高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00393號原 告 甲○○被 告 臺南市環境保護局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服台南市政府中華民國97年2月22日南市行救字第09726504410號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，此部分由其一造辯論而為判決，先此敘明。
貳、實體方面：
一、緣原告所有坐落臺南市○○區○○段1607至1613地號等7筆土地（下稱系爭土地），其上建物門牌號碼分別為同市○○區○○路1段158巷8、10、12、16、18、20、22號，因上開建物無門窗且破舊無人居住，長期堆置大量廢棄物與垃圾，有影響公共衛生之情事，被告依據臺南市安南區公所民國96年8月8日查報，派員前往執行稽查，發現屬實，遂以96年8月14日環廢字第09600554730號函及96年9月4日南市府環廢字第09603028540號等函，多次通知原告限期改善。惟原告仍未妥善清理，被告再於96年11月21日下午3時21分許派員前往稽查，現場拍照存證，作成稽查紀錄，並以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規，裁處原告新臺幣（下同）1,200元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、原告經合法通知未於言論辯論期日到場，據其先前提出書狀主張：
（一）原告數次前往欲施作圍籬清理工程，然臺南市○○路○段○○○巷○號目前：
(1)有一大型違章貨櫃檳榔屋，未經同意私自竊佔其中，且侵占在158巷道路地上，更橫斷阻隔原告基地成兩半，原告無力勸其遷離，向臺南市環境保護局、臺南市安南區公所及臺南市政府等陳情，業經臺南市政府工務局通報貨櫃屋所有權人處理，且於96年9月7日以南市工建字第09631088050號違章建築拆除處分書完成法定程序核判在案，並依「臺南市政府執行違章建築取締措施」規定辦理，惟至今日（97年5月7日）仍未搬離。
（2）同巷10~22號屋前沿路及8號屋後，遭人私搭車棚及屢被來往不同牌號的整排車輛隨時佔據停放，車主找尋不易，嚴重阻礙清理工程車入內清理通道，無法施工，若強行為之，恐毀損他人車輛財物，爆發衝突事端，陳請臺南市政府協助拆離淨空。
（3）末棟屋內原告土地上被佔放之大量花圈架及其餘各屋內被佔放數量頗多之花圈架，恐為鄰近花店之私人財物，陳請臺南市政府通知花架所有權人儘速搬離，以免被清理丟棄，衍生糾紛。
（4）因以上種種多重阻礙困難未能解決，致使原告無法順利進行清理圍籬工程，被告未查實情，開出罰鍰1,200元裁處書，原告無奈，提出訴願以求救濟。原告向臺南市政府提起訴願，亦遭決定駁回，駁回理由謂原告未盡清除義務。
（三）被告未能惠請臺南市政府等相關單位協助排除多重阻礙困難，僅一再責令原告改善，惟原告長居在北，對當地人生地不熟，雖願意配合圍籬清理工程，無奈確因上述種種阻礙困難，致使無法進行等語，聲明求為判決撤銷原處分，並命被告請求臺南市政府協助，儘速拆除上開違章貨櫃屋、違搭車棚，勸離佔停車輛及協調移除花圈架。
三、被告則以：
（一）原告稱其所有土地遭貨櫃檳榔屋竊佔，同巷10～22號屋前沿路及8號屋後遭人私搭車棚並停放車輛，及佔放大量花圈架等事由，以阻卻其空地所有人清除責任。然查原告所有地上有7棟未完成之廢棄建物，長期以來破舊不堪，已形成廢墟，除已嚴重影響市容觀瞻外，又因長期未經妥善整理，亦未加設圍籬，均易使人誤認為該廢墟係處無人管理狀態，致使他人有機可乘，任意丟置廢棄物，是原告對其所有地長期遭人竊佔或大量丟棄廢棄物乙節，縱無故意，亦難謂無過失可言。
（二）依「廢棄物清理法」第11條第1款規定可知，負一般廢棄物之清除義務者，係土地所有人，由稽查照片可知，該空地7棟廢墟之現場堆置大量廢棄物係長期棄置累積，非一朝一夕形成，其污染情節相當嚴重，經被告依法多次函文通知原告清理限期改善（96年8月14日環廢字第09600554730號函及96年9月4日南市府環廢字第09603028540號函），惟原告皆置之不理，未見有任何清理措施及作為，多年來履遭民眾陳情，已影響公共衛生及附近居民生活環境品質，即已違反該條款規定所有人或管理應負之清除義務，直至被告於96年11月21日派員稽查，亦仍未改善，有稽查紀錄工作單與稽查相片可稽，顯然原告未能善盡管理之責，是被告依法裁處系爭罰鍰，並無違誤等語，並聲明求為判決原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：系爭土地上長期堆置大量廢棄物及垃圾，原告是否有過失，被告對原告裁處罰鍰1,200元，是否符合廢棄物清理法規定？茲分述如下：
（一）按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：1、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。．．．。」「有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：1、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。．．．。」廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。
（二）觀諸廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文義可知此結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理相符。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為人，亦有可能因其管理之土地範圍之環境遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（黃啟禎先生著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，第295頁以下；李惠宗先生著，行政法要義，89年9月初版，第510頁）。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（德國基本法第14條第2項參照），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據上開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。蓋廢棄物清理法第11條第1款規定土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除，係無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，才不得不課以所有人或實際管領控制之占有人之狀態責任。是土地所有人、管理人、使用人於所管理土地遭傾倒廢棄物，自應負擔排除危害之責任。所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人或使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者。準此而論，課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，只要符合前開法律規定之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責。
（三）行政院環境保護署96年1月31日環署廢字第0960004566號函釋略以：「．．．1、依廢棄物清理法第11條第1款規定『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人，管理人或使用人清除』，在非指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，三者間亦無優先順序；土地或建築物之所有人，管理人或使用人如不為清除，即屬行政罰法第3條規定所稱『違反行政法上義務之行為人』，從而執行機關分別予以裁處罰鍰自屬適法，且不違反一行為不二罰原則。．．．3、．．．從而行政機關對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由裁處機關負證明行為人有故意或過失之舉證責任。然細觀廢棄物清理法第50條第1款文義『有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰﹕1、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。．．．。』則行為人具有故意或過失否，應審究其對於『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。』構成要件有無認識，無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2款要件，可知廢棄物清理法有意區分『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物』及『違反第12條之規定』兩者。因此系爭土地所有權人故意不依第11條第1款規定清除一般廢棄物或有過失致未依同條款規定清除者，即該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。」查該函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則；觀其內容係闡明法規之原意，核與相關環保法規並無違背，本院自得加以援用。
（四）本件原告所有系爭7筆土地，其上建物門牌號碼分別為同市○○區○○路1段158巷8、10、12、16、18、20、22號，因上開建物無門窗且破舊無人居住，長期堆置大量廢棄物與垃圾，有影響公共衛生之情事，被告依據臺南市安南區公所96年8月8日查報，派員前往執行稽查，發現屬實，遂以96年8月14日環廢字第09600554730號函及96年9月4日南市府環廢字第09603028540號等函，多次通知原告限期改善。惟原告仍未妥善清理，被告再於96年11月21日下午3時21分許派員前往稽查，現場拍照存證，作成稽查紀錄，並以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規，裁處原告1,200元等情，有系爭土地之土地登記謄本、地籍圖、被告稽查工作紀錄、被告前揭函文、現場照片及裁處書附卷可稽，則原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實，應堪認定，從而，被告依同法第50條第1款規定裁處原告1,200元罰鍰，揆諸前揭法律規定及說明，自無不合。雖原告並非實際丟棄上開垃圾及廢棄物之人，然觀乎廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款之立法意旨，以及上揭函釋及說明，該法條不僅欲就事實上傾倒廢棄物之人予以處罰，因土地所有人應即負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解，因此，對於土地所有人不依規定清除者，亦認為有處罰之必要。原告既屬廢棄物清理法第11第1款、第50條第1款規定課與「狀態責任」之對象，對系爭土地即負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為科罰之對象，亦即，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應等同對待。抑且，原告對上開廢棄物不予清除，縱稱非故意，亦難辭過失責任，自仍應受罰。是原告主張其長居北部，對系爭土地當地人生地不熟，雖願意配合圍籬清理工程，無奈確因種種阻礙困難，致使無法進行云云，尚難阻卻其上開「狀態責任」，是其此項辯解，不足採取。
（五）至於原告主張其所有之系爭土地遭不明之人設置上開貨櫃檳榔屋、私搭車棚、屢被來往不同牌號的整排車輛隨時佔據停放、屋內亦被丟棄大量花圈架及垃圾，被告未能請求臺南市政府等相關單位協助排除多重阻礙困難，僅一再責令原告改善，致其使無法進行清理工作云云。然查，按「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。」民法第767條定有明文，此即所有權人之物上請求權，是原告所有之系爭土地如確係遭人設置貨櫃檳榔屋、私搭車棚及屋內被丟棄大量花圈架而有妨害其對於系爭土地所有權者，自得依上開法律規定向普通民事法院請求除去其妨害，此純屬私權之法律關係，要與為行政機關之被告無涉。
（六）又按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。故提起本條規定之一般給付訴訟，需請求人有請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付之公法上之請求權存在；至人民對行政機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則人民對行政機關此職務之執行即無公法上之請求權存在。又人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，則應就法律規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）反之，自法律規範之目的，行政機關享有裁量權以決定是否賦予人民一定之利益（除於裁量減縮至零外），縱行政機關怠於執行職務，人民亦無請求行政機關為一定行政行為之公法上請求權存在。經查，原告向臺南市政府檢舉臺南市○○路○段○○○巷○號對面（即8號）違規設置貨櫃屋占用路面乙案，業經臺南市政府工務局以96年9月7日南市工建字第09631088050號違章建築拆除處分書完成法定程序核判，並依「臺南市政府執行違章建築取締措施」規定辦理在案等情，有原告所提出之臺南市政府96年9月17日南市工建字第09600852960號函附本院卷可稽，固可信實。惟按違章建築處理辦法係依建築法授權訂定；建築法之立法目的乃為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，建築法第1條定有明文；由此觀之，建築法主要係為公共利益而立法，並非以保護鄰近居民為目的。而建築法第97條之2所授權訂定之違章建築處理辦法，觀其內容更係規範行政機關如何處理違章建築之細節性及技術性規定，並非賦予人民向行政機關請求拆除違章建築之請求權。故自建築法之立法目的及違章建築處理辦法規定之內容觀之，可知此等建築法規僅是對建造人或建築物所有人課以一定之作為或不作為義務，及課以主管機關拆除違章建築之權責，但行政機關就如何執行之先後次序除有裁量減縮至零之情事外，應具有裁量餘地，即此等法規規範目的並非要賦予其鄰近之土地所有人或居住者有請求行政機關拆除他人違章建築之公法上權利（最高行政法院94年度裁字第1738號裁定、94年度裁字第1925號裁定、94年度裁字第2247號裁定參照）。準此可知，建築法及違章建築處理辦法等法令其規範目的並未要賦予其鄰近之土地所有人或居住者有請求行政機關拆除他人違章建築之公法上權利，本件原告既欠缺訴訟實施之權能，其提起本件給付訴訟聲明求為判決命被告請求臺南市政府協助，儘速拆除上開違章貨櫃屋、違搭車棚，勸離佔停車輛及協調移除花圈架，即欠缺保護之要件，應不予准許。
五、綜上所述，原告上開主張均非可採。被告以原告所有之系爭土地及基地上之建物長期堆置大量廢棄物與垃圾，有影響公共衛生之情事，多次通知原告限期改善，惟原告仍未妥善清理，被告乃依廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定，裁處原告罰鍰1,200元，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告請求判決撤銷原處分及訴願決定，並求為判決命被告請求臺南市政府協助，儘速拆除上開違章貨櫃屋、違搭車棚，勸離佔停車輛及協調移除花圈架，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾