高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00037號原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳妙泉 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○ 市長訴訟代理人 丙○○上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年11月14日環署訴字第0960065681號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠區（不含P-37油槽區）前經被告以民國94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」在案。原告於95年4月13日申○於○區○○○路與廠五路交界處進行管線基礎試挖及回填作業，經被告於95年4月17日核准其試挖及回填，作業期間為核備日後60日曆天（即至95年6月16日止）。嗣經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於95年9月13日11時許派員查核，發現該廠逾期仍未完成回填土壤，且有未經核准之土壤暫存情事，被告核認原告違反土壤及地下水污染整治法（下稱土水法）第14條第2項暨土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱管制辦法）第5條第1項規定，爰依土水法第35第1項規定裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於96年3月30日改善完成。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按土水法及管制辦法，均未明定污染行為人申請土壤及地下水污染管制區從事土壤挖除、回填、運輸或地下水抽出等作業之期間，亦無規定原告申請作業報備資料上所載之預定作業期間，經被告同意備查後，即變成核定作業期間，故被告以原告作業期間逾申請資料之預定作業時間，即認定逾期後之作業屬未經核准之情形，顯然擴大解釋土水法及管制辦法，並未正確適用法律而有所偏離，有違法律保留原則。
（二）次查，本件原告申請作業報備資料上有關作業時間（工期），明確記載為「預定作業期間」，被告審查時，就此並未告知原告有何不妥而需加以修正，即依原告上開所載內容核准通過，故就原告認知上而言，系爭工程之作業時間僅為「預定性質」，蓋工程施工期間，有時因天氣、地下物處理、營造工作人員調派、工作安排、現場工作配合等因素，而有所影響，因此工期宜有合理彈性空間，以資因應。而被告在查核時，亦未告知原告需再申報一事，而給予原告補正機會，致原告程序利益上受損。基上說明，被告逕為裁罰之行為，實有違「信賴保護原則」及「誠實信用原則」。
（三）再查，原告乃國營事業，一切營運皆須遵循法令及正規程序，受國營會、經濟部及審計部監督查核，故工程進行之安全及效率，若無特殊因素，絕不會故意拖延工期而影響績效。然訴願決定書理由⒋中所述，「申請資料上作業期間如為預定，則原告將得自行任意展延作業期間而不受管制」，純屬訴願決定機關主觀臆測，且無事實根據之說法，應不足採。經查，本件工程作業期間之所以延展，係因施工時才發現埋在地下之管線需包覆防蝕材料，由於當時防蝕材料因庫存缺貨，因此待料修復，絕非故意拖延作業期間， 而且無此必要等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被告則以：
（一）被告前於94年9月13日公告原告高雄廠工廠區（不含P-37油槽區）為地下水污染控制場址暨污染管制區在案，其中公告事項五、管制事項：（二）「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書，得合併於污染控制或整治計畫中提出。」原告如須從事土壤挖除、暫存時，自應履行行政法上之義務，檢具清理或污染防計畫書，報請被告核准後始得為之，惟原告並未依上述公告管制事項辦理。
（二）又原告高雄廠95年4月13日以高環改字第0950001015號函提出之報備案，經被告於95年4月17日以高市府環2字第0950018998號函同意備查在案，在原告報備資料第6項「預定作業時間」中載明，「自核備後60日曆天」，經被告同意備查即為「核定作業時間」（即期限為95年6月16日），自應以該預定作業期間為核備之作業期間。如原告確係受施工時之特別事件或其他因素牽連，導致工期延宕，應於核准之施工日期屆滿前，再行檢具清理或污染防治計畫書，報請被告核准展延作業期間，始為正辦。而非以被告核備之作業時間作為原告所報備之預定作業期間，而任意自行展延作業期間。按前揭土水法及管制辦法，雖未明定污染行為人申請於土壤及地下水管制區從事土壤挖除、回填、運輸或地下水抽出等作業之期間，然此即授權由主管機關依污染管制特性及清理或污染防治計畫書之內容核准其合理之作業期，非法無明文即無工期之限制，原告自不得執此據以主張免罰。
（三）經查，原告申請資料第2項「預估土壤操作數量」，僅挖除土方量25立方公尺及回填土方量25立方公尺，經核作業期間60天內足以完成，故被告依原告所提出之需求作業時間60日曆天核准通過並無不妥，自無要求原告修改之必要。另依被告於95年9月13日會勘情形，原告仍未完成回填土壤作業，且有未經被告核准之土壤暫存情事，又經被告環保局95年10月11日前往原告高雄廠複查結果，仍有土壤暫存情事，顯示原告已有「自行任意展延作業期間而不受管制」之事實，此顯非訴願決定機關主觀臆測之詞。另因原告違反土水法及管制辦法事實明確，且管制辦法第5條明定：「從事土壤挖除、暫存．．，報請各級主管機關核准後始得為之。」故無法事後補正，應於核准施工日期屆滿前，再行檢具清理或污染防治計畫書，報請核准展延作業期間。故原告並非毫無補救機會，自不得執此據以主張免罰。
（四）查系爭工程開挖時，原告即得知包覆防蝕材料須待料修復，顯示原告早已知有工期延宕之必要，並非為核定期間到期之時才發生無法預期之事件；則原告未盡善良管理人之注意義務，依規定向被告申請展延工期，自屬可歸責於原告之疏失。另查土水法第35條第1項規定：「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰．．。」故被告裁處原告20萬元罰鍰並未過於嚴苛等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告為進行上開廠區內管線基礎試挖及回填作業，經向被告申請並經被告於95年4月17日核准其試挖及回填，作業期間為核備日後60日曆天（即至95年6月16日止），嗣經被告查獲原告因待料修復未遵期完成回填土壤作業，且有未經核准之土壤暫存情事，原告是否已違反土水法第14條第2項及上開管制辦法第5條第1項規定，而應依土水法第35第1項規定加以裁處？茲析論如下：
（一）按「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時，亦同。前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。」分別為土水法第14條第1項、第2項及第35條第1項所明定。次按「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」亦為管制辦法第5條第1項所規定。按上開管制辦法係依土水法第14條第2項規定之授權所訂定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土水法授權意旨相符，爰予援用。
（二）次依被告94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告所載：「．．．公告事項：．．．五、管制事項：．．．（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出．．．。」再依上開管制辦法第5條第1項及土水法第35條第1項規定可知，於污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，若有違反，即應受罰。
（三）本件原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）前經被告以94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署於94年9月20日以環署土字第0940073053號函同意備查在案。原告於95年4月13日申○於○區○○○路與廠五路交界處進行管線基礎試挖及回填作業，經被告於95年4月17日核准其試挖及回填，作業期間為核備日後60日曆天（即至95年6月16日止）。嗣經被告環保局於95年9月13日11時許派員查核，發現該廠逾期仍未完成回填土壤，且有未經核准之土壤暫存情事，被告核認原告違反土水法第14條第2項及上開管制辦法第5條第1項規定，爰依土水法第35第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於96年3月30日改善完成等情，有被告前揭公告、行政院環境保護署上開函文、被告前揭函文及96年3月21日高市府環土字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件處分書及現場照片附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
（四）查原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）既經被告上開公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署同意備查在案，且被告上開公告之管制事項亦載明：「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」則原告如欲在系爭地點進行管線基礎試挖及回填作業，即應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。然查，原告雖於95年4月13日以高環改字第0950001015號函檢具「高廠工廠區土壤及地下水污染管制區從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出作業報備資料」，並載明於系爭地點進行「數量25立方公尺之土壤挖除、回填行為，並預定作業期間，自核備後60日曆天」等事項，報請主管機關核准工程作業，嗣經被告於95年4月17日以高市府環2字第0950018998號函核准其試挖及回填行為，及作業期間為核備日後60日曆天，並在說明二項下註明：「二、本案本府雖同意備查，惟仍請依下列規定辦理：．．（三）開挖後之土壤，若堆置在廠內且達許可公告製程時，請依規定申設許可設置操作．．。」等情，有兩造前揭函文附原處分卷及訴願卷可稽。準此，被告於95年4月17日以上開函文核准原告試挖及回填行為，其作業期間為核備日後60日曆天，則該核准施工期間應至95年6月16日到期。易言之，被告該項核准於95年6月16日即因期限屆滿而失效，其嗣後即無核准原告於系爭地點繼續施工之效力，原告於該期限屆滿前，如有他故需延長工期時，自應於95年6月16日前即預向被告再行申請，並經被告核准後，始得續行前揭試挖及回填行為，否則，即屬未經報請各級主管機關核准，而從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，已甚明確。是被告環保局於上開期限屆滿後之95年9月13 日11時許派員至系爭地點查核，發現原告逾期仍未完成回填土壤，且有未經核准之土壤「暫存」情事，被告認原告違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，仍依土水法第35第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於96年3月30日改善完成，揆諸前揭說明，依法並無不合。
（五）至於原告主張依土水法及相關管制辦法僅就污染管制區內從事挖除等作業需為報備規定，並無限制工期等相關規定，被告逕以限制原告作業期間為60日曆天，顯逾依法行政原則云云。惟按前揭管制辦法第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」之文義可知，主管機關就行為人所檢具之計畫書必為全面之審查，除有附具條件或為不同意見之表示外，主管機關依計畫書之內容為核准後，即向外對行為人發生規制效力，並依其核准之內容供主管機關事後監督之用。是以，被告既依原告申請計畫書內容，依實際需要審查原告所提出之清理或污染防治計畫，並有條件核准其申請案，以符合原告實際作業之需求，則原告所預定之作業期間60日曆天，經被告核准後，即生規制之效力。是原告此項主張，顯有誤解，核不足採。
（六）又原告主張其施工延後原因，實因施工地下管線需包覆防蝕材料，防蝕材料因庫存缺貨，因此待料修復，絕非故意拖延作業期日云云，然查，原告場址既經被告前揭公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署同意備查在案，其污染物及污染情形之採樣調查結果，依該公告可知，顯逾管制標準值甚鉅，該區域內任何開挖土地之行為，將導致受污染之地下空氣與液體揮發於空中及散濺於地面，嚴重影響生活環境需要及居民身心之健康，故相關污染管制區土地要從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，已如前述，其目的在於使主管機關於監督及專業裁量可得運作行為之範圍內，將可能對環境造成無法挽回之污染降到最低。本件原告僅就「挖除」及「回填」行為檢具相關計畫書，縱然於施工期0生有待料修復之原因，而須將土壤「暫存」，如前所述，亦應再為暫存計畫之申請，以賦予主管機關就工程作業之進行與環境保護之公益事項做專業裁量評估。是原告本項主張亦有誤解法令原意，顯無可採。
五、綜上所述，原告主張均非可採，是被告以原告違反土水法第14條第2項所定之前揭管制辦法第5條第1項規定，並依土水法第35條第1項規定處分罰鍰20萬元，並限期於96年3月30日改善完成，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 簡 慧 娟法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 23 日
書記官 宋 鑠 瑾