高雄高等行政法院判決
97年度訴字第302號原 告 甲○○
乙○○戊○○○丙○○丁○○上5人共同訴訟代理人 吳小燕 律師
嚴宮妙 律師張盈盈 律師被 告 高雄縣鳳山地政事務所代 表 人 己○○ ○○訴訟代理人 辛○○
庚○○上列當事人間地上權登記事件，原告不服高雄縣政府中華民國97年2月5日府法訴字第30029號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國96年6月29日就坐落高雄縣鳳山市○○段牛寮小段1033、1033-16、1033-17、1033-27地號等4筆土地（以下簡稱系爭土地），向被告申請時效取得地上權及地役權登記，經被告審查結果，以原告所附證明文件不足為由，於96年7月6日通知原告補正，原告乃於96年7月11日至被告處辦理補正，並具領補正通知書，嗣因原告未照補正事項完全補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，於96年7月23日以鳳登駁字第000117號駁回通知書駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經被告重新審查結果，認上開補正通知書係於96年7月11日始由原告具領，依土地登記規則第56條及第57條規定，被告應於96年7月26日始得以原告逾期未照補正事項完全補正為由駁回其請，是被告96年7月23日所為之駁回處分並未合法妥當，被告乃依訴願法第58條第2項規定，以96年8月28日鳳地所一字第0960009814號函自行撤銷原駁回之行政處分，並經高雄縣政府以96年10月1日府法訴字第225303號訴願決定書決定訴願不受理在案。嗣被告另以96年8月31日補字第000809號補正通知書通知原告，請其於接到補正通知書之日起15日內按照通知補正事項完全補正，倘逾期未補正或未完全補正，將依法駁回其請，上開補正通知書業於96年9月3日合法送達於原告。嗣原告於96年9月14日檢附部分文件以為補正，惟補正資料仍未齊全，且未於上開補正通知書所定期限內完全補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以96年9月21日鳳登駁字第000151號駁回通知書駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）就被告96年8月31日補字第000809號補正通知書所列補正事項，原告業於補正期間內，就可能補正之事項辦理補正完畢。按補正通知書所載原告應補正之事項計有12項，原告於96年9月14日以函文辦理補正時，已就其中第1、2、3、6、7、9點之事項為補正；而第8點所記載之事項，因原告自遷入系爭土地後並無他遷，故依說明本無庸另提占有土地四鄰之證明書或公證書等文件；第10、11點所記載之事項，核其文義範圍應僅屬說明事項，尚非要求原告應提出何種具體文件；第12點記載之規費繳納，原告業已繳付土地複丈費完畢，所餘者僅為第4、5點所記載之補正事項未及補正。（二）就補正通知書所載第4、5點之補正事項，非原告不為補正，而係原告實無可能於補正期間（15日）內完成補正。１、就前述原告未及補正之第4、5點補正事項係：（1）都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件；（2）本件系爭土地自35年10月1日起至52年為止（52年至84年5月10日以前之用地證明原告已補正）係何種用地之證明文件。原告於收受補正通知書後分別赴高雄縣政府建設局都市計畫課、高雄縣政府地政局重劃課辦理時，該等機關即要求原告應以正式行文之方式申請。原告遵照配合，其申辦情況各為：就（1）之證明文件，原告前於96年9月10日向高雄縣政府建設局都市計畫課辦理系爭證明文件之申請，直至96年9月29日原告始收受高雄縣政府建設局出具「不違反都市計畫法使用規定」之證明，其作業時間顯逾所定補正期間之15日；就（2）之證明文件，原告於96年9月14日分別以正本及副本向被告及高雄縣政府地政局重劃課請求提供系爭土地之舊地號，以期辦理52年以前土地登記謄本之申請，惟該請求迄今尚未得前揭機關之任何回覆，其作業時間亦有異常遲延之情形。２、核上開補正事項之辦理情況，原告實無可能於補正通知書所定15日之補正期間內完成補正。
蓋上開補正事項均涉及其他機關（尚包含被告本身）之行政作為，即出具證明文件與查詢土地重劃前之舊地號再續為辦理用地證明。原告在接獲被告之補正通知後，於補正期間內亦已著手辦理，惟其行政作為何時可得完成，尚非原告所可決定，端賴主管機關之處理效率。針對上情，原告於96年9月14日辦理部分補正時，附具原告相關之申辦函文，請求被告容許原告於取得其他行政機關所發之證明文件後，再辦理補正。詎被告視而不見，於補正期間屆滿後，隨即以原告逾15日尚未補正為由，駁回原告本件申請。（三）按「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：‧‧‧四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」分別為土地登記規則第118條第1項及第57條第1項第4款所明定。按該等文件之提供，依據土地登記規則之規定，其並未作申請人應於法定期限內提供該等資料文件，否則即生有失權效果之規定，僅於土地登記規則第57條第1項第4款規定申請人逾期未補正或補正不完全者，登記機關得駁回其登記之申請。由此可知，登記機關依法辦理登記而命申請人限期提供該等資料者，其補件期限之決定，核屬該登記機關之行政裁量權範圍內所得決定之事項，登記機關應本於職權裁量，考量個案狀況與具體情形，於符合法規授權目的之範圍內為合理酌定。此亦即為行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」所定意旨。根據行政程序法第10條所定意旨，登記機關基於裁量行使為補正期限之設定時，其設定是否合理，即必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵（參照台北高等行政法院91年度訴字第344號判決）。亦即登記機關應就該案個別情形，衡諸一般經驗法則，以其所設定之期限屆時是否有完成可能者，始謂之合理。倘登記機關恣意裁量，致所設定補正期限有客觀上不能完成補正事項之情形發生，復登記機關以此為由駁回申請人之申請，不啻使申請人全無完成登記（或補正）之可能，如此顯然有違反土地登記規則所定法規授權目的。此際，登記機關自當有損及法律授權裁量之違法，而有裁量濫用之違反行政程序法第10條之違誤。易言之，被告即登記機關基於前揭行政程序法第10條之規定，行使職權應符合法律授權目的之拘束，亦即是為使人民順利完成登記手續、避免程序重來及浪費之法律授權之正當性目的，即應就補正期間為合目的性之調整延長，而不得逕以實際上不及取得補正事項之補正期限已屆期為由，逕予駁回本件申請。詎料，被告於明確知悉原告尚在向其他行政機關申請證明文件之作業期間中（原告並確有提出相關之申辦函文供參），且因其他行政機關作業時程之因素恐未及於補正期限內完成補正，卻仍以原定補正期間屆至而原告未予補正為由，駁回原告之登記申請。則被告之駁回處分，顯然有前述裁量權濫用之違誤，即違反行政程序法第10條之規定，至為明確。況按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」亦為行政程序法第7條及第8條所明定。本件被告要求原告提出補正事項，涉及其他行政機關基於職權之行政行為。被告於裁量補正期間，不僅未給予原告充足之申辦期間在先，亦即所定補正時間顯然短於證明文件申辦之所需期間，並於原告就申辦情形恐有遲延補正期間已確實陳報後，被告本得基於職權裁量之行使，選擇對原告權益損害最少之方式，以延長補正期間之方式達成辦理登記目的，卻捨此不為，逕以逾期不補正為由駁回原告之登記申請。被告此等行政行為，亦顯有違反前揭行政程序法第7條所定之比例原則，並強令原告負擔其他行政機關作業遲延所生不利益而更有違反行政程序法第8條所定誠信原則之違誤。（四）依據被告96年8月31日補字第000809號補正通知書第7、8點之記載：「因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記繼續占有事實之文件，出具證明時應附印鑑證明。」「以戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記者，如戶籍謄本有他遷記載時，占有人應另提占有土地四鄰之證明書或公證書等文件。」依此，申請人主張時效完成申請地上權登記時，應提出「占有土地四鄰證明」或「其他足資證明開始占有至申請登記繼續占有事實之文件」；如以「戶籍謄本」為「占有事實證明文件」而申請登記者，占用戶之戶籍謄本如無他遷，自得以戶籍謄本為「占有事實證明文件」為已足，占用戶之戶籍如有他遷之記載時，占有人則應另提占有土地四鄰之證明書或公正書等文件。換言之，依據補正通知書第7點之要求，登記申請人就「四鄰證明」及「其他足資證明開始占有至申請登記繼續占有事實之文件」，擇一提出即可；依據第8點之規定「其他足資證明開始占有至申請登記繼續占有事實之文件」，得以「戶籍謄本」為占有事實之證明文件。本件原告於96年9月14日以函文辦理補正時，業已提出原告等人之戶籍謄本，且原告於35年間遷入申請地上權登記之系爭地址至今，皆未有變動即他遷之記載。則依據前開補正通知書之規定，申請人即原告於提出自占有之始至今之「戶籍謄本」，本得足以證明原告占有之事實。茲原告為加強證明占有之事實，再依第7點之規定，提出訴外人陳朝木出具之「四鄰證明」及其印鑑證明之正本，用以證明除戶籍登記外，原告確有於該地為實際居住占有之事實。準此，原告對於占有事實之證明，應業已符合土地登記規則第118條第1項：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」之規定。訴願決定中指摘原告對於「四鄰證明之證明人」未為補正，應有違誤。再按前揭補正通知書第10點及第11點之記載，核其文義範圍應僅屬說明事項，尚非要求原告應提出何種具體文件，訴願機關逕謂其屬原告應補正而未補正之部分，令人索解。更重要的是，被告補正通知書中自始未通知與向原告表明，原告所提文件與該等事項不符或有應補正之處，事後訴願機關竟以此等事項為由，認定原告有「應補正而未補正」之情，更令原告無法接受。按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，為前揭行政程序法第8條所示，被告以此含糊不清之補正記述要求原告辦理補正，再以原告未為補正為由駁回原告之申請，亦有違反行政程序法第8條之違誤，自無待言。（五）原告於96年7月11日收受第1次補正通知書後，隨即於同年月23日收受被告之第1次駁回通知。於被告以96年8月28日鳳地所一字第0960009814號函自行撤銷該處分、再發第2次補正通知書（即96年8月31日第000809號補正通知書）以前，原告乃因程序上受有駁回之不利益，尚不知本件登記是否續行辦理，自無可能繼續辦理第1次補正通知書所載事項。茲訴願決定竟認原告於該等期間內尚有「積極性作為」之義務，惟原告竟不積極作為，以致不及辦理而遭駁回，核屬有理云云，如此認事用法更違經驗法則。況按，訴願決定中就原告申辦「系爭土地自35年10月1日起至52年為止係何種用地之證明文件」遲遲未受主管機關回覆，其申辦期間業已超過補正通知書所定補正期間，被告遽以駁回本件申請是否有裁量瑕疵乙情，避而不談。則縱認被告命原告補正「不違反都市計畫法規定之證明文件」已給予合理之補正期間，惟被告就「系爭土地係何種用地證明文件」之補正事項，仍屬未給予原告合理且屬可能補正之機會，被告遽以駁回原告申請仍有明顯裁量瑕疵之情，訴願決定就此漏未指摘，亦於法有違。實則，前開「系爭土地自35年10月1日起至52年為止係何種用地之證明文件」之申辦，經原告來回詢問被告、高雄縣政府地政局重劃課等行政機關後，得知該用地證明文件因限於52年間曾經辦理農地重劃之歷史因素，故需由土地之主管機關（即被告）提供重劃前之地號，始有接續申辦用地證明之可能。被告基於其職務上執掌之事項，本持有系爭土地於農地重劃前之地號，原應可輕易查得系爭土地於35年至52年間係何種用地之登記資料，而無須迂迴要求原告出具證明文件。惟被告仍將其列為原告應行補正之事項，此已有捨近求遠，徒增人民勞費而無助益之違誤；復觀被告就原告函詢系爭土地重劃前地號之請求，迄今未為任何回覆（已歷時6個月）等情，亦有顯著之行政怠惰。更有甚者，原告所以逾期未能即時申辦「系爭土地係何種用地證明文件」，係因被告怠惰提供重劃前地號所致，惟被告竟倒因為果，率然駁回原告之申請，被告上開作為，顯然違背人民正當合理之信賴及誠實信用原則，甚至有蓄意妨礙原告依法申請登記並受登記為地上權人權益之嫌。被告難免落入行政怠惰、恣意裁量之議。（六）被告96年8月31日補字第000809號補正通知書補正事項第6點明確記載：「主張以行使地上權之意思占有他人土地，應負舉證責任（如以理由書敘明）。」原告為本件申請，前於96年7月19日即依據補正通知書所載之方式，以「地上權申請登記敘明理由書」向被告為說明。承此，被告既於補正通知書上載明原告得以理由書之方式就行使地上權之意思負舉證之責，原告基於合理信賴補正通知書之記載，提出「地上權申請登記敘明理由書」，即應為已足。倘被告認原告所提上開理由書尚有不足者，本應更令原告就該部分另作補充，蓋此已超越補正通知書中所要求之事項。茲訴願決定全未論及原告係遵照補正通知書所載補正事項第6點之例示提出理由書以為舉證之事實，反以原告基於補正通知書上其他要求（即第1點及第7點之記載）所提出之「四鄰證明」及「戶籍謄本」等資料，主張其不足以證明補正通知書第6點所要求之事項，而為駁回原告本件申請之理由者，訴願機關如此任事，不啻令原告無所適從，並違反前揭行政程序法第8條所定之誠實信用原則，顯違人民正當合理之信賴。按土地登記規則第56條及第57條第1項分別規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。四、未依規定繳納登記規費或罰鍰者。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」其意旨在於保障申請人提出申請時之期限利益，此期限利益，應在於登記機關已經盡其敘明理由或法令依據之義務為前提。易言之，土地登記規則第56條及第57條規定課予登記機關之通知義務，以及相對地保障原告之期限利益。其目的在於登記機關應本於公平合理之程序要求，以保障原告在登記機關作成處分前之程序權，包括原告在登記機關通知事項之文件補正，以及陳述意見權利。亦即登記機關應先就原告提送之申請文件審查後將不明暸或應補正事項通知原告，使原告在其期限利益及基於其在登記機關作成處分前之程序地位為補正或陳述機會，始屬土地登記規則規定之正當程序要求（另參行政程序法第104條，亦本此旨）。反之，若登記機關未通知或告知原告補正或陳述意見之事項，原告未受通知亦無從補正和陳述意見下，則登記機關不可以此（未告知事項）為由，逕自為不利原告之認定，蓋如此，顯違背土地登記規則和行政程序法規定賦予原告補正和陳述意見之程序地位與期限利益。今被告即登記機關在原告提出申請文件審查後，並未通知原告應就「行使地上權意思不明」為補正或陳述意見，原處分之理由亦非以此為據。是故，被告作成原處分，顯違上述所陳土地登記規則和行政程序法之規定。縱被告及訴願決定或謂，行政機關如就原駁回處分之理由存有瑕疵（即其指摘原告逾期補正如屬不適當），於「事後」仍得以發現其他實體審查（即「原告未盡舉證證明有行使地上權意思」）等理由，而認原駁回處分仍屬合法云云，然在沒有依法給予原告前述之補正、陳述意見之機會，並使原告享有土地登記規則之期限利益情況下，上開主張和理由即於法不合。又果真此答辯主張和理由係屬可採，土地登記規則與行政程序法對原告之期限利益保障與程序要求，將被掏空，法治蕩然無存甚明也。（七）本件系爭土地，其土地分區有部分雖屬「道路用地」「學校用地」等公共設施保留地，惟依據都市計畫法第51條但書之規定，原告如繼續為原來之使用，即於其上為建築物或竹木工作物等之設置，仍非法所不許。按本件原告於系爭土地之都市計畫發布以前，即於35年左右，即已建築現有之房舍及竹木建築於該地上，迄今仍維持當時房舍之現狀繼續使用。則縱系爭土地嗣後被列為道路用地或學校用地，在該用地正式被徵收作為公共設施使用以前，原告依法得繼續原來之使用，且原告於事實上亦僅為原來之使用而無更作妨礙目的之使用。準此，依都市計畫法第51條但書之規定，原告於該地上設有建築物、竹木等使用行為，既符合法令，原告申請本件時效取得地上權之登記，應無任何違反土地使用管制法令之情形。抑且，就原告對於系爭土地之使用，業已取得主管機關即高雄縣政府建設局96年9月28日建局都字第0960011685號函之認定，內容略以：「‧‧‧，關於公共設施保留地（學校用地、道路用地）之使用，如依據都市計畫法第51條規定辦理，自符合都市計畫法使用規定。」則據內政部75年10月9日台內地字第445526號函釋：「關於公司法人於都市計○住○區○道路預定地『田』地目土地申請以竹木為使用目的之地上權設定登記疑義乙案，如該使用目的不違反都市計畫法第34條、第51條規定，登記應予受理。至其使用目的是否違反上開法條規定，應請該管都市計畫主管機關依法認定之。」之規定，就都市土地使用是否違反都市計畫法之規定，被告即應尊重權責單位即該管都市計畫主管機關之高雄縣政府建設局所為之認定為是（更何況被告出具之補正通知書上亦係要求原告出具「都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件」），實非得在原告已取得上開高雄縣政府建設局之函文後，復以違反該函文所示意旨，逕謂原告使用系爭土地有何違反土地使用管制法令之情形。承此，原告在不違反都市計畫法第51條規定為繼續原來之使用者，自非屬時效取得地上權登記審查要點第3點第3款所定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：‧‧‧（三）使用違反土地使用管制法令者。」之情形。被告依據系爭土地之使用區分，逕認原告使用土地有違反土地使用管制法令，實有不適用都市計畫法第51條但書之規定，並更違反都市計畫主管機關基於權責作成認定事項之違誤，被告違法之情，應為明確。（八）退萬步言，系爭高雄縣五甲段牛寮小段1033、1033-17地號土地僅部分為道路用地或學校用地，其他尚有部分劃歸為住宅區及非屬公共設施保留地之部分。倘被告仍認系爭土地如屬道路用地及學校用地，有該當時效取得地上權登記審查要點第3點第3款之事由而不應為地上權登記者，被告即應確認上開公共設施保留地之範圍是否與原告申請為地上權登記之範圍重疊，始得以此為部分駁回之處分；如原告申請登記地上權之範圍有非屬學校用地及道路用地之範圍，此部分即非得以系爭理由駁回原告之申請。惟被告就此並未為查證比對，而逕行主張原告之全部申請不合法，本件處分之作成，顯然違反行政程序法第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」以及同法第36條行政機關應職權調查事實之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，及被告應就坐落高雄縣鳳山市○○段牛寮小段1033、1033-16、1033-17、1033-27地號土地，如97年7月2日更正狀附圖所示A、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M部分辦理時效取得地上權登記之處分；另同小段1033地號土地如上開附圖所示B部分辦理時效取得地役權登記之處分。
三、被告則以：（一）本件被告係於96年8月31日以補字第000809號補正通知書通知原告補正，其應補正事項合計有12點，原告於起訴狀舊調重彈，主張檢附不違反使用管制法令之證明文件，僅是上開補正通知書通知補正事項之一部分，非係全部云云。惟原告就其他諸如「四鄰證明之證明人，應係自占有之始即應具有行為能力」「本件系爭土地標的於84年5月10日以前至35年10月1日止係何種用地之證明文件」「數人占有同筆土地不得互為證明」「時效取得地上權與時效取得地役權分屬不同登記原因，應分件辦理並檢附相關證明文件俾以審核」等事項，均未提出有效證明文件，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以逾期未照補正事項完全補正為由，駁回原告登記之申請，於法並無不合。是以，原告以被告僅係以原告未能檢附不違反使用管制法令之證明文件為由，即駁回其登記之申請，純屬誤解。（二）又被告係依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以逾期未照補正事項完全補正為由，駁回原告登記之申請。按上開土地登記規則第57條第1項第4款規定係明文規定凡逾期未補正或未照補正事項完全補正者，「應」以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請，其係屬強制性規定，被告當應予遵從，自無違背之行政裁量空間；況本件原告已於96年9月3日合法收受前揭補正通知書，被告延至同年月21日始以鳳登駁字第000151號駁回通知書駁回其請，顯見原告已逾15日之補正期限，被告始依法駁回，並無逾越上開土地登記規則第57條第1項第4款規定法定之裁量範圍，並符合上開規定授權之目的及比例原則之考量。是原告一再以業向有關機關申請證明文件為由，毫不考量上開證明文件是否得於補正期限內檢具、是否符合法令要件及其他補正事項所需補正文件是否完全補正等情，即硬性要求被告不得駁回其登記之申請，顯非明確妥當，自欠缺正當理由，有違行政程序法第6條規定，被告實無准許原告享有不得駁回其登記之差別待遇。（三）況且本件原告提出之證明文件，即所謂「位置圖」「四鄰證明」「戶籍謄本」等文件，無非僅能證明原告有於系爭土地上之房屋居住之事實，而其究以無權占有之意思，或以所有之意思，或以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有。又行使地上權之意思，依民法第944條第1項規定，既不在「推定」之列，是原告對於其係基於行使地上權之意思而占有系爭土地，自應負舉證之責。惟本件原告並未舉證證明，僅空言主張其自35年起即有行使地上權之意思，並不可採。是本件被告倘逕自從寬認定原告提出之證明文件，即所謂「位置圖」「四鄰證明」「戶籍謄本」等文件均係真實，仍僅能證明原告有於系爭土地上之房屋居住之事實，尚不足認定原告已依被告補正通知書提出足以證明其確係依民法第832條規定，占有系爭土地建築房屋行使地上權意思之證明文件，則被告否准依時效取得地上權登記審查要點為地上權登記之公告，揆諸前揭民法、土地登記規則及時效取得地上權登記審查要點等法令規定與最高行政法院72年5月份及95年9月份庭長法官聯席會議決議及最高法院64年台上字第2552號判例意旨，亦無不合。（四）按「直轄市或縣（市）地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地。」「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。」土地法第81條及第82條前段分別定有明文。次按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」土地登記規則第34條第1項亦有明文。又按「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：‧‧‧（三）使用違反土地使用管制法令者。」為時效取得地上權登記審查要點第3點第3款所明定。是內政部訂頒之時效取得地上權登記審查要點第3點第3款規定占有人使用土地違反土地使用管制法令者，不得申請時效取得地上權登記。是被告審查土地占有人有無違反使用管制法令時，自應由原告提出相關之證明文件，始能加以審查。則原告就其占有使用之土地未違反使用管制法令，自有提出證明文件之義務，以證明其合法取得地上權。是以，本件被告縱認同原告之主張其係以行使地上權之意思而和平繼續占有系爭土地，則不論其係在系爭土地上有建築物，或其他工作物，或種植竹木，均與系爭土地所編定之使用分區究有無違反使用管制法令，息息相關；換言之，土地使用分區若其用途既非供建築物、工作物及種植竹木使用，占有人縱使在該土地上有建築物、工作物或竹木，亦不可能因時效而取得地上權。況且，本件被告於96年8月31日以補字第000809號補正通知書通知原告補正事項，其中第4點記載：「請檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，俾以審核使用是否違反使用管制法令。」第5點記載：「請檢附系爭土地之84年5月10日以前至35年10月1日止係何種用地之證明文件。」則由上開補正通知書意旨觀之，被告係已認定系爭4筆土地使用違反土地使用管制法令，依時效取得地上權登記審查要點第3點第3款規定不得申請時效取得地上權登記，此部分乃屬不能補正之事項。被告所為上開補正通知僅係提醒原告應依法申請，嗣後原告未配合辦理，被告以原告逾期未補正為由，而依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回，其理由雖有未洽，然系爭4筆土地之○○○區○○○○○道路用地」「學校用地」之公共設施保留地（此亦有原告於96年9月10日向高雄縣政府建設局都市計畫課申請核發不違反都市計畫法相關證明之函文說明三可資採憑），依土地法第82條前段及時效取得地上權登記審查要點第3點第3款規定，系爭土地已不得供其他用途之使用，自不得為時效取得地上權之標的，則被告駁回原告此部分之申請理由雖有不同，惟結論尚無不合。是本件原告指稱被告有逾越權限或濫用權力等違法情事，純係本件原告推諉卸責之詞，實不足採。（五）至原告主張被告違反行政程序法第9條及第36條之規定乙節。按本件被告前於96年8月31日即以補字第000809號補正通知書通知原告補正事項，其中第4點及第5點分別記載：「請檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，俾以審核使用是否違反使用管制法令」「請檢附系爭土地之84年5月10日以前至35年10月1日止係何種用地之證明文件」，即係被告斟酌原告全部陳述與所提申請資料，本於職權調查事實及證據，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並注意原告可能所受不利情形之結果，請原告依土地登記規則第56條規定限期補正，以維其正當權益之具體行政行為。（六）至於原告堅持主張高雄縣政府建設局認定其使用系爭土地未違反都市計畫法規定乙節，被告認為純係原告誤解。蓋高雄縣政府建設局96年9月28日建局都字第0960011685號函並未明確認定原告使用系爭土地並未違反都市計畫法規定，此觀高雄縣政府建設局於上開函文說明二特別明釋「『如』依據都市計畫法第51條規定辦理」自明。是本件在主管機關（即高雄縣政府）未明白認定原告使用系爭土地未違反都市計畫法之事實前提下，則原告使用系爭土地究竟有無違反土地使用管制法令，顯有待釐清。據此，被告於96年8月31日以補字第000809號補正通知書通知原告補正上開事項，即係具體注意原告可能所受不利情形之結果。是上開補正通知書通知原告補正事項之行政行為，不僅未違反行政程序法第9條及第36條行政機關應職權調查事實之規定，且符合同法第10條、第37條及第43條應依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人之規定。（七）又按「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：‧‧‧（三）使用違反土地使用管制法令者。」為時效取得地上權登記審查要點第3點第3款所明定。依土地法第37條第2項及司法院釋字第407號解釋意旨，中央地政機關（內政部）自得訂頒上開時效取得地上權登記審查要點規定，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。是被告依上開時效取得地上權登記審查要點規定審查原告有無違反使用管制法令，自屬本於行政職權，依法行政之正當行為。據此，被告於前揭96年8月31日以補字第000809號補正通知書通知原告補正上開事項，自無逾越權限或濫用權力之違法情事。（八）綜上所述，被告就本件既係依法行政，且於96年8月31日以補字第000809號補正通知書通知原告補正事項之行政行為，顯無違法濫權之情事，則原告自96年9月3日合法收受前揭補正通知書起至96年9月21日止，未依規定於15日內補正，被告延至96年9月21日始以鳳登駁字第000151號駁回通知書駁回其請，即無逾越土地登記規則第57條第1項第4款之規定，並符合行政程序法第6條禁止差別待遇之規定。是以，被告駁回原告申請時效取得地上權登記之行政處分，自屬合法，訴願決定予以維持，亦無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告是否已經依法補正，被告是否應就其申請時效取得地上權及地役權登記，為實體審查？經查：
（一）按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。
二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。
四、未依規定繳納登記規費或罰鍰者。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」土地登記規則第56條及第57條第1項第4款分別定有明文。
（二）本件被告以原告未於補正期限內，補正被告96年8月31日補字第000809號補正通知書所載第3、4、5、6、8、11、12點之補正事項，而駁回原告之申請，業據被告陳明在卷，復有96年9月21日鳳登駁字第000151號駁回通知書影本附卷足稽。而原告則主張其僅就上開補正通知書第4、5點尚未補正，其餘部分均已補正，因其接獲被告之補正通知後，於補正期間內即已著手辦理上開證明文件，因該證明文件之核發，涉及其他行政機關之行政作為，非原告所能決定，因此未能及時補正，此乃不可歸責於原告之事由，被告自不得作為駁回其申請之依據云云。然按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」土地登記規則第34條第1項定有明文。又內政部訂頒時效取得地上權登記審查要點第3點第3款規定占有人使用土地違反土地使用管制法令者，不得申請時效取得地上權登記。則承辦時效取得地上權登記之地政機關，審查土地占有人有無違反使用管制法令時，自應由申請人提出相關之證明文件，始能加以審查；故申請人就其占有使用之土地未違反使用管制法令，自有提出證明文件之法定義務，以證明其合法取得地上權。查，系爭土地均屬「鳳山都市計畫（原高速公路五甲交流道附近特定區計畫實施日期84年5月10日）」範圍內之土地，其中牛寮小段1033地號土地編定為「部分為道路用地、部分為住宅區、部分為學校用地」，1033-16、1033-27地號土地均編定為「學校用地」，1033-17地號土地編定為「部分為道路用地、部分為學校用地」乙節，此有高雄縣鳳山市公所96年7月13日鳳市建字第0960030213號函影本附卷可稽。按「稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。」民法第832條定有明文。則依原告之主張其係以行使地上權之意思而和平繼續占有系爭土地，則不論其係在系爭土地上有建築物，或其他工作物，或種植竹木，均與系爭土地所編定之○○○區○道路用地」「學校用地」之用途不符；換言之，土地○○○區○○○○道路用地」「學校用地」之土地，其用途既非供建築物、工作物及種植竹木使用，占有人縱使在該土地上有建築物、工作物或竹木，亦不可能因時效而取得地上權。故系爭土地使用分區既已編定為「道路用地」「學校用地」，自不得為時效取得地上權之標的。故本件被告為審查原告使用系爭土地有無違反使用管制法令，乃命原告提出都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，及系爭土地於原告主張占有使用之期間（即自35年10月1日至84年5月10日發布都市計畫時止），該土地使用分區種類之證明文件，依法並無不合。
（三）又依土地登記規則第56條規定，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正，已明文規定申請人補正之期限為15日。其立法精神乃在於申請人向登記機關申請時效取得地上權登記時，依規定本即有提出申請書及相關證明文件，並依規定繳納登記規費之法定義務，若因申請人疏未提出相關證件及繳費，即予駁回，未免過苛，故明定登記機關應給予15日補正期間，以便申請人能及時提出相關證明文件；至於補正期間內，申請人能否取得相關證明文件，則在所不問。換言之，申請人若須提出其他行政機關核發之證明文件，其應於申請登記前，即向各該權責機關請求核發，俟取得相關證明文件後，始能提出申請；而非在相關證明文件尚未準備齊全，即先行提出申請，然後再要求登記機關等其相關證明文件辦齊後，再續行審查。故本件原告主張被告在上開補正通知書第4、5點所載，應檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，及系爭土地自35年10月1日起至84年5月10日止之使用分區種類之證明文件，因各該主管機關無法在補正期限內核發，非可歸責於原告，是被告不能因此認定其逾期未補正，而駁回其申請云云，顯不可採。況且，原告提出本件申請，除請求被告應就系爭土地為時效取得地上權登記外，另請求時效取得地役權登記，然其提出之他項權利位置圖所載權利種類僅有地上權，並無地役權，且由其提出之申請書及相關證明文件，亦無從得知其請求時效取得地上權及地役權之位置；再按時效取得地上權登記與時效取得地役權登記，所應提出之證明文件，及被告應審查之事項，並不相同，不宜以同一申請案件為之，因此被告乃在上開補正通知書第11點通知原告，以時效取得地上權與時效取得地役權分屬不同登記原因，應分件辦理並檢附相關證明文件俾以審核；然原告亦未就該補正事項，分別提出時效取得地上權登記與時效取得地役權登記之申請證明文件，亦有未合。又「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。聲請他項權利內容變更登記，除權利價值增加部分，依前項繳納登記費外，免納登記費。」土地法第76條定有明文。查，本件原告提出本件申請案，並未依規定繳納登記規費，經被告在上開補正通知書第12點通知繳納，然原告迄未繳納登記規費乙節，業據被告陳明在卷。原告雖主張其申請被告測量他項權利位置圖時，已經繳納測量費，故毋須再繳納本件登記規費云云，顯然將上開測量費與登記規費混為一談，自不可採。
五、綜上所述，原告之主張既不可採，因其未依規定期限補正前述事項，被告因而否准原告依時效取得系爭土地地上權及地役權登記之申請，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應就系爭土地如97年7月2日更正狀附圖所示A、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M部分辦理時效取得地上權登記之處分；另同小段1033地號土地如上開附圖所示B部分辦理時效取得地役權登記之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 8 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 8 日
書記官 周 良 駿