高雄高等行政法院判決
97年度訴字第348號民原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 黃厚誠 律師被 告 台南縣麻豆地政事務所代 表 人 丙○○ ○○訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丁 ○上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服台南縣政府中華民國97年3月21日府行濟字第0970063873號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國95年9月8日因拍賣取得坐落台南縣○○鄉○○○段2567、2567-1、2567-2地號土地（以下簡稱系爭土地），嗣因申請被告鑑界結果，發現該土地登記面積與地籍圖不符，遂於96年8月3日向被告申請更正地籍圖，經被告函請台南縣政府核示處理方法，該府以96年9月11日府地重字第0960175135號函示被告不宜更正地籍圖，並同時副知原告在案。原告嗣於96年9月27日再向被告申請速依其96年8月3日申請書作成准否更正地籍圖之處分，被告遂以96年10月2日所測量字第0960008511號函復原告，重申本案依據台南縣政府96年9月11日府地重字第0960175135號函示，不宜更正地籍圖。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)被告96年10月2日所測量字第0960008511號函為行政處分非屬觀念通知。
１、按「上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，並非對於人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的。原告如不滿該上級機關之指示，應俟受指示之下級機關遵令為行政處分後，再循行政救濟程序請求救濟。」（最高行政法院62年裁字第182號判例參照，最高行政法院55年判字第213號、44年判字第34號判例亦同此旨趣）。又所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果，而該項處分所生具體之效果，損害人民之權利或利益而言。
２、本件原告於96年8月3日向被告申請釐正系爭土地之地籍圖，被告遲未准駁，原告復於96年9月27日再向被告請求就原告96年8月3日申請更正系爭土地地籍圖為准駁之函示，被告即於96年10月2日以所測量字第0960008511號函復原告「不宜更正地籍圖」，否准原告就釐正系爭土地地籍圖之申請，且係以正本送達原告，而非副本抄送原告。被告此一單方行政行為，致原告取得之系爭土地圖、簿、地不符，已損害原告權益，是則被告之前開函示實屬行政處分，而非觀念通知。反係台南縣政府96年9月11日以府地重字第0960175135號函回復被告之96年8月9日所測量字第0960006907號之申請核示函，並副知原告者係屬意思通知。訴願機關以被告96年10月2日所測量字第0960008511號函僅為觀念通知，非行政處分，原告不得對之提起訴願，而為不受理決定，與前揭行政判例意旨相悖，自屬違誤。訴願機關訴願不受理之訴願決定顯然違法，應予撤銷。
(二)被告應予更正台南縣○○鄉○○○段2567、2567-1、2567-2地號等3筆土地之地籍圖登記。
１、按「高等行政法院如認定訴願決定從程序上不受理之案件，有違法之情形時，得否將訴願決定撤銷，發回原訴願機關重為決定，應視行政機關所為行政處分之性質而定，如行政機關之行政處分係屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回。若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。
」（高等行政法院89年第2次法律座談會第6號提案參照）。
次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，而原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。」分別為行政訴訟法第5條第2項及第200條第3款所明定。從而，行政法院可審查如行政機關駁回人民申請之行政處分違法時，而又致人民權利或法律上利益受違法損害者，行政法院得命行政機關作成人民所申請內容之行政處分。
２、再按物權變動情形，須有讓社會大眾足以辨識之登記或外觀，此稱為公示原則。在動產物權以交付為公示方法，在不動產物權以登記為公示方法。法律既規定以「交付」「登記」分別為動產物權、不動產物權之公示方法，則對於信賴此一公示外觀之善意第三人自應加以保護，始能維護交易之安全，此稱為公信原則。動產物權之公信原則見諸民法第801條、第886條、第948條至第951條，不動產物權之公信原則則見諸土地法第43條。而物權之存在既以登記（不動產）或占有（動產）為其表徵，則對信賴此一表徵而為一定行為者，縱令表徵（不動產之登記內容或動產之占有外觀）與實際權利（處分權）內容不符合，法律亦應保護信賴此一表徵之人，以維護交易之安全。其在不動產，我國土地法第43條規定「依本法所為之登記，有絕對效力。」本條係為保護因信賴登記取得土地權利之第三人而設，故登記之原因無效或得撤銷時，在第三人未取得土地權利前，真正權利人對於登記名義人自仍得主張之（最高法院40年台上字第1892號判例參照），但第三人善意信賴登記而完成不動產物權之移轉或設定登記者，不因原登記原因之無效或撤銷而被追奪（司法院院字第1919號解釋參照）。
３、原告因信賴土地登記，於95年9月向台灣台南地方法院（以下簡稱台南地院）標買系爭土地，並辦畢移轉登記。而該土地自57年10月1日起即均登記為訴外人姜水盛所有，且當時2567地號土地面積即為1,840平方公尺，嗣於64年6月26日逕為分割登記，分割後原2567地號土地面積為740平方公尺，另增加之2567-1地號面積為386平方公尺，及2567-2地號面積為714平方公尺，合計亦為1,840平方公尺，仍均登記在姜水盛名下，而土地所有權狀之發給亦如此。而登記為參加人所有之2566地號土地面積均為1,600平方公尺不變（縱分割為2566、2566-1、2566-2地號3筆土地後，其面積合計仍為1,600平方公尺）。是依上揭公示公信原則及司法院解釋，原告已善意取得系爭土地所有權無疑，此亦經台南縣政府所確認。原告既已善意取得面積合計1,840平方公尺之系爭土地所有權，而現地籍圖既有錯誤，相鄰土地互為對置，被告即應報經台南縣政府後辦理地籍線之釐正，方為正辦，惟被告卻否准原告之申請，令原告所有系爭土地圖、簿登記面積不相符，實損及原告權益。
４、又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。原告因信賴登記善意取得而受保障，受保護之內容，除土地所有權外，當然亦包括其土地登記之面積。原告善意取得之系爭土地，其土地登記謄本記載面積為1,840平方公尺，當然信賴系爭土地地籍圖面積亦應登記為1,840平方公尺，而現土地登記謄本面積與地籍圖既顯然不符，且與相鄰土地顯為互置，當應釐正。今被告執「本案純屬登記錯誤」，不予更正地籍圖，此與地政機關之作為，須為地籍資料正確相符之目的顯然相違，亦失原告應得之信賴地政機關登記之保障，實有違上揭行政程序法之規定。故被告駁回原告更正地籍圖之申請之行政處分為違法，應予撤銷。況依原告提出之系爭土地逕為分割前、後之土地謄本，系爭土地逕為分割前、後及原告向台南地院標買之面積均登記為1,840平方公尺，本件事證明確，被告應予釐正地籍圖，以與土地登記謄本之記載相符。故並請鈞院依行政訴訟法第200條第3款命被告作成原告所申請內容之行政處分，即釐正系爭土地之地籍圖，以維原告權益。退步言之，倘鈞院認本件涉及被告行政裁量決定者，亦請依行政訴訟法第200條第4款之規定，提供法律見解命被告作成相關決定作為。
(三)本件應分二情形探討是否應更正系爭土地與相鄰之同段2566、2566-1、2566-2地號等3筆土地間之地籍圖。茲分論如下：
情形一：系爭土地於57年重劃公告確定登記時，土地登記簿登記之登載無誤，係地籍圖繪製抄錄錯誤。此既係當時抄錄地籍圖錯誤，則依地籍測量實施規則第232條「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。前項所稱原測量錯誤純技術引起者，指原測量純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」規定，被告可逕行依該條第1項第2款逕行辦理更正。
情形二：系爭土地於57年重劃公告確定登記時，土地登記簿抄錄錯誤，地籍圖繪製之抄錄無誤：
１、按土地法所為之登記有絕對效力，第三人信賴該登記而取得權利者，即應受土地法第43條之保護，無虞第三人追及，其所取得土地所有權自無權利瑕疪可言。（最高法院40年台上字第1892號民事判例、96年度台上字第2617號、81年度台上字第319號民事判決及司法院院字第1919號解釋參照）就上開情形二之狀態，兩造對原告已依法善意取得系爭土地，且原告取得該土地合法權益應予保障均為肯認，且不爭執（見台南縣政府96年6月28日府地重字第0960139518號函）。又系爭土地重劃經公告確定，原土地所有權人姜水盛及相鄰之同段2566、2566-1、2566-2地號等3筆土地所有權人丁○就重劃所得之土地均無異議，自分配確定之日起，當視為其原有之土地。故原告自法院拍賣取得之土地確為「2567地號土地面積為740平方公尺、2567-1地號面積為386平方公尺、2567-2地號面積為714平方公尺；合計為1,840平方公尺」無訛。
２、又地政機關於地籍圖繪劃之界線，並無確定私權之效力，不得以該地籍圖所繪界線作為認定界址之唯一依據（最高法院88年度台上字第1361號民事判決參照）；又地籍圖（或謄本）所載亦非實地界址，實地界址應以複丈鑑界結果為準，此亦為被告核發地籍圖謄本所特別括弧註載（見附件3地籍圖謄本）。準此，地政機關可供諸信賴且受保護者，當為土地登記簿之記載，原告因信賴登記簿登記而受保護既無爭議，則當以更正地籍圖而使簿、圖相符，否則信賴登記善意取得，公示公信原則何用？
３、再者，2566、2566-1、2566-2地號等3筆土地所有人即參加人，其於57年重劃公告時既無異議，又於64年6月26日逕為分割登記，分割後該2566地號土地分割為2566、2566-1、2566-2地號3筆土地後，合計亦為1600平方公尺，且領得新發權狀亦無意見，其當不受保護。
４、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實及信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條、第8條定有明文。原告因信賴登記經向法院標買系爭土地且經點交，而依土地法第43條善意取得系爭土地既無疑義，本件被告應更正相關地籍圖，俾原告取得之土地所有權無瑕疵。是被告可依前開地籍測量實施規則第232條之規定報經主管機關核准後更正地籍圖，以符保護信賴登記善意取得者，且除去系爭土地簿、圖不符之狀態。此亦為信賴登記之善意第三人應受保護之範圍，即其強度應及於地籍圖之更正等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；並請求被告應更正上開2567地號土地地籍圖為如原告97年8月8日準備書狀所附地籍圖所示A-B-B'-C'-C-K-L-M-A連結線（面積740平方公尺），更正同段2567-1地號土地地籍圖為如上開附圖所示A-M-L-K-C-C'-D'-D-J-I-F-G-H-A連結線（面積386平方公尺），更正同段2567-2地號土地地籍圖為如上開附圖所示J-D-D'-E'-E-F-I-J連結線（面積714平方公尺）處分。
三、被告則以：系爭土地係57年賀建農地重劃區內之土地，經台南縣政府將該重劃後圖冊資料移送被告據以辦理土地複丈登記，因系爭土地係屬該區域之土地，被告即函請台南縣政府查核，經台南縣政府以96年9月11日府地重字第0960175135號函說明四：依地籍測量實施規則第232條規定：「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經．．．或縣（市）主管機關核准後始得辦理：
一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可核對。」本案純屬登記錯誤，並非測量技術錯誤，不宜更正地籍圖等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點，系爭土地之土地登記面積與地籍圖不符，原告得否以申請更正之方式救濟？經查：
(一)本件原告以96年8月3日申請書申請更正系爭土地（分割前為2567地號，分割後增加2567-1、2567-2地號）地籍圖，經被告函請台南縣政府核示處理方法，該府以96年9月11日府地重字第0960175135號函示被告不宜更正地籍圖，並同時副知原告在案，嗣因被告遲未就上開申請為准駁之處分，原告乃再以96年9月27日申請書，向被告請求就原告96年8月3日申請書速為准駁之處分，被告遂以96年10月2日所測量字第0960008511號函復原告，依據台南縣政府96年9月11日府地重字第0960175135號函示，不宜更正地籍圖，而否准原告上開申請等情，此有原告96年8月3日及同年9月27日申請書、台南縣政府96年9月11日府地重字第0960175135號函、被告96年10月2日所測量字第0960008511號函等影本附訴願卷可稽。則由上開申請書及函文內容觀之，台南縣政府96年9月11日府地重字第0960175135號函乃係回復被告96年8月9日所測量字第0960006907號函，而非對原告之申請為准駁之處分，故被告在原告第2次申請，並請求被告就其先前之申請速為准駁之處分後，始以96年10月2日所測量字第0960008511號函復原告，不宜更正地籍圖，而否准原告上開申請。是原告對上開被告否准其申請之處分，為行政爭訟，並無不合，先予敘明。
(二)按「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」為地籍測量實施規則第232條所明定。次按「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」土地法第69條亦有明文。又「土地法第68條第1項及第69條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」為土地登記規則第13條所明定。準此，得以更正登記之事項，應以登記有錯誤或登記有遺漏者為限，而所謂登記錯誤或遺漏，係指登記之事項與登記原因證明文件所載內容不符或漏未登記而言；至其錯誤或遺漏可否更正之標準及範圍，應以不妨害原登記之同一性為限，復經最高行政法院著有48年判字第72號判例可資參照。
(三)查，原告於95年9月8日因拍賣取得系爭土地，該土地屬台南縣賀建農地重劃區內之土地，於57年間辦理農地重劃後，訴外人姜水盛新分配之土地為坐落台南縣○○鄉○○○段2566地號土地（嗣於64年6月26日分割增加2566-1、2566-2地號），面積1,840平方公尺，參加人新分配之土地為同段2567地號土地（嗣於64年6月26日分割增加2567-1、2567-2地號），面積1,600平方公尺，然被告所屬承辦人員於57年10月1日辦理土地重劃之變更登記時，誤將上開2筆土地之地號對調（按上開2筆土地之面積及所有人，被告為重劃之變更登記，並無錯誤），致土地登記簿上所載之2566地號土地面積為1,600平方公尺，所有權人為參加人；而2567地號土地面積為1,840平方公尺，所有權人為姜水盛，亦即土地登記簿上所載所有權人姓名及面積，係與台南縣賀建農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊所載相符，僅土地之地號對調等情，此有上開2筆土地重劃前後之土地登記謄本、地籍圖謄本及上開土地對照清冊等影本附卷足稽，洵堪認定。則由重劃前後之土地登記謄本、地籍圖謄本及上開土地對照清冊觀之，可知上開錯誤登記之情形，乃係因被告所屬承辦人員於重劃後在辦理新分配之土地登記時，誤將上開2筆土地之地號對調所致，而非因重劃時測量錯誤或抄錄錯誤所造成。換言之，重劃後之地籍圖並無錯誤，故原告自不能援引地籍測量實施規則第232條規定，主張被告應辦理地籍圖更正。又原告請求被告應將地籍圖更正為如其97年8月8日準備書狀所附地籍圖所示之連結線，亦即將系爭土地東側地籍線向東移至相鄰之2566、2566-1、2566-2地號土地上，致原地籍圖之地籍線已失去同一性，揆諸前揭法律規定及判例意旨，原告上開主張核與土地法第69條更正之規定不符，自不可採。
(四)至原告主張其依土地法第43條規定，善意取得系爭土地，該土地登記謄本記載面積合計為1,840平方公尺，而現土地登記謄本面積與地籍圖既顯然不符，且與相鄰土地顯為互置，被告應予釐正云云。按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地法第37條第1項及第43條分別定有明文。查土地法第43條規定所謂登記有絕對效力，依司法院院字第1919號解釋，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。則由上開法律規定及司法院解釋，可知土地法第43條規定所謂登記有絕對效力，應係指土地及建築改良物之所有權與他項權利等關於私權之登記而言。至於土地登記簿所載標示部部分，諸如登記日期、原因、地目、面積、使用分區、使用地類別、公告土地現值及其他登記事項等，其登記之目的無非係作為主管機關管理土地、稅捐機關課稅及土地徵收補償費計算之依據，此部分登記均與公益有關，並經由公示之方法，使人民對土地之管制一目瞭然。故縱使地政機關因登記錯誤，致土地登記簿所載之土地面積大於實地面積，亦僅生地政機關事後得否依職權或依申請為更正登記之問題，因非涉及私權爭執之事項，其後取得該土地權利之善意第三人亦不能依土地法第43條規定，主張其信賴登記，而要求地政機關應給予與土地登記簿所載（虛增）面積相同之土地。再按「辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。」土地法第38條第1項亦有明文。準此，土地登記簿所載面積與地籍原圖面積不同時，因面積須以圖面為依據，始能計算，自應以地籍原圖為準；又依土地法第38條第1項規定辦理土地登記前，應先辦地籍測量，是以每筆土地之面積係依據地籍圖之界址而確定，並非先行確定每筆土地之面積然後據以移動界址，其理至明（最高法院69年度台上字第308號、77年度台上字第1674號判決意旨參照）。再按地政機關製作之土地登記簿及地籍圖均須公告或公布（土地法第48條第4款及第50條參照），且地政機關（登記機關）應備土地登記簿及地籍圖以供當事人閱覽（土地登記規則第14條第5款及第8款參照）。足見地政機關製作之土地登記簿及地籍圖均具有公示作用，且土地面積係依據地籍圖而定，兩者相輔相成；換言之，有地籍圖才能計算出土地之面積，並登載在土地登記簿，有土地登記簿所載之面積，才能對地籍圖所示土地之面積，一目瞭然。故地政機關因測量或登載錯誤，致發生圖簿不符之情形，仍應查明實情，予以更正，然當事人不能僅選擇性的信賴，並以錯誤之登載要求地政機關（即以對其有利之土地登記簿或地籍圖之內容為準）予以更正。至於地政機關因土地登記錯誤，致土地登記簿所載之面積大於實地面積，若善意第三人因信賴土地登記面積而取得該土地，受有損害，乃屬該善意第三人得否向出賣人或地政機關求償之問題。然不因該善意第三人信賴土地登記面積，即可主張地政機關須配合該錯誤之面積（按本件係因地號對調，造成圖簿不符），更改地籍圖，造成一錯再錯之情形。故本件原告僅能就原始之登載錯誤，即系爭土地與相鄰之2566地號等3筆土地地號對調之錯誤，請求予以更正，然不得主張善意取得系爭土地，而請求被告更改正確之地籍圖。
五、綜上所述，原告之主張並不可採，從而原告依據地籍測量實施規則第232條規定請求被告更正系爭土地與2566、2566-1、2566-2地號土地間之地籍圖線，即非有據。被告否准原告更正地籍圖之申請，並無違誤；訴願決定不受理，雖有未洽，然結論並無二致，仍應以維持，原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應更正系爭土地與鄰地2566地號等3筆土地地籍線為如原告97年8月8日準備書狀所附地籍圖所示之連結線之處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
書記官 周 良 駿