高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00376號原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 經濟部水利署第五河川局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 何永福 律師上列當事人間搬遷補償事件，原告不服經濟部中華民國97年4月30日經訴字第09706106100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告為被告之退休員工（民國78年5月1日退休），原告前於50年8月1日由被告配住坐落於雲林縣○○鎮○○段○○○○○○○○號土地（屬財團法人北港朝天宮〈下稱北港朝天宮〉所有，下稱系爭土地）上之員工眷舍（下稱系爭眷舍）。嗣被告於95年6月28日以水5秘字第0950500340號函通知原告，國有眷舍將於95年12月31日前全面收回，請其依限酌情配合辦理，倘有延宕或逾期搬遷，致無法核給搬遷補助費，由其自行負責等語；復於95年9月21日以水5秘字第09505000440號函重申前述意旨，並檢附相關規定供參，惟原告並未依限遷出系爭眷舍。其後，北港朝天宮於96年4月2日以（96）林北宮字第192號函催被告返還系爭眷舍所坐落之系爭土地，被告乃再以96年4月9日水5秘字第09650036890號及96年8月2日水5秘字第09605000450號等函多次催請原告搬離系爭眷舍，惟原告仍未依限搬遷，復另於97年1月30日向被告申請搬遷補助費新台幣（下同）150萬元，被告遂於97年2月19日以水5秘字第09750014520號函復以，該局並無義務給付補助費用，因原告拒絕搬遷，將委請律師進行訴訟事宜等語。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告本於被告處服務，於78年5月1日辦理退休，原告所住系爭眷舍係日據時期老舊眷舍，於50年8月1日由被告配住迄今，依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）第3條規定，原告本為合法現住人。又依行政院74年5月18日台人政肆字第14927號函：「72年4月29日『事務管理規則』修正前配住之員工宿舍〔非屬首長宿舍或單身宿舍〕原配住人退休後准予暫時續住至宿舍處理時。」故原告自得暫時續住該眷舍至處理時。
（二）次按何謂「宿舍處理之定義」，攸關原告是否可以繼續居住於系爭房地上，影響原告之權利義務甚鉅，故被告訴請原告搬離系爭眷舍房地之行為，應為干涉行政，依法律保留原則應有法律或法律授權之命令始得為之。經查，本件被告請求原告搬離系爭眷舍之依據為「公務人員住宅福利委員會96年1月15日住福工字第0960300139號書函」及上開處理要點，惟該行政機關所作之解釋函令僅為行政程序法第159條之行政規則，並非法律或授權命令，從而，被告請求原告搬離系爭眷舍顯無法律依據，有違法律保留原則，被告請求原告搬離系爭房地是為無理由。倘鈞院認為被告依據上開處理要點及公務人員住宅福利委員會前揭書函請求原告搬離系爭眷舍地並做成系爭之處分有理由，則被告應另作成核發原告搬遷補助費150萬元之處分。
（三）又按上開處理要點訂有搬遷補助費之規定，係考慮到當時退休人員生活清苦，為減輕退休人員心理負擔，避免該退休人員遽予搬遷眷舍居住無著，流離失所，所為退休人員之一種福利措施。復鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。又行政機關訂定之行政命令或規則，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，迭經司法院釋字第485號及第542號解釋在案。原告受配系爭眷舍係老舊日本木舍，一如其他同區退休同事一樣多次修繕，方得棲身，其間皆未受領房租津貼，此類房舍對所有配住人員而言皆如一生積蓄之所在，然原告財產權卻只有其他同事的10分之1？按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」憲法第7條定有明文，原告與其他配發高額補助費之同事在此一法律地位上的平等權利，顯然已遭被告所據之行政規則嚴重戕害。
（四）另查，上開處理要點第8點規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為
甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達新壹幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元。」第17點規定：「眷舍房地未依第6點、第12點、第13點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷自行為95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在新臺幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費；所需經費，在年度經費預算內勻支。」準此可知，行政機關係以「眷舍房地位處區域」「是否申辦騰空標售」而異其搬遷補助費之核給標準，如此可能導致家財萬貫者僅因所居住之眷舍房地位處上開處理要點第8點規定之範圍內，而領取高額補償；生活困苦者卻因所居住之眷舍房地無法辦理標售，而領取微薄補償，致生失衡現象。又核給補助費為給付行政措施，依司法院釋字第485號及第542號解釋，應斟酌「受益人之財力」「收入」「家計負擔」及「須照顧之必要性」而為給付，然上開處理要點第17點規定僅考慮「眷舍房地是否可標售、讓售」及「眷舍坐落地點、大小等級」即斷然決定核給搬遷補助費之標準，明顯違背前開司法院解釋及行政程序法第6條差別待遇之規定。準此，上開處理要點第17點規定顯然違背司法院釋字第485、542號解釋及行政程序法第6條，依憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」前開規定應為違法無效。從而，被告原先依據上開處理要點第17點僅僅核給原告補償費15萬元之規定即有違法事實，否則依相同事務應為相同處理之法理，原告即應可類推適用上開處理要點第8點規定，請求與同期間受處理之退休同事相同，受領搬遷補助費150萬元，以維平等且最基本照顧的原則才屬合理。
（五）被告雖稱：「原告逾95年12月31日尚未遷讓，依處理要點第17點規定，自無權利要求搬遷補助費。」惟依上開處理要點第17點規定既違反司法院解釋及行政程序法為無效，則原告請求搬遷補助費自不受95年12月31日期限之限制，被告之答辯顯無理由。退步言之，倘鈞院認定原告只能依上開處理要點第17點規定請求搬遷補助費，原告亦受95年12月31日期限之限制。然上開處理要點第17點雖規定「．
．．於95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在新台幣12萬元至24萬之範圍內核給搬遷補助費。」但該規定之真意應係人民對行政機關要求搬遷眷舍房地，並無任何法律上之異議，且於95年12月31日自動搬離者，由行政機關核給搬遷補助費，增加搬遷之誘因。然本件被告要求原告於無公平的補助費下搬離系爭眷舍程序，已違反行政程序法無差別待遇的規定，且補助費核給標準又與同生活圈的其他退休配住人員差距過大（1：10），原告屢次向被告陳情，皆未獲置理，不得已只好提起訴願及行政訴訟。倘因原告行使憲法第16條規定所賦予之訴訟權，致逾越95年12月31日之期限，即使後來獲得勝訴判決，亦無法申請搬遷補助費，則行政救濟之美意亦喪失殆盡，顯見上開處理要點第17點規定中「有關申請搬遷補助費應於95年12月31日遷讓所配住眷舍者」之要件明顯侵犯人民之訴訟權，有違憲法第16條規定，且被告如遽予行使該期限之權利，亦有違行政程序法第8條誠實信用原則。據此，原告向被告請求搬遷補助費自不受95年12月31日期限之限制，原告之請求即有理由。
（六）末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文，被告駁回處分之依據顯有前述違反憲法及行政程序法之情事，且訴願決定書對原告主張公平原則之理由卻僅以「不足而論」嘲之，亦有違誠實信用原則，此二者皆已對原告造成權利及法律上利益損害，原告僅得依上開條文規定，請鈞院撤銷原處分及訴願決定。惟倘鈞院恐因撤銷該處分而有公益（土地所有權人北港朝天宮管理委員會、北港鎮有土地等團體利益）損害情事之虞，則聲明求為判決被告應給付原告150萬元，並自起訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5加計利息等語，資為爭執。
三、被告則以：
（一）原告不適用150萬元補償：
1、依行政院92年7月10日院授人住字第0920305413號函核定之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」（下稱處理方案）第3條第2項眷舍房地部分，規定：「（1）依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』（以下簡稱處理辦法）之規定，於72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有『眷屬宿舍』房地及其基地。（2）依『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用區編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。」
2、準此可知，該規定適用前提係位於都市計畫商業區、住宅區之國有「眷屬宿舍」房屋及其基地，意即「基地」必須屬於「國有」，才得適用上開處理方案。
3、本件系爭眷舍之基地，係坐落於○○鎮○○段1308-77地號土地，該筆土地之所有人係北港朝天宮，顯見系爭眷舍之基地，並非屬於國有，故本件自無上開規定之適用。
4、依據上開處理方案第6條第3項1款第2目第1及第2小目補償150萬元之案例，係屬於國有之眷舍及基地，既然本件之基地並非國有，則本件自不適用上述150萬元之規定，故被告並無差別待遇，亦未違反平等原則。
（二）依上開處理要點第17條規定：「眷舍房地未依第6點、第12點、第13點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷自行於95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補償費；所需經費，在年度經費預算內勻支。」如逾95年12月31日未搬遷者，則乏發給搬遷補助費之依據，被告陸續以95年6月29日水5秘字第09505000340號函、95年9月21日水5秘字第0950500440號函知原告在案。
（三）又依據行政院人事行政局95年12月7日局授住字第0950309087號函釋說明4述及：「逾95年12月31日，各機關學校經營處理範圍內之國有眷舍房地漏未檢討報送處理者，後續衍生相關問題，除應自負有關責任外，並應一律通知其於3個月內即96年3月31日前返還；如拒不返還，應依法訴追併提返還不當得利之訴。」被告亦於96年1月8日水5秘字第0965000020號函知原告在案。
（四）本件原告係被告已退休員工，所住眷舍於50年8月1日由機關配住至今，因該系爭眷舍坐落之系爭土地為北港朝天宮所有，該土地所有權人一再要求被告返還土地，依據公務人員住宅福利委員會96年1月15日住福工字第0960300139號書函說明2述及：於72年4月29日事務管理規則修正前配住眷屬宿舍者，准予續住至宿舍處理時為止。至所稱「處理」，係指眷屬宿舍除依處理規定辦理外，如機關依規定興建職務宿舍而拆除，或改變用途或因公共設施需要而拆除，或依公產管理等相關規定處理者，均屬之。土地所有權人要求歸還土地，亦屬處理之範圍，原告未依限遷讓所配住眷舍，已喪失請領搬遷補助費資格，被告限期原告搬遷並拒絕給付補償費，實屬合法等語，資為抗辯，並求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告於50年8月1日由被告配住系爭眷舍，依法得否請求被告給付其150萬元之搬遷補助費？被告否准原告上開請求，有無違法？茲分述如下：
（一）按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」業經司法院釋字第557號解釋在案。
據此，行政院基於全國最高行政機關之職責，為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定國有眷舍房地處理要點，以作為處理國有眷舍之準據，依法均無不合。又「眷舍房地未依第6點、第12點、第13點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷自行於95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在新臺幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費；所需經費，在年度經費預算內勻支。」為行為時（下同）上開處理要點第17點所明定。
（二）本件原告為被告之退休員工（於78年5月1日退休），原告前於50年8月1日由被告配住系爭土地上之系爭眷舍。嗣被告於95年6月28日以水5秘字第0950500340號函通知原告，國有眷舍將於95年12月31日前全面收回，請其依限酌情配合辦理，倘有延宕或逾期搬遷，致無法核給搬遷補助費，由其自行負責等語；復於95年9月21日以水5秘字第09505000440號函重申前述意旨，並檢附相關規定供參，惟原告並未依限遷出系爭眷舍。其後，北港朝天宮於96年4月2日以（96）林北宮字第192號函催被告返還系爭眷舍所坐落之系爭土地，被告乃再以96年4月9日水5秘字第09650036890號及96年8月2日水5秘字第09605000450號等函多次催請原告搬離系爭眷舍，惟原告仍未依限搬遷，復另於97年1月30日向被告申請搬遷補助費150萬元，被告遂於97年2月19日以水5秘字第09750014520號函復以，該局並無義務給付補助費用，因原告拒絕搬遷，將委請律師進行訴訟事宜等情，為兩造所不爭執，並有原告之申請書、被告上開函文附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
（三）依上開處理要點第17點規定可知，國有眷舍房地若未依規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，請領搬遷補助費之要件，除申請人須為退休人員或遺眷外，尚須符合「合法現住人」之資格，並於95年12月31日前遷讓所配住眷舍者，始足當之。經查，本件原告原為被告之退休人員，自
50 年起即合法配住於系爭宿舍，退休後仍繼續住居於上開眷舍，除如前述，復為兩造所不爭執，則原告即符合上開處理要點第3點：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：（1）於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。（2）為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。
（3）有居住之事實。（4）未曾獲政府各類輔助購置住宅。（5）非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。（6）有續住之資格。（7）所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」規定之要件，而屬合法現住人，此亦兩造所不爭執。惟依前揭說明，原告除須符合「合法現住人」之資格外，尚須於95年12月31日前遷讓所配住眷舍，始得依上開處理要點第17點規定請領搬遷補助費。然查，被告前以95年6月28日水5秘字第0950500340號、95年9月21日水5秘字第09505000440號函通知後，原告仍未於95年12月31日前遷讓所配住眷舍，亦為原告所不爭，則原告既未依上開處理要點規定於95年12月31日前搬離系爭眷舍，自不符合該處理要點所定發給搬遷補助費之要件。
（四）至原告主張配住於同區之其他同事有領取150萬元或180萬元之高額搬遷補助費之情形，被告卻僅核給原告15萬元搬遷補助費，顯有違行政程序法第6條禁止差別待遇之規定云云。惟按行政程序法第6條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，即指「平等原則」而言。惟此「平等原則」，依學者通說固指「相同的事情為相同的對待，不同的事情為不同的對待」，然是項原則並非要求完全不得差別對待，而是要求「不得恣意地差別對待」。職故，如果應區別對待而未區別，亦屬違反平等原則。從而，為保障人民在法律上地位之實質平等，法規自得依照事物之性質，並就事實情況之差異及立法之目的，而為不同之規範（司法院釋字第211號解釋參照）。經查，依行政院92年7月10日院授人住字第0920305413號函核定之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」規定：「．．．參、處理範圍：．．．二、眷舍房地部分：（一）依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』（以下簡稱處理辦法）之規定，於72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有『眷屬宿舍』房地及其基地。（二）依『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用區編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。．．．陸、處理方式：管理機關檢討以無須保留公用必要之首長宿舍及國有眷舍房地，依下列方式處理：．．．二、眷舍房地部分：凡未於本方案處理範圍內之眷社房地，均得依下列方式辦理。（一）騰空標售：．．．2.辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：（1）自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準發給1次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任220萬元、薦任180萬元、委任150萬元。（2）自92年1月1日起至95年12月31日止，凡眷舍基地坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區或非都市計畫土地編定種類為
甲、乙、丙、丁種建築用地者，一律按每戶基地持分核定騰空標售時當其公告地價總價之百分之30發給1次補助費，最高以150萬元為限。其不願領取1次補助費者，得承購由住福會提供以國產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建屬提供以成本8折之國民住宅。．．．。」準此可知，必須係位於都市計畫商業區、住宅區之國有眷屬宿舍房屋及其基地，亦即基地屬於國有，始有上開處理方案之適用。然查，本件系爭眷舍之基地，係坐落於○○鎮○○段○○○○○○○○號土地，系爭土地之所有權人係北港朝天宮，此有系爭土地之土地登記第2類謄本附本院卷可參，可知系爭眷舍之基地，並非屬於國有，被告自無法依上開處理方案規定，核發原告150萬元之搬遷補助費，已甚明確。況且，原告並未舉證證明同住於眷舍之其他同事，而該眷舍之基地非屬國有時，確有領取150萬元之情事。是原告主張被告之前僅核定給與原告15萬元之搬遷補助費，卻給其餘同事150萬元，有違平等原則云云，亦屬誤解，無足憑採。
（五）綜上所述，原告前揭主張均無可採。被告以97年2月19日水5秘字第0975014520號函否准給付原告150萬元之搬遷補助費，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴求為判決撤銷原處分及訴願決定，或判決被告給付原告150萬元之搬遷補助費，並自起訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5加計利息，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
書記官 宋 鑠 瑾