高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00408號原 告 振吉電化廠股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 薛西全 律師
邱國逢 律師被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年3月27日臺內訴字第0960032225號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落臺南縣○○鄉○○段○○○○○○○號等13筆土地，經被告以民國95年9月26日府地用字第0950205978號公告徵收作為經濟部水利署辦理「二仁溪川下游段防災減災工程」（右岸大甲堤防至二橋護岸段，屬都市計畫部分，下稱系爭工程）用地，公告期間自95年9月26日至95年10月26日止，原告於公告期間內之95年10月5日及14日分別提出異議，主張補償地價依95年公告現值加4成後，仍明顯大幅低於鄰近○○○區○○○○段地價，經被告以95年11月22日府地用字第0950234097號函復原告略以：「．．．說明：．．．2、○○○鄉○○段601-53、601-52、601-51、601-50號等4筆土地屬185地價區區為農業區，因河川法線部分分割為河川區區經實地勘查，位於二仁溪旁地勢較低、農路、水路缺乏且雜草叢生大都未栽種農作物，利用度低、經濟效益差，且雨季來臨易遭水沖有坍沒及淹水之虞，考量各種影響地價條件因素差，故95年公告現值評定為每平方公尺520元。3、另旨揭同段599-1、601-45、601-46、601-47、601-48、601-49、596-3、596-7、569-8等9筆土地係屬零星單一之工業區用地，91年之前為農業區劃屬185地價區段，公告現值評定為每平方公尺520元。92年起為工業區另劃屬185-1地價區段，公告現值每平方公尺3,000元，因該區段部分分割為河川區且與二仁溪僅相隔一個土堤，該土堤因去年及今年風災帶來豪雨沖毀堤防，造成部分堤防坍塌，坍塌位置在舊二層橋畔鄰近貴公司，該區段自然條件雖不佳，惟該區段因分區用途為工業區，故93年至95年地價區段調整為每平方公尺4,000元。4、綜上所述，185及185-1地價區段等公告現值評議，均依據平均地權條例及地價調查估計規則等相關規定辦理，地價之訂定，尚屬合理。」等語。嗣被告將全案提交臺南縣地價及標準地價評議委員會（下稱臺南縣地價評議委員會）95年12月7日通過95年第2次會議議決通過：「．．○○○鄉○○○○○段185地價區段（河川區）95年公告土地現值由原每平方公尺520元調升為每平方公尺540元。而二橋段185-1地價區段為92年新○○○區○○區段（原為農業區，公告現值每平方公尺520元），93年公告現值已由原3,000元調升為4,000元，故參酌上述168、185地價區段之調整理由，酌予調整95年公告土地現值由原每平方公尺4,000元調升為每平方公尺4,100元。」等語。被告乃以95年12月28日府地用字第0950278694號函（下稱系爭函文，即本件之原處分）復原告略以：「．．．說明：．．．2、旨揭異議案經95年12月7日本縣地價及標準地價評議委員會評議通過．．．；本府業依規定辦理差額地價補償作業中，另擇期通知臺端等人領取。」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）依都市計畫法臺灣省施行細則第14條第3款、第18條及第21條之規定，將工業區分成特種工業區、甲種工業區、乙種工業區、零星工業區等4種不同類型，法令並規範及限制各種工業區之使用目的。依土地登記第2類謄本、臺南縣政府建設局72年9月19日核發原告使用執照、仁德鄉公所土地使用分區證明書明確記載系爭臺南縣○○鄉○○段599-1、601-45、601-46、601-47、601-48、601-49、596-3、596-7、569-8等9筆土地（下稱系爭土地）即臺南縣仁德鄉185-1地價區段（下稱185-1地價區段），性質係屬乙種工業區，非屬零星工業區。但被告95年11月22日府地用字第0000000000函卻認定系爭185-1地價區段為零星工業區，顯有違誤。
（二）被告於92年起另劃分系爭185-1地價區段為工業區，並變更公告現值每平方公尺520元為3,000元，被告變○○○區段之程序有違「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」（下稱辦理更正注意事項）之相關規定。因被告將該地價區段為乙種工業區誤為零星單一工業區。且被告於調查地價及劃分地價區段時，未依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條規定，攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查。又農業發展條例及土地法於89年1月26日修正前，私有農地限制具有自耕能力之人所有，系爭185-1地價區段於92年以前○○○區○○○區段，原告為法人無自耕能力，卻擁有農地，被告依法有查明義務。由此足證，被告並未為現場勘查，且長期誤將系爭土地納入農業區段。次查，由臺南縣地價評議委員會91年度第4次會議記錄及92年度現值評議表等資料觀之，前者被告僅提出2個提案，第1提案與第2提案之案由與說明，均未見將系爭土地從農業區段即185地價區段另外劃分185-1地價區段之提案，被告逕自於92年將系爭土地起另劃185-1地價區段、公告現值為每平方公尺3,000元。且該次評議不附理由，恣意將系爭土地從每平方公尺520元調整至每平方公尺3,000元，嚴重低估乙種工業區用地每平方公尺8,600元之合理價值，有悖「地價及標準地價評議委員會評議作業規範」（下稱評議作業規範）第6點規定。另臺南縣地價評議委員會95年12月7日通過95年第2次會議議評定系爭185-1地價區段公告現值由每平方公尺4,000元調升為每平方公尺4,100元，嚴重貶低乙種工業區土地應有合理價格，其錯誤無非肇於上開91年度第4次會議時地價評議委員會恣意貶低土地公告現值為每平方公尺3,000元，縱使95年度依照比率調升土地公告現值，業已無法反應乙種工業區土地真正價值。
（三）依最高行政法院95年度判字第2143號判決意旨，臺南縣地價評議委員會95年12月7日通過95年第2次會議議決評定系爭185-1地價區段之公告現值由原每平方公尺4,000元調升為每平方公尺4,100元，該評定結論雖享有判斷餘地，惟該評議委員會之評議過程顯然基於錯誤事實、未遵守一般法律原則及法律規定，具有多處重大違誤，理由如下：被告應遵守地價調查估計規則第4條、第21條第1項第1款規定，有買賣實例可供估計正常單價之區段，應以買賣實例作為估計區段地價之方法，但被告捨棄法律強制規定而不為，逕以地價調查估計規則第21條第1項第2款以區段地價估價方式評估系爭185-1地價區段之公告現值，牴觸地價調查估計規則規定。縱認系爭185-1地價區段無買賣實例，依「實施地價調查估計作業規定」（下稱地價調查作業規定）第2條第1項第2款及第3款規定，亦可將國有財產局標售土地及法院拍賣資料，列入地政事務所調查地價應搜集之資料，則原告所提出之相關標售及拍賣資料，自得作為參考。且被告調查95年度系爭185-1地價區段公告現值，雖得依照地價調查估計規則第21條規定，採取鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，作為基準地價區段，評估系爭185-1地價區段之公告現值。惟查，被告製作95年度185-1地價區段之「地價區段勘查表」「影響地價區域因素分析明細表」「地價區段圖」記載與事實顯有多處不符之處，如「交通運輸欄」載明185-○○○區段○道路平均寬度6米」，該記載有誤。且原告就系爭185-1區段之土地鋪設道路、開挖水溝、埋設管道並廣植樹林做好水土保持，但被告所製作之「地價區段勘查表」中之「土地改良欄」卻記載系爭185-1地價區段並無整平或填挖基地、開挖水溝、水土保持、鋪築道路、埋設管道、修築駁嵌等土地改良事項，核與事實相悖。被告所製作92及95年度185-1地價區段之「地價區段勘查表」，均認定185-1地價區段之土地建築密度0％，然原告向林務局農林航空測量所（下稱航空測量所）調取76年8月18日、85年5月15日、93年4月6日、94年2月28日、95年6月14日拍攝系爭185-1地價區段土地之衛星空照圖，顯示從76年起至95年間系爭185-1地價區段土地一直存有原告興建廠房，足證上開「地價區段勘查表」之土地建築密度記載有違事實。又系爭185-1地價區段堤防設施優良，從未淹水，且地理環境優越，被告稱該185-1地價區段自然條件不佳云云，顯與事實不符。又上開95年度「地價區段勘查表」中評估認定185-1區段之地價為每平方公尺8,800元，顯示臺南縣歸仁地政事務所（下稱歸仁地政事務所）勘查後綜合185-1地價區段交通運輸、自然環境、土地改良、公共建築等因素，評估該地價區段之地價應有每平方公尺8,800元之價值。但臺南縣地價評議委員會95年第2次會議紀錄說明欄卻記載其公告現值評定為每平方公尺4,000元，應屬合理等語，顯見該地政事務所人員開會時，積極提供錯誤事實予地價評議會委員參酌。另被告製作「影響地價區域因素分析明細表（工業用地）」，將系爭185-1地價區段與39、40地價區段一併作比價。其中上開明細表中「交通運輸欄」評估185-1區段稍劣、39地價區段為普通、40地價區段為稍優。然系爭土地所在之185-1地價區段，其對外聯絡道路為12米之寬度，而3○○○區段○○○道路為中正路二段642巷僅有5米寬，且是死巷；另4○○○區段○○○道路為中正一街38巷亦僅有8米，且是路沖，可知39、40地價區段之交通運輸條件顯然劣於系爭185-1地價區段。
又分析表中「公共建設欄」中電力資源評估系爭185-1地價區段稍劣、39地價區段為普通、40地價區段為稍優，但系爭185-1地價區段原告設有大型衛浴設備製造工廠，而
39、40地價區段土地上之工廠卻是小型皮革工廠，其電力設備竟會優於原告，殊難想像，益徵被告根本未至實地勘查。又被告製作95年度系爭185-1地價區段之「地價區段圖」，將185、167地價區段與系爭185-1地價區段劃成同一地價區段，然185地價區段是農業區，167地價區段是住宅區，而系爭185-1地價區段乃乙種工業區，三者土地使用性質全然不同，卻劃成同一地價區段，有悖地價調查估計規則第18條規定。由上觀之，被告製作系爭185-1地價區段之95年度「地價區段勘查表」「影響地價區域因素分析明細表（工業用地）」「地價區段圖」記載內容均與事實有間，且違反地價調查估計規則、不動產估價技術規則等規定，則被告將該不實之資料提供於臺南縣地價評議委員會，致該地價評議委員會為錯誤之評議。另上開95年第2次會議係以168、185地價區段作為評估系爭185-○○○區段公告現值之參酌因素，但依據「臺南縣仁德鄉平均地權土地地價現值評議表－地價及標準地價評議委員會94年第3次會議評定」（下稱臺南縣仁德鄉94年第3次土地現值評議表）顯示：168、185地價區段均屬農地，與系爭185-1地價區段「乙種工業區」不同，土地使用性質迥異不能作為比價對象。又被告上開95年度「影響地價區域因素分析明細表（工業用地）」係以39、40地價區段（均為乙種工業區）而非以168、185地價區段作為比價案例，提供臺南縣地價評議委員會參酌，足證該次評議結論，顯係參酌夾雜與本件無關連性之因素，具有重大違誤，依上開最高行政法院判決意旨，該評議結論有重大違誤，應予撤銷。
（四）又被告提供臺南縣地價評議委員會95年第2次會議參考之「臺南縣95年公告土地現值作業報告」，其中「內政部為執行平均地權條例第40條政策」表格說明：「．．．內政部於94年8月26日召開『研商平均地權條列第40條，公告土地現值不得低於一般正常交易價格之一定比率』事宜第2次會議，．．．依該會之決議，本縣95年公告土地現值佔一般正常交易價格百分比之預定目標為82.47％。」等語。依被告評估系爭185-1地價區段所製作95年度「買賣實例調查報估價表」，買賣實例即臺南縣○○鄉○○段992地價區段之乙種工業區，其95年公告現值每平方公尺9,700元，其土地正常買賣單價每平方公尺10,574元。若以上開土地正常買賣單價每平方公尺10,574元為基礎，計算95年度系爭185-1地價區段公告現值應為每平方公尺8,720元（計算公式：10,574×82.47％＝8,720，小數點以下四捨五入），顯然臺南縣地價評議委員會評估95年度系爭185-1地價區段公告現值為每平方公尺4,100元，顯不足正常交易價格之一半，違反上開內政部執行「內政部為執行平均地權條例第40條政策」之會議結論及臺南縣政府土地政策，亦違悖論理法則及經驗法則甚明。
（五）綜上所陳，臺南縣地價評議委員會95年第2次會議決議系爭系爭185-1地價區段公告現值為每平方公尺4,100元之過程，顯具有多處重大違背法令之處等語，並聲明求為判決將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告所有○○○鄉○○段601-53、601-52、601-51、601-50地號等4筆土地為農業區，因河川法線部分分割為河川區，且位於二仁溪旁，地勢較低，農路、水路缺乏，且雜草叢生，大部分未栽種農作物，利用度低，經濟效益差，94年海棠颱風及95年碧利斯颱風等多次颱風肆虐、溪水暴漲，沖毀堤防，沖蝕高灘地，堤防坍塌位置在舊二層橋畔鄰近系爭土地，雖未淹及系爭土地，但為維護二仁溪畔沿岸土地居民之財產、生命安全，而進行系爭工程之河川整治計畫。被告考量各種影響地價條件因素差，劃屬185地價區段，其95年公告土地現值為每平方公尺520元。另系爭土地為零星單一之乙種工業用地，劃屬185-1地價區段，其95年公告土地現值為每平方公尺4,000元。嗣原告提出異議，經提請復議後，調升為4,100元。被告並以系爭函文將該評議結果通知原告，其程序符合相關法令規定。系爭土地位處隨時有洪水侵襲的惡劣環境下，其移轉土地價值當不會太高，故作業單位依相關作業規定，依此實際情況考量其各種影響地價因素而估算訂定其地價，並非原告所指謫之估價過程違背不當連結原則之情形。又原告所列舉相關國有土地標售與法拍資訊，雖同為都市計畫內工業區，但地理位置、區段面積、「集聚效益」均優於系爭185-1零星單一之乙種工業區區，是以各種優劣條件不同之標的，實不宜等同類比，亦不能以此而認定其地價偏低，且原告多年來享受低地價稅負時，並未主張其地價偏低，可見被告依前述地價調查估計作業規定訂定並提交臺南縣地價評議委員會評定通過之系爭185-1地價區段之公告土地現值，尚屬合理，並無偏低之情形。
（二）以前為考量業者之地價稅負，而將系爭土地劃為大範圍之農地地價區段。依地價調查估計規則針對零星建地是否另以支號劃為單一地價區段，並未明定。在正常情形之下，通常都市計畫不會將零星單一工廠之工業區用地之系爭土地劃為一地價區段，嗣因政府為鼓勵中小企業，方放寬單一零星工廠之工業用地，而另劃為系爭185-1之單一地價區段。又系爭土地為零星單一之「乙種工業區用地」，乃被告對區段勘查結果之實際情況描述，並未誤認其為都市計畫法臺灣省施行細則所規定之「零星工業區」用地，原告有所誤會。
（三）被告每年度均依「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」第2點至第4點之規定，將臺南縣之地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，向該縣地價評議委員會提出報告，並作成書面議案，作為該委員會評議之依據。且依實際地價動態情形，並配合內政部為執行平均地權條例第40條規定，將公告土地現值逐年調整接近一般正常交易價格9成之目標，製成工作報告，研擬調整原則，且於評議過程中，在作成工作成果、調整原則之總體報告後，評議委員如對各案地價區區地價有意見時，方會進行個案之討論及議決，此就被告所提出之評議會簡報及相關資料可知，並非如原告所指該評議過程未參考任何依據，亦未詳述理由，評議結論流於恣意之情形。再依被告所屬各地政事務所轄區分區舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整作成報告，提送地價評議委員會作為評議之參考。再者，本件系爭土地係95年9月26日公告徵收，與92年公告土地現值作業無關。且地政機關於92年已將系爭土地依地價調查估計規則第18條規定，單獨劃屬185-1地價區段，並明顯區分出價格(由每平方公尺520元調整至每平方公尺3,000元)，並依平均地權條例第46條規定提經地價評議委員會評定後，於92年1月1日公告在案。被告上開作業程序，於法並無違誤，且與上開辦理更正注意事項之規定無涉。
（四）又系爭185-1地價區段於系爭年度並無買賣實例（依法應蒐集之買賣實例原因發生日期為前1年即93年9月1日至當年度即94年8月31日），且原告○○○鄉○○段○○○○○○號土地屬於9○○○區段○○○段○○○號土地屬於72地價區段，故該等交易資料均非屬185-1地價區段。又原告所提標售國有土地及法院拍賣案例，其係就個別之宗地價格加以競標或其土地不確定因素較高，與被告係以地價區段為單位而辦理地價調查估計並不相同，且原告所提標售國有土地及法院拍賣案例，均不屬於系爭185-1地價區段，自難相提併論。因系爭185-1地價區段於系爭年度無買賣實例，被告以39及40兩地價區段（該2地價區段位於仁德鄉內，且使用分區同屬工業區）為基準地價區段，再修正估計目標地價區區地價（被告依法推估係以區區來比較，並非以宗地對宗地進行比較），依法並無不合，並無原告所指捨買賣實例不用之情事。又民間估價業者受託辦理不動產估價，係依據不動產估價技術規則之規定，就勘估標的進行個案宗地加以精密之估價方式。此與被告辦理公告土地現值及公告地價，係就筆數眾多之土地（臺南縣全縣土地共135萬多筆），將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，再將土地劃分為數個地價區段，並以所蒐集的買賣或收益實例之中位數，或無實例者採推估之方式決定其區段地價，故該兩種估價方式顯有差異。原告主張被告就「影響地價區域因素分析明細表」中所載「交通運輸欄」及「公共建設欄」之記載有誤，即係上開兩種不同估價方式所致。且依前述被告辦理公告土地現值之程序，係採取區區條件比較，而不是採宗地與宗地條件比較，故被告上開地價調查估價程序，依法尚無不合。
（五）另被告所提出之系爭185-1地價區段與鄰近工業區比較表，係為供鈞院參考資料，並非提交臺南縣地價評議委員會評議之資料，該表所列165地價區段雖為丁種建築用地，但與系爭185-1地價區段使用情形最相近，不僅同位於二仁溪畔，且都以其單一工廠之廠區劃為一地價區段。而地價區段為保安工業區土地，廠商家數約160家，面積約60公頃性質上屬綜合性工業區，雖屬都市計畫外，但發展趨勢佳。另161、17○○○區段位於○道兩旁，且鄰近東西向快速道路，聯外交通便利，且有多家工廠駐廠，擁有群聚效益，該等土地雖同為工業區，但因各種影響因素不相同，公告土地現值自有差異。本件之爭點在於系爭○○○區段劃分及其區段地價之估計訂定是否合理，依前述地價作業制度下所估計之價格，首重均衡及相對性的合理，難以要求絕對性之價位，更無法用放大鏡去檢視個別宗地之價格。臺南縣95年地價區段數為8,900個，占全國25縣市區數（000000）1/12強，足證被告在區段劃分方面已相當審慎細分，應無可議。再者，臺南縣95年公告土地現值占一般正常交易價格百分比為83.22％，亦居全國25縣市第3高，徵收土地以當期公告土地現值加4成補償83.22％×1.4＝116.508，已超過市價。故被告整體地價調查估計行政行為，於法並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告95年9月26日府地用字第0950205978號公告、原告95年10月5日、10月14日異議函，被告95年11月22日府地用字第0950234097號函、臺南縣地價評議委員會95年12月7日95年第2次會議紀錄及被告95年12月28日府地用字第0950278694號函附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為系爭185-1地價區段95年之公告土地現值原為每平方公尺4,000元，經臺南縣地價評議委員會95年第2次會議決議調升為每平方公尺4,100元，是否合法？茲分述如下：
（一）按「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出。該管直轄市或縣(市)主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土地徵收條例第18條第1項、第22條第1項、第2項及第30條分別定有明文。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。又按「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」分別為土地徵收條例第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第1項前段及第2項所明定。
（二）次按前揭平均地權條例第46條明定直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應繪製地價區段圖並估計區段地價，提經地價評議委員會評定土地現值，於每年1月1日公告後，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價區區地價估計之方式，地價調查估計規則第3條、第18條第1項及第21條第1項則分別規定：「地價調查估計之辦理程序如下：1、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。2、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。3、估計實例土地正常單價。4、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。5、估計區段地價。6、計算宗地單位地價。
」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：1、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。2、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據，及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
（三）查原告提起本件撤銷訴訟，其訴之聲明請求判決撤銷者，為被告95年12月28日府地用字第0950278694號函（即系爭函文）及內政部97年3月27日臺內訴字第0960032225號訴願決定，有原告97年5月19日起訴狀及其訴願書分別附於本院卷及訴願卷（第57頁）可稽。再依被告系爭函文說明1所載內容可知，其係函復原告95年10月5日及10月14日之異議書（該說明內雖另載尚有同年月16日之異議書，惟本件各卷內查無該異議書），而依原告上開異議書內容觀之，無非主張系爭土地係屬工業區土地（位於185-○○○區段內），系爭土地補償地價依95年公告現值加4成後，仍明顯大幅低於鄰近○○○區○○○○段地價而提出異議等語。經被告查處並提請臺南縣地價評議委員會復議後，以系爭函文答復原告維持原處分，而原告上開訴願書，則僅就系爭土地（工業區土地）之補償地價不服而提起訴願，由上可知，本件訴訟爭點僅為系爭土地所屬之185-1地價區段，其95年公告土地現值為每平方公尺4,000元，嗣經臺南縣地價評議委員會95年第2次會議議決調升為每平方公尺4,100元，而被告以系爭函文答復原告維持原處分，是否合法，要堪認定。從而，系爭土地於92年間由原來之185地價區段另劃分出系爭185-1地價區段，並變更公告現值由每平方公尺520元提高為每平方公尺3,000元，被告所為之地價區區地價估計程序，及臺南縣地價評議委員會91年度第4次會議所為之評議程序是否合法？即與本件訴訟無關；另系爭185-1地價區段之93年度之公告土地現值，經法定程序調整為每平方公尺4,000元，而94年度之公告土地現值亦經法定程序公告維持每平方公尺4,000元，則被告就系爭185-1地價區段之93及94年度所為之地價區區地價估計程序，及臺南縣地價評議委員會各該年度所為之評議程序是否合法？亦與本件訴訟無關。況系爭185-1地價區段92年、93年及94年各年度所為之地價區區地價之評定，與本件原告所爭執系爭185-1地價區段95年之公告土地現值之公告，係屬各別不同且獨立之行政處分，故前者自非本件訴訟標的，本院依法亦無從加以審究。是原告主張被告於92年起另劃分系爭185-1地價區段為工業區，並變更公告現值每平方公尺520元為3,000元，被告所為該地價區區地價估計程序，及臺南縣地價評議委員會91年度第4次會議所為之評議程序，有違上開平均地權條例第46條、地價調查估計規則第18條、評議作業規範及辦理更正注意事項，導致95年度嚴重貶低系爭土地係乙種工業區應有合理價格，而無法反應系爭土地之真正價值云云，揆諸前揭規定及說明，均與本件訴訟無關，本院無從審究，故均非可採。
（四）再按，平均地權條例第15條規定，直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序，須分區調查最近1年之土地買賣價格或收益價格。又按地價調查估計規則第17條第3項規定，估價基準日指每年9月1日，故主管機關蒐集之實例移轉日期為前1年9月1日至當年度8月31日。系爭土地95年公告土地現值區段地價，被告係於94年9月1日為勘查，因其所屬185-1地價區段，為原告單一工廠所在地之乙種工業區，於勘查前1年內無買賣實例或收益實例（該地價區段除原告所有之系爭土地外，並無其他土地，原告於該期間內又無買賣，且該土地為原告工廠自用，故不可能有買賣或收益實例），故被告於95年公告土地現值作業時，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，選取同鄉39及40地價區段做為基準地價區段（該2地價區段使用分區同屬中小規模工業用地之工業區），按影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計系爭185-1號地價區區地價，再將其所估之區段地價送臺南縣地價評議委員會評定，經該委員會於94年12月7日94年第3次會議評定結果，系爭185-1地價區區地價為每平方公尺4,000元等情，有系爭185-1號地價區段95年1月1日之地價區段勘查表、區段地價估價報告表、影響地價區域因表分析明細表、買賣實例調查估價表及台南縣仁德鄉95年公告土地現值區段地價評議表等影本附本院卷（被告於97年9月5日準備程序當庭提出）可稽。核該地價區段之劃歸及估算地價之方式，符合上述地價調查估計規則第18條及第21條第1項規定，尚屬有據。再者，系爭土地所屬185-1地價區段，既全為原告單一工廠所在地，於勘查前1年內無買賣或收益實例，且被告於95年公告土地現值作業時，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，選取同鄉使用分區同屬中小規模工業用地之工業區之39及40地價區段做為基準地價區段，再據以修正估計系爭185-1號地價區區地價，已如前述，則其地價調查估計之程序，依法尚無不合，並無原告所主張被告捨買賣實例而不用之情事。至於原告主張系爭土地縱無買賣或收益實例，被告亦得將財政部國有財產局標售土地案例或法院拍賣案例，做為辦理系爭土地當年度區段地價之調查估計資料云云，惟查，原告所列舉之相關法院拍賣或國有土地標售之案例，縱然屬實，但揆諸前揭規定可知：政府機關辦理公告土地現值及公告地價，係就全國筆數至為眾多之土地，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之多筆土地劃為同一地價區段，再將土地劃分為數個地價區段，並以所蒐集的買賣或收益實例之中位數，或無實例者採推估之方式○○○區段地價，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，以作為申報土地移轉現值及主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，故其地價調查估計係以區段地價方式辦理，自與法院拍賣或國有土地標售之案例係就宗地價格加以競標者並不相同，且原告所列舉相關法院拍賣或國有土地標售之案例，均不屬於系爭185-1地價區段，自難相提併論。是原告此項主張，亦有誤解，自難憑採。
（五）又查，系爭土地均位於臺南縣仁德鄉都市計畫內之乙種工業區內，且鄰接二仁溪（僅相隔一土堤），而二仁溪沿岸土地經都市計畫劃屬河川區，歷經94年海棠颱風及95年碧利斯颱風等多次颱風肆虐、溪水暴漲，沖毀堤防，沖蝕高灘地，嚴重危害沿岸居民生命、財產安全，故政府為維護二仁溪畔沿岸土地、居民之財產、生命安全，乃進行河川整治計畫，嗣經被告公告徵收作為經濟部水利署辦理前揭「二仁溪川下游段防災減災工程」用地等情，除如前述外，並有仁德鄉○市○○街道圖、94年7月27日、9月11日、95年7月26日台南縣新聞及現場照片附本院卷可稽，應堪認定。準此足證，被告辯稱系爭土地位處隨時有洪水侵襲之惡劣環境下，其移轉價值當不高，被告考量此項實際情況及其他各種影響地價因素而估算訂定其地價尚屬適當等語，尚非無據。故原告主張系爭土地之徵收補償地價依95年公告現值加4成後，仍明顯大幅低於鄰近○○○區○○○○段地價，並與該等土地自然條件不佳無關，係被告任意連結無關之情事云云，顯有誤解，尚難憑採。又被告就系爭土地為區段勘查結果，因其屬原告所有之單一家工廠之乙種工業區用地，除此之外，並無其他工廠及土地位於該地價區段內，故稱系爭土地為「零星單一工業用地」，並未認定其非乙種工業區用地，是原告雖提出系爭土地第2類登記謄本及其工廠之使用執照主張被告誤認系爭185-1地價區段為零星工業區云云，亦有誤解，不能採取。
（六）另按「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院48年判字第111號判例足資參照。
此外，主管機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去1年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整1次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價及標準地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。本件系爭土地之公告土地現值，係被告依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，並經地價評議委員會94年第3次會議評定，已如前述。嗣因系爭土地被徵收，原告認系爭土地之公告徵收補償地價偏低，提出異議後，經被告以系爭函文答復原告略以系爭185-1地價區段公告現值評議，依據平均地權條例及地價調查估計規則等相關規定辦理，地價之訂定，尚屬合理等語。嗣被告另將該案提交臺南縣地價評議委員會95年第2次會議議決通過，而酌予調整系爭土地95年公告土地現值由原每平方公尺4,000元調升為每平方公尺4,100元。被告仍以95年12月28日府地用字第0950278694號函復原告略以：「．．．說明：．．．2、旨揭議案經95年12月7日本縣地價及標準地價評議委員會評議通過．．．；本府業依規定辦理差額地價補償作業中另擇期通知臺端等人領取。」等語，除如前述外，復有被告所提出之「臺南縣95年度公告土地現值工作簡報」、臺南縣地價評議委員會95年12月7日95年第2次會議紀錄之編號第7號提案附本院卷可稽，故被告就原告上開異議所為之查處、提交臺南縣地價評議委員會復議及通知原告查處與復議結果，揆諸前揭規定及說明，均無不合。由上可知，系爭土地之公告土地現值已經該地價評議委員會2次開會評議（94年第3次及95年第2次會議），且該地價評議委員會2次會議均有踐行法定程序為評定，依上開所述，其所評定之現值亦無顯然錯誤之情，是就此評定之地價，該地價評議委員會自應享有判斷餘地，本院應予遵重。另原告雖主張該地價評議委員會95年第2次會議議係以168、185地價區段作為評估系爭185-1地價區段公告現值之參酌因素，但168、18○○○區段均屬農地，與系爭185-1地價區段為乙種工業區不同，土地使用性質迥異不能作為比價對象，該次評議結論，顯係參酌夾雜與本件無關連性之因素，具有重大違誤，依最高行政法院95年判字第2143號判決意旨，該評議結論具有重大違誤，應予撤銷從新評估云云。惟查，臺南縣地價評議委員會95年第2次會議其討論之提案為：經濟部水利署第六河川局辦理系爭工程用地徵收案，蔡文彬等100人及原告陳情上開工程範圍內用地公告土地現值過低，而由被告提請評議。該委員會議決內容為：「參酌90年全縣公告土地現值平均調幅為調降10.22%，酌予調升本案相關地價區段95年公告土地現值（因本案大甲段168、二橋段185地價區段90年時調降幅度約為13%，稍大於全縣平均調幅，為使其與全縣平均調幅平衡，酌予調整）。」而該次決議為：○○○鄉○○段168地價區段（河川區）95年公告土地現值由原每平方公尺870元調升為每平方公尺900元，二橋段185地價區段（河川區）95年公告土地現值由原每平方公尺520元調升每平方公尺540元。而二橋段185-1地價區段為92年新增工業區區（原為農業區，公告現值每平方公尺520元），93年公告現值已由原每平方公尺3,000元調升為每平方公尺4,000元，故參酌上述168、185地價區段之調整理由，酌予調整95年公告土地現值由原每平方公尺4,000元調升為每平方公尺4,100元。」等語，有該會議紀錄附卷可稽。準此可知，該次會議係在議決被告所提出之原告本件異議案，該地價評議委員會本於前揭法律之授權，並基於盱衡近年來全縣整體土地公告土地現值之調整情形，並使上開3地價區段95年之公告土地現值能與全縣整體土地公告土地現值達成平衡，而以該3地價區段90年時調降幅度約為13%，稍大於全縣平均調幅10.22%為理由，並非如原告所稱係以同鄉168、185地價區段之農地，作為系爭185-1地價區段（乙種工業區）之比價對象，以此夾雜無關連性之因素，而議決系爭185-1地價區段之公告土地現值。相反的，該決議係達成全縣整體土地之公告土地現值平衡為目標，據以調升系爭185-1地價區段95年度之土地公告現值，對於原告顯然有利，且該次地價評議委員會所為決議並無其他嚴重瑕疵可指，亦享有判斷餘地，依法自無不合。是原告持上開理由主張該次評議結論係參酌夾雜與本件無關連性之因素，具有重大違誤云云，顯有誤解，不足採取。
（七）至原告主張被告所製作系爭185-1地價區段之95年度「地價區段勘查表」「影響地價區域因素分析明細表（工業用地）」「地價區段圖」記載內容均與事實有間，且違反地價調查估計規則、不動產估價技術規則等規定，則被告將該不實之資料提供於臺南縣地價評議委員會，致該地價評議委員會為錯誤之評議云云。惟按「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」地價及標準地價評議委員會組織規程第9條定有明文。次按「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近1期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」「地政機關依第3點規定舉辦說明會後，於本會開始評議前，應準備相關資料先向本會簡報下列事項：(1) 地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。(2)最近1期地價動態情形及影響地價主要因素分析。(3)公共建設及其鄰近土地地價調整情形。(4)說明會民眾反應意見及研處情形。(5)相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。前項簡報，得視地方實際情形分區辦理之；必要時，並得邀請本會委員實地查訪之。」上開評議作業規範第3條及第4條亦定有明文。經查，縱觀被告前揭向臺南縣地價評議委員會所提出之「臺南縣95年公告土地現值工作簡報」及該地價評議委員會「臺南縣仁德鄉95年公告土地現值區段地價評議表」可知：被告於系爭95年度係依照平均地權條例等相關法規之規定，將臺南縣全縣1,323,753筆土地（上開工作簡報第5頁參照）之地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，向該地價評議委員會提出報告，並作成書面議案，作為該委員會評議之依據；且依實際地價動態情形，並配合內政部為執行平均地權條例第40條規定，將公告土地現值逐年調整接近一般正常交易價格9成之目標（該簡報第4頁參照）；並於94年9月28日及9月30日邀集鄰近縣市毗鄰之各地政事務所進行縣市區○○鄰之平衡協商，以求與毗鄰縣市及臺南縣內各鄉鎮地價之均衡（該簡報第7、20、21頁參照），製成工作報告，研擬調整原則，故實際評議過程在作成工作成果、調整原則之總體報告後，評議委員如對各案地價區段（全縣共計有8,904個地價區段，上開工作簡報第5頁參照）有意見時，方會進行個案之討論及議決（前揭地價及標準地價評議委員會組織規程第10條，及評議作業規範第6條第2項參照）；又被告所屬各地政事務所亦於轄區分區舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整，由被告作成報告（該簡報第8頁以下參照），一併提送地價評議委員會作為評議之參考，而系爭185-1地價區段被告向該委員會所提出之95年「擬評公告土地現值」為每平方公尺8,800元，經該地價評議委員會94年第3次會議評定結果，系爭185-1地價區段仍維持上期公告土地現值即每平方公尺4,000元等情，有被告上開「臺南縣95年公告土地現值工作簡報」及「臺南縣仁德鄉95年公告土地現值區段地價評議表」附本院卷可稽。從而，該地價評議委員會對於臺南縣95年公告土地現值之評議，並非針對該縣內某特定個別之地價區段所為之評議，而係依照上開法定程序，參酌前揭資料，全面性考量毗鄰縣市及全縣各鄉鎮地價之均衡，而調整該年度全縣及各鄉鎮區地價之幅度，並評定縣內8,904個地價區段之公告土地現值。是縱如原告所陳，被告所製作系爭185-1地價區段之95年度「地價區段勘查表」「影響地價區域因素分析明細表（工業用地）」「地價區段圖」部分欄位之記載與事實有間，惟查，被告向該地價評議委員會所提出系爭185-1地價區段95年「擬評公告土地現值」為每平方公尺8,800元，其擬評之公告土地現值已較上期之公告土地現值每平方公尺4,000元高出2倍以上，且亦與原告主張如依附近之買賣實例即臺南縣○○鄉○○段992地價區段之乙種工業區，其95年公告現值每平方公尺9,700元，其土地正常買賣單價每平方公尺10,574元，以此為基礎計算95年度系爭185-1地價區段公告現值應為每平方公尺8,720元，被告當年度之擬評公告土地現值亦較之為高，對原告有利，雖被告此項擬評之公告土地現值未為該地價評議委員會決議所採，但已足認定被告承辦本件公告土地現值作業，對原告並無為差別待遇或有不公平之情事。況原告未舉證證明該次會議評議委員對於系爭185-1地價區段有不同意見，且進行個案之討論及議決，則被告所製作之前揭文件表格所記載部分內容縱有瑕疵，自不影響該地價評議委員會對於系爭185-1地價區段95年公告土地現值之評議結果。則原告持此主張被告有將不實資料提供於臺南縣地價評議委員會，致該地價評議委員會為錯誤之評議云云，亦非可採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採。被告95年9月26日府地用字第0950205978號公告徵收系爭185-1地價區段原告所有之系爭土地，其徵收補償費以95年公告土地現值每平方公尺4,000元加4成，經原告異議後，被告除以95年11月22日府地用字第0950234097號函復原告查處結果外，並提請臺南縣地價評議委員會復議後，以系爭函文通知原告系爭185-○○○區段95年之公告土地現值由原為每平方公尺4,000元，經該委員會95年第2次會議決議調升為每平方公尺4,100元，業已依法踐行法定程序，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分（即系爭函文），為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 3 日
書記官 宋 鑠 瑾