回本件申請理由略謂：「國防部陸軍總司令部工兵署（以下簡稱工兵署）曾於94年5月12日以鄲將字第0940002111號函函復申請人本案土地於77年完成徵收後，均按徵收計畫使用。‧‧‧，故旨揭土地收回未符合土地法第219條規定情事」云云。被告96年7月19日院授內地字第0960110113號函則謂同意照辦云云。自來函以觀，本件未曾會同相關單位進行實地勘查，此要與內政部82年4月19日台內地字第8279102號函釋「該管市、縣地政機關於受理申請收回土地後，應會同相關單位實地勘查」之意旨有違，是被告未行勘測，紙上談兵，徒憑陸軍總司令部之空言陳詞，遽為駁回決定，顯有重大明顯瑕疵，其所稱系爭土地均按徵收計畫使用云云，毫無實據，更無足採。4.綜上可知，系爭土地於77年徵收完畢後至86年間皆未實行使用，遲至86年以後才開始動工、整地，並俟完工後才正式啟用，符合「徵收完畢1年後不實行使用」之收回要件，是原告請求照價買回，應予准許。（七）系爭土地之核准用途未經廢止，即違法撥用供作活動中心及消防廳舍使用，顯有「不依核准計畫使用」之情，且倘系爭土地已無使用必要，依法即應辦理撤銷徵收予以返還，原告申請收回，洵屬有據：1.按「公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用；‧‧‧。」「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法徵收之土地，適用土地法之規定。」「本法第33條所稱公用財產用途廢止，係指下列各款情形之一：一、原定用途或事業目的消滅者。二、原使用機關裁撤而無接替機關者。三、未依預定計畫及規定用途或事業目的使用已逾1年者。四、原定用途之時限屆滿者。五、其他基於事實情況無繼續使用必要者。公用財產有前項各款情形之一時，原管理機關應向主管機關自動申報；‧‧‧。」「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：‧‧‧五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」國有財產法第32條第1項、第33條、國有財產法施行細則第26條及土地徵收條例第49條分別定有明文。故可知：（1）公用財產應依預定計畫管理使用，非經廢止用途程序之確認，不得變更為非公用財產。（2）公用財產倘屬依法徵收之土地，於廢止用途後或無繼續使用必要時，即應辦理撤銷徵收或令原土地所有權人照價收回。2.系爭土地作為砲兵飛彈學校戰鬥教練場用地使用，並無廢止期限之規定，換言之，系爭土地迄今仍有繼續供作戰鬥教練場用地之必要，不容任意廢止。惟被告竟辯稱系爭土地已於核准徵收期限內使用完竣，應核准撥用云云，其認事用法顯有違誤。系爭土地既仍有使用必要，實體上並無國有財產法施行細則第26條各款廢止事由，形式上復未見被告提出廢止用途之確認證明，則被告擅將系爭土地予以撥用，即屬不依核准計畫使用，核與行為時土地法第219條收回權行使要件相符，原告申請收回，依法即無不合。3.退步言之，縱認系爭土地業依核准計畫使用完竣，惟因該地係屬依法徵收之土地，於用途廢止或無繼續使用必要時，即應令原土地所有權人照價收回或由被告自行辦理撤銷徵收（國有財產法第33條但書、行為時土地法第219條、土地徵收條例第49條參照），然被告卻逕行撥用予歸仁鄉公所及台南縣消防局，要與前揭規定不符，顯非適法，為此呈請鈞院撤銷被告之違法行政處分，另為適法決定，方符憲法第15條人民財產權應予保障及第143條人民依法取得之土地所有權，應受法律保障之意旨。（八）末按與系爭土地同時徵收之他筆土地俱已返還原地主，僅原告之收回申請迭遭駁回，被告所為差別待遇毫無理由，顯與平等原則有違：1.按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」「所謂『平等原則』係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。」「被告為拓寬路段徵收私有土地甚多，其中地目屬『田』、『旱』、『建』之相毗連土地，均於70年間即已辦理徵收補償，而獨對於地目為『道』之系爭私有土地，則排除於徵收補償之外，就該拓寬道路事件，使用私有土地之徵收處分，是否與平等原則相符，有待深究。」「被告對於同屬社子街63巷巷道未開闢之公共設施道路予以徵收補償，而獨對原告依建築法第49條規定退讓並完成興建道路工程之公共設施道路即系爭土地，卻排除於徵收補償之外，就該社子街63巷公共設施巷道興建而言，被告對於使用私有土地之徵收處分，是否與平等原則相符，自有待深究。」此分別有司法院釋字第400號解釋及最高行政法院88年度判字第3724號、83年度判字第1802號、83年度判字第784號判決可資參照。2.按與本件系爭土地同時被徵收之21筆土地中，除屬於道路用地不需歸還者外，其餘土地皆經陸軍總司令部以「未經使用」之理由返還原地主，僅剩原告之1筆土地未予返還。按系爭土地與他筆已歸還之土地皆供作砲兵飛彈學校戰鬥教練場用地使用，具有使用上之整體性，無法割裂行使，今他筆土地既得以「未經使用」理由予以返還，則本諸相同者應為相同處理之平等原則，系爭土地亦應返還予原告，方屬適法。詎被告竟屢駁回原告之收回聲請，所為差別待遇，顯無正當理由，揆諸上揭司法院解釋及最高行政法院判決意旨，要與平等原則有違，自應由鈞院撤銷該違法處分，方符憲法保障人民財產權之意旨。（九）綜上所述，被告逕將他筆被徵收土地返還原所有權人，可證系爭土地並無使用之需；被告任令系爭土地淪為廢棄物垃圾場，可證該地更無使用之情；被告違法撥用該地，更屬非法戕害人民財產權益。被告之駁回處分於情、於理、於法皆有未洽等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）確認被告94年9月28日院授財產接字第0940028614號函處分及94年12月30日院授財產接字第0940038783號函處分無效。（3）准予原告照徵收價格買回台南縣○○鄉○○段○○○○○號土地面積0.1761公頃及同段33-6地號土地面積0.1761公頃。
四、被告則以：（一）按土地徵收條例第61條規定︰「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」本件係於土地徵收條例公布施行前之77年1月5日公告，是其申請收回係依行為時土地法第219條規定辦理，合先敘明。（二）按本件徵收土地計畫書第13點第3款計畫進度記載，本件土地僅供部隊使用，不建築地上設施工程。而陸軍總司令部於77年間完成徵收後，均按徵收計畫使用，有工兵署94年5月12日鄲將字第0940002111號書函影本可稽，並無不依照核准計畫使用之情形。至歸仁鄉公所為興建媽廟村活動中心及台南縣消防局為興建歸仁鄉保西消防分隊之消防辦公廳舍車庫需要，依國有財產法第33條及第35條規定，將由國防部管理之國有土地（即系爭土地）變更為非公用財產，並依同法第38條規定，報經台南縣政府核明屬實，並徵得財政部國有財產局（以下簡稱國有財產局）同意後，層報被告准予撥用系爭土地，係政府機關為公務或公共所需，依法申請辦理撥用。原告訴稱系爭土地之鄰地均已通知原土地所有權人照原徵收價額收回其土地，台南縣政府及歸仁鄉公所為興建消防分隊及活動中心，原已另有計畫用地云云，姑不論實情為何，無礙前述系爭土地已依照核准計畫使用，無行為時土地法第219條第1項規定適用之認定，所訴核不足採。又本件係於土地徵收條例施行前之77年1月5日公告，依土地徵收條例第61條規定，其申請收回，仍依該條例施行前之規定辦理，並無該條例第9條規定之適用。台南縣政府以系爭土地無行為時土地法第219條第1項規定之適用，報經內政部陳報被告以96年7月19日院授內地字第0960110113號函同意不予發還系爭土地，揆諸前首揭規定，並無不妥。（三）有關原告訴稱本件撥用系爭土地予台南縣消防局及歸仁鄉公所違法乙節：1.依國有財產法第38條規定，各級政府機關為公務或公共需要，得申請撥用國有土地。系爭土地係陸軍總司令部為砲兵飛彈學校戰鬥教練場需要徵收取得，據工兵署函稱，已依規定於核准徵收期限內，依徵收計畫使用完竣，嗣歸仁鄉公所及台南縣消防局分別為興建媽廟村活動中心及消防隊辦公廳舍需要，檢具國防部陸軍總司令部同意撥用函及上開已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書報經台南縣政府核轉國有財產局，經審查符合規定後層報被告核准撥用，並無不法。2.系爭土地經被告核准台南縣消防局及歸仁鄉公所撥用後，即屬該二機關經管之國有公用財產，依國有財產法第11條及第32條規定，台南縣消防局及歸仁鄉公所應依撥用用途直接管理使用，與原徵收計畫使用目的及性質無涉。3.依內政部82年4月19日台內地字第8279101號及同年5月10日台內地字第8206062號函釋意旨，政府機關因建設工程需要撥用非都市土地之公有土地時，免附「有無妨礙區域計畫證明書」。系爭土地既屬非都市土地，依上開函釋，台南縣消防局及歸仁鄉公所申請撥用時得免附「有無妨礙區域計畫證明書」，且核准撥用後，倘需辦理土地使用變更編定，由台南縣消防局及歸仁鄉公所再行依規定申請辦理，故系爭土地核准撥用並未違法。（四）有關原告訴稱系爭土地須依國有財產法第39條規定撤銷撥用交回國有財產局管理乙節。依台南縣消防局97年4月28日南縣消行字第0970005345號函稱略以，其奉准撥用之系爭33-6地號國有土地，現階段已委託建築師事務所細部規劃設計中，預計於97年7月中旬辦理公告招商興建，98年8月中旬興建竣工。次依歸仁鄉公所97年4月30日所民字第0970005529號函稱略以，其奉准撥用之系爭33-4地號國有土地，預定於97年度辦理初期之規劃設計，俟完成設計後再行辦理工程發包作業。故該二機關均已開始依撥用用途規劃使用並於97年度編列預算執行，符合國有財產法第32條規定，無須依同法第39條規定辦理撤銷撥用。（五）有關原告訴稱系爭土地須依國有財產法第52條之1第1項第6款規定辦理讓售乙節。按系爭土地合計面積3,522平方公尺，地形方整，無單筆或合併，均可單獨利用，不符國有財產法施行細則第55條之1第1項第6款及第3項第2款規定得讓售之情形。復因系爭土地均屬500坪以上之大面積土地，依97年度中央政府總預算案朝野黨團協商結論，國有財產局經管之大面積國有非公用土地，除都市更新範圍及原列屬基金、事業用、抵稅土地者外，均不得再行標售。故系爭土地縱經檢討變更為非公用財產，移交國有財產局接管，且經查明非屬被告核定之國土復育策略方案暨行動計畫規定禁止處分範疇，亦無法讓售予原告或辦理標售等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點為系爭土地被徵收後有無依徵收計畫使用，原告得否依行為時土地法第219條規定申請照徵收價額收回其土地？及94年間被告核准將系爭土地分別撥用予歸仁鄉公所及台南縣消防局作為地方活動中心及消防分隊使用之處分是否無效？經查：
(一)原告申請照徵收價額收回系爭土地部分：
１.按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條及行為時土地法第219條定有明文。
２.次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條固定有明文。然基於實體從舊原則，於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，並無行政程序法第131條第1項規定之適用，且因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。又按「消滅時效，自請求權可行使時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」民法第128條前段、第129條第1項第1款及第13 0條亦分別定有明文。
３.查，系爭土地由國防部報經被告以76年11月24日台（76）內地字第553381號函核准徵收及一併徵收其地上物，且經台南縣政府以77年1月5日77府地用字第650號公告在案，因原告逾期未領取補償費，台南縣政府乃於同年12月20日將原告之補償費辦理提存完畢，並於78年1月16日將系爭土地變更登記為國有土地等情，此為兩造所不爭執，復有上開徵收公告、台灣省政府76年12月1日76府地4字第97023號函、陸軍總司令部徵收土地計畫書、台灣台南地方法院77年度存字第1583號提存通知書及土地建物查詢資料等影本附原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件原告係於96年6月13日（收文日期）向台南縣政府申請照徵收價額收回系爭土地，經台南縣政府報請內政部陳報被告以96年7月19日院授內地字第0960110113號函同意不予發還後，台南縣政府再以96年7月27日府地用字第0960160435號函復原告否准其申請，原告不服，始循序提起本件行政訴訟，此有原告申請書、台南縣政府96年7月6日府地用字第0960127382號函、同年7月27日府地用字第0960160435號函及訴願決定書等影本附訴願卷為憑。查，系爭土地於77年間即已經徵收完畢，已如前述，原告雖主張系爭土地自徵收完畢起即未曾使用，故其得依行為時土地法第219條規定照原徵收價額收回系爭土地。然按行為時土地法第219條規定自徵收完畢1年後不實行使用者，原土地所有人即得申請照原徵收價額收回其土地，本件原告於96年6月13日始向台南縣政府申請照徵收價額收回系爭土地，姑不論其所稱系爭土地被徵收後，即未曾使用乙節是否屬實，退一步言，縱稱所述屬實，揆諸前揭說明，其請求權已因15年間不行使而消滅。又原告於系爭土地被徵收後，自80年間起即陸續向國防部、總統府、立法委員蘇煥智、王幸男、劉盛良、監察委員江鵬堅及陸軍砲兵飛彈學校等機關及民意代表提出陳情，請求收回系爭土地乙節，固據原告陳明在卷，復有各該陳情書影本附卷足稽。然查，上開機關及民意代表並非辦理收回徵收土地之主管機關，原告向各該機關及民意代表陳情收回系爭土地，程序已有不合，且其亦未於法定期間內起訴，依類推適用民法第130條規定之結果，自不生中斷時效之效果，故本件被告否准原告照原徵收價額收回原爭土地之申請，並無違誤。原告主張系爭土地自77年起徵收完畢後即未曾使用，至86年因雜草叢生，被路人誤為荒地，任意傾倒垃圾廢棄物，並視作停車場使用，使用單位始進行整地、施築圍籬等工程，故系爭土地遲至86年皆未實行使用，時效自斯時起算云云，自不足取。
(二)確認被告核准撥用系爭土地處分無效部分：
１.按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢止前，依然有效，只是得撤銷。
２.又按「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法徵收之土地，適用土地法之規定。」「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：一、位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。二、擬作為宿舍用途者。三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第33條及第38條分別定有明文。查，歸仁鄉公所為興建消防小隊及媽廟村活動中心，於94年1月20日向國防部陸軍總司令部徵詢同意撥用系爭土地，經該部同意後，即檢具上開同意撥用函及已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書報經台南縣政府核轉國有財產局，經審查符合規定後層報行政院核准撥用乙節，此有陸軍總司令部94年3月21日鄲將字第0940001215號函、被告94年9月28日院授財產接字第0940028614號函、同年12月30日院授財產接字第0940038783號函及國有財產局97年5月9日台財產局接字第0970010760號函等影本附原處分卷可參。
３.原告主張系爭土地迄今仍有繼續供作戰鬥教練場用地之必要，實體上並無國有財產法施行細則第26條各款廢止事由，形式上復未見被告提出廢止用途之確認證明，則被告擅將系爭土地予以撥用，即屬不依核准計畫使用，核與行為時土地法第219條收回權行使要件相符，原告申請收回，依法即無不合；退步言之，縱認系爭土地業依核准計畫使用完竣，惟因該地係屬依法徵收之土地，於用途廢止或無繼續使用必要時，即應令原土地所有權人照價收回或由被告自行辦理撤銷徵收（國有財產法第33條但書、土地法第219條、土地徵收條例第49條參照），然被告卻逕行撥用予歸仁鄉公所及台南縣消防局，要與前揭規定不符，顯非適法云云。然按原告上開主張僅說明被告核准撥用系爭土地之處分違法，並未具體指摘該處分究竟有何行政程序法第111條各款規定之事由而歸於無效；且原告上開主張縱令屬實，亦屬上開被告核准撥用系爭土地之處分是否違法之問題，尚難謂該處分具有重大明顯之瑕疵，撥諸前揭說明，該處分在被正式廢止前，依然有效。原告之主張，尚難作為認定上開處分無效之原因。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，被告否准其照徵收價額收回系爭土地之申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合；另被告核准撥用系爭土地之處分，並不符合行政程序法第111條各款規定無效之事由，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被告准予原告照徵收價格買回系爭土地及確認上開被告核准撥用系爭土地之處分無效，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述；另原告申請向台南縣政府函詢受理本件申請案後，是否曾會同陸軍總司令部至系爭土地進行勘查，及向陸軍總司令部函詢系爭土地完成徵收後使用情形，與原土地所有人抗爭情形，核無必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 20 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 8 月 20 日
書記官 周 良 駿