高雄高等行政法院判決
97年度訴字第515號原 告 甲○○被 告 高雄市政府教育局代 表 人 乙○○ 局長上列當事人間優惠存款事件，原告不服高雄市政府中華民國97年4月22日高市府法一字第0970020065號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告原係高雄市新興區信義國民小學（以下簡稱信義國小）教師，於民國95年2月1日依學校教職員退休條例規定辦理退休，領取月退休金，另依學校退休教職員公保養老給付金額公保優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）規定，在台灣銀行辦理公保養老給付優惠存款，金額為新台幣（下同）1,598,200元。嗣因教育部以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布該要點第3點之1，並自95年2月16日實施，被告乃依新修正之規定，以96年12月3日高市教人字第0960050429號函通知原告所辦理之優惠存款期滿後，依新規定得辦理續約之優惠存款金額為861,867元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為之內容應明確。」「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法第4條、第5條、第7條、第8條、第9條及第10條所明定。本件原告退休所領取之月退休金，從領月退休俸制度起，即屬人民之權利義務，依法即受法律之保障。亦即從我國退休制度之實施及其日後制度之變革，都以法律定之，退休人員一直相信法律會保障及政府誠信不變的原則下，照顧退休人員。原告為一盡職之教師，在服務期間深受家長、學生之愛戴以及長官之稱許，在盡心盡力工作下，因累壞身體，遂自行核算退休金額及生涯所需費用，始申請退休。今政府在無預警前提下，未盡告知之責，無視於法律規定及政府誠信，而作強制性之減薪，實有違前述之法規。如政府早有前述之公保優存要點及退休所得合理化之立法修正計畫或意見，原告於申請退休前，當會認真考慮，以目前之收支情況，不會請求退休。惟政府自始並未告知或公布有所謂之公保優存要點及退休所得合理化之修正法據，亦絲毫嗅不出有任何爭議及要改變之訊息，原告始予退休。況優惠存款過去均無調降之紀錄，致原告陷入無須判斷之迷思。就常理而言，亦不可能出現折半優存之巨幅縮減。
自優惠存款制度實施以來，已形成慣例，且從未縮減，自屬法律上之信賴，並非期待或願望。法律對於已行之多年之慣例，為保障人民之合法權益，縱使欲變更，仍不得溯及既往。今原告已無法恢復原職，亦不能作何選擇，政府單方面作不利於原告之決定，其無視於法律之規範及信賴，誠屬違法且不當。（二）再者，教育部訂定發布之公保優存要點屬行政命令，其雖已行之多年，然行政程序法於88年2月3日公布施行，並於施行後1年，即89年12月27日增訂公布第174條之1，該條條文明定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」即行政程序法要求所有行政命令要有法律授權，始得修正或訂定，如未取得法律授權，自91年12月27日起，就屬失效。本件公保優存要點自始均無法律授權，依據行政程序法第174條之1之規定，教育部於前述須取得法源之法定期間（即2年內），應以法律規定或法律授權，始得生效。然教育部始終未取得法律授權，又擅自於95年1月27日修正增訂發布該要點，當屬違法且無效，被告依修正後之公保優存要點作為行政處分依據，即失所附麗，當然無效。被告亦自承公保優存要點係政府早期基於照顧一般公教人員退休生活所訂定，並無法源基礎，僅以行政規則方式訂定，其既無法源依據，如何修正。被告及訴願機關違法濫權，無視於法律存在，對於人民之權益，已無保障可言，請鈞院依法匡正此一違法濫權行為，以維法紀。（三）公教人員退休制度及其退休金之計算，早在原告於65年進入教育體系任職，甚或更早於60年進入師專就讀時，即已具備。是原告信賴政府之措施，才擠破頭考進師範學門，進而教育後起，以盡一教師之責。原告自始未料政府有朝一日會破壞自行訂定之制度而不顧人民的權益在改變。如政府早告知退休制度會變革，或依法可變更，原告於退休時自會注意，並決定是否續任。今於退休後無預警提出變革，置人民權益於不顧，情理法何在？又政府時言基於財政負擔，基於情事變更為由，擅自改變行政命令，且又屬於人民巨大權益之行政命令，尚稱無違法或不當，則人民如何信賴政府。就如舊政府時代之教育政策不定，常有爭議，致人民無限惶恐，此為一負責任之政府乎？其隨一人之興怨，就草率進行修正，置政策及權益於不顧，難怪民意於抉擇時，會告訴政黨或政治人物何是何非。訴願決定理由稱按公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第6項、第7項及第8項分別規定：
「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；‧‧‧。
」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：‧‧‧。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」云云。惟按教育部於95年1月27日所修正之公保優存要點，其既無法源依據已如前述，則修正後該要點第3點之1所規範者，均屬無效之行政命令，被告引用無效之行政命令作為訴願決定，即屬違法且不當，應予撤銷。（四）按公保優存要點其預算已有立法機關預算通過及公布作為執行依據，為法定預算，其形式上與法律相當。則其修正要點之權限已非行政機關職權，否則即屬行政濫權。此觀司法院釋字第520號解釋，行政院不執行立法機關預算通過之核能四廠預算，係屬違憲，其理相同。
本件之爭議，已屬全國性退休之軍公教人員權益，依法本應立法執行，以杜爭執。況立法院於96年已決議關於銓敘部對本件（即考試院銓敘部對於所得合理化修正要點之修正命令）之備查，予以退回，即銓敘部欲修正所得合理化之命令，已被立法機關否決，自無法律基礎。請鈞院函詢銓敘部對退休人員所得合理化送請立法院之備查結果即知。則立法機關對行政或考試機關關於退休人員所得合理化之作法，已不認同，且無法據。依行政程序法之規定，舊政府對於退休公教人員優惠存款蠻橫修改之行政命令，均屬無效。又台北高等行政法院於審理類似案件，理應審酌其法理爭議之適法性及危害性，並停止審理申請司法院大法官會議解釋，始為正辦。該法院作出個案判決，已傷害到法律原則，悖離司法認知，上訴審最高行政法院現正審議中，尚未確定。被告引用非判例及未確定之個案，殊屬不當。（五）按人民之權利義務，依憲法規定均要以法律定之。本件公教退休人員優惠存款，屬於公教人員退休之所得，當然視為人民之權益，迨無疑義。被告誤以為優惠存款為政策性福利措施，屬給付行政行為，實則一大誤解，蓋一政策性福利措施，何可以行政命令來推行，難道行政機關可以兼任立法機關（即通過預算之民意機關）。政府機關之任何一項支出，都要立法院同意且事後加以審核監督。此觀新政府上任以來，欲擴大內需與公共建設相關預算，每項均要立法機關同意，始得動支。行政機關何來可自行作政策福利措施，依法就是矛盾，其自行研議修改，且未經立法機關授權或同意備查，自是違法。本件公保優存要點，自行政程序法施行以來，由於行政機關怠惰，未能立法執行，復又擅自修正公布，且溯及既往，造成法律混亂。司法機關如不揪出此一亂相，重整法律秩序，則國家不能長治久安。舊政府把本欲不爭之公教優惠存款，拿來作為族群對立之議題，以企圖討好部分選民，致使法律安定原則受到動搖，推到無限上綱，形成社會對立。此種無一貫性政策又乏行政程序之行為，亦造成朝野對槓，行政與立法對峙，爭議不休。由於舊政府團隊隨意更改規定，造成法規動盪，人民難以依循。是以，教育部修改公保優存要點，就是政治操弄，不是合法行為，請撤銷原處分及訴願決定，以正視聽。（六）依中央法規標準法規定，命令與法律及憲法牴觸者無效，命令與法律均不得溯及既往。如命令與法律可溯及既往，則法律之安定性將受到挑戰，此為一法治國家之常軌。考試院或教育部如要修改公保優存要點，其先決條件當然要取得法律授權，取得法源後如要修改，亦不得溯及既往，以維持法規之安定性。行政機關不得以期滿換約為由，就將從頭算起，不顧既往之法令及權益，其自稱修正要點係往後生效並無溯既往等語，係在誤解法令，難道變更人民之權益，可以不顧從前法令。對於人民更不利之行政處分，可以作選擇性之處理，而不作保護人民正當合理之信賴（行政程序法第8條規定），就是違法。再者，銓敘部如要變更軍公教之退休制度，均要透過多場次之說明，諸如五五專案要取消或退休積數（即服務年資加上年齡）由75改為85等變革，都經過一段長期間之說明且溝通，才決定修法。雖然上述兩方案迄今均未變更，但足以說明任何足以影響公教權益之作法，都有一定之程序，且要取得法源，方足以施行。本件公保優存要點，既未提出計畫，亦未進行說帖，前置性行政程序闕如，復又無法源依據可供修正，只憑主政者選舉造勢場合之一議題，就倉促修改，如該等毫無行政程序之行為，可任由一人操縱，則國家之政策豈不回歸到威權統治時期，由獨裁者一人統治之天下，與法治國家不相當等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應回復原退休核定之公保養老給付優惠存款金額1,598,200元。
三、被告則以：（一）按公立學校退休教職員公保養老給付金額得辦理優惠存款，係以「公保優存要點」為據，且得辦理優惠存款並非學校教職員退休條例規定之退休項給予項目。公保優存要點原係政府早期基於照顧一般公教人員退休生活所訂定，並無法源基礎，僅以行政規則方式訂定，雖有立法機關預算通過作為執行依據，屬政策性福利措施（給付行政）。然該要點實施至今，因社會、經濟情形均有所變遷，公教人員待遇已有所成長，其退休所得內涵亦逐步調整改善，加以近年來金融機構存款低利率之趨勢，如仍依現行要點規定繼續實施，除與當初建制目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔。基於情事變更原則，教育部基於主管機關立場自得本於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟之變遷，擬具「教育人員退休所得合理化方案」、公保優存要點第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1，並自00年0月00日生效，同日以台人（三）字第0000000000C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點第3點之1暨發布令各1份予被告、台北市政府教育局、各縣市政府及部屬國立機關學校，適時修正其得適用對象、範圍與辦理優惠存款之額度，實符合平等原則。（二）被告對於退休案件所作成之退休核定函中，僅敘明「退休人員新制施行前之公保年資所計給之養老給付得依規定辦理優惠存款」，因此，該退休核定函亦不構成信賴之基礎，並無信賴保護原則之適用。又該要點修正後，係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則。另台北市、台北縣、基隆市及宜蘭縣等百位退休教師針對教育人員退休所得合理化改革方案提起行政訴訟，業經台北高等行政法院於96年6月14日以95年度訴字第919號判決駁回原告之訴，併予陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為公保優存要點之修訂是否應有法律授權？被告依00年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定變更原告得辦理優惠存款之最高金額，有無違反法律不溯既往、比例原則及信賴保護原則？經查：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。
（二）次按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85％為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1％，最高增至95％。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5％，以增至97.5％為限。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」「第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2千元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3千元計列，高中職以新台幣4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。
‧‧‧4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。‧‧‧。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；‧‧‧。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項、第3項、第6項、第7項、第8項所明定。
（三）按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保給付優存要點第6點後開辦。次按「至何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書可資參照；依此解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。準此，優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。又教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，亦與法律保留原則無違。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益至鉅。是原告主張公保優存要點係屬行政命令，其修訂自應有法律之授權，而教育部未取得法律授權即修正該要點，依行政程序法第174條之1規定，當屬違法且無效云云，實無可採。
（四）又依司法院釋字第520號解釋意旨，預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，前經司法院釋字第391號解釋稱之為措施性法律。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。而優惠存款制度係對特定人政策性福利措施，每年雖皆經政府依預算程序編列預算送請立法院審議通過後據以執行，然非謂教育部就此非屬國家重要政策之變更，不得衡估國家財政，基於主管機關之地位，依權責審酌實際情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。從而，原告主張優惠存款之預算經立法院通過及公布，為法定預算，其形式上與法律相當，是教育部已無修正公保優存要點之權限云云，並不可採。又查，「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」雖經銓敘部函送立法院審查，而遭立法院於95年12月12日決議溯自95年2月1日予以廢止（立法院公報第95卷第59期院會紀錄第39頁參照），惟前揭立法院所廢止者為銓敘部所修訂之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，並非本件教育部所修訂之「公保優存要點第3點之1」，原告主張立法院已否決本件之修正案，是教育部就公保優存要點所為之修正均屬無效云云，顯有誤解，亦不可採。
（五）又優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同，且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。又行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優存要點第3點之1，並自同年0月00日生效。前開規定核與公保優存要點照顧退休教育人員之立法目的無違，且未剝奪人民之既得利益，難謂與比例原則相牴觸。原告主張新修正公保優存要點第3點之1規定，違反行政程序法第7條所定之比例原則云云，委無可採。
（六）再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。經查，原告係於95年2月1日退休生效，並以領取之公保養老給付金額1,598,200元，全數存入台灣銀行股份有限公司新興分公司（以下簡稱台灣銀行新興分公司），此為兩造所不爭，並有被告96年12月3日高市教人字第0960050429號函影本附本院卷可稽。是上揭教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在台灣銀行新興分公司所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。次查，原告經被告核定退休年資為29年6月，依公保優存要點第3點之1規定可知，原告退休所得上限百分比為90％，每月退休所得之最高金額為75,163元，扣除月退休金57,098元及十二分之一之年終慰問金5,137元，其每月得領取之優惠存款利息為12,928元，又準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定之優惠利率年息18％核計，原告得辦理優惠存款之最高金額為861,867元，此亦有「依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單」影本附本院卷足憑。而原告在台灣銀行新興分公司辦理優惠存款之金額為1,598,200元，顯高於上揭得辦理優惠存款之最高金額，是被告函請原告於公保優存要點第3點之1施行後，其於台灣銀行新興分公司優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額861,867元辦理，自無違誤。原告主張公保優存要點係於原告退休後始修正，被告實不應以修正後之規定追溯適用於原告云云，洵無可採。
（七）復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。‧‧‧。」業經司法院釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合：1.信賴基礎：
即行政機關表現在外具有法效性之決策；2.信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；3.信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，惟在原告退休後，公保優存要點卻增訂第3點之1，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「‧‧‧優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，‧‧‧，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度‧‧‧。」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每2年或1年簽定優惠存款契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。是原告主張教育部未事先告知，驟然修訂公保優存要點第3點之1規定，使原告在辦理退休並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款遽遭限制，並受有利息減少之損害，顯然違反信賴保護原則云云，並非可採。
（八）綜上所述，原告主張皆不足採，則被告依據教育部95年1月27日台人（三）字第0000000000B令修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，按原告於95年2月1日退休，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為861,867元，其認事用法，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應回復原退休核定之公保養老給付優惠存款金額1,598,200元，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 21 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 21 日
書記官 周 良 駿