高雄高等行政法院判決
97年度訴字第536號原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年6月4日台內訴字第0970026204號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣坐落高雄縣六龜龍興段1221-1地號土地（下稱系爭土地），位於交通部公路總局辦理台27縣興龍－大津橋段（10k＋400－11k＋900）道路拓寬工程內，經內政部以民國95年10月23日台內地字第0950168252號函核准徵收高雄縣○○鄉○○段○○○○號內等182筆土地，被告於95年11月10日公告徵收，並發放徵收補償費完竣。系爭土地於徵收公告時，登記之所有權人為訴外人金万能，因未依限領取徵收補償費，被告乃於96年3月26日存入保管專戶。原告於96年10月30日向交通部公路總局第三區養護工程處陳情，要求請領該補償費，經交通部公路總局第三區養護工程處96年11月7日三工用字第0960327786號函轉被告，被告乃以96年11月14日府地權字第0960254517號函請原告向法院訴請判決確定權利人後憑辦。原告對之不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）系爭土地原始登記土地所有權人為金万能，地址為六龜鄉土壠彎53號登記時間39年8月22日，原告於76年12月31日毗鄰該地住居，由於出入不便，遂於81年5月20日向六龜鄉興龍村1之6號羅邱月英買賣。因當時羅邱月英告知系爭土地已賣予其公公，且因40、50年間，知識水準低落，戶政、地政機關均不健全，又相關資料亦隨該老人家仙逝而燒毀，此事地方眾人皆知。原告向高雄縣六龜鄉戶政事務所陳情，因地政機關將土地所有權人書寫簡體字，高雄縣六龜鄉戶政事務96年5月25日六鄉戶字第096000071號函告知，該戶藉不詳，查無此人，歉難提供，惟原告確實為系爭土地實際管理人無訛。
（二）依內政部86年12月31日台（86）內地字第8612506號經函所示：被徵收之土地，所有權人行蹤不明未受死亡宣告，其徵收補償費可由財產管理人具領。系爭土地已闢建為道路，致原告權益受到損害，然經原告向被告與內政部申訴皆罔然。本件原告確實為該筆土地之實際管理人，又依高雄縣六龜鄉戶政事務所96年5月25日六鄉戶字第096000071號函，查無此人，自應視為失蹤人口未受死亡宣告者，則依內政部87年2月4日台（87）內地字第8702068號函意旨，可由財產管理人即原告請領被徵收之土地補償金。
（三）次按民法第8條規定：失蹤人失蹤滿7年，法院得因利害關係人之聲請，為死亡已之宣告。民法第10條規定：失蹤人未受死亡宣告前，其財產管理，依非訟事件法之規定處理。非訟事件法第49條第1款、第2款規定：「外國法院之確定非訟事件之裁判有下列各款情形之一者，不認其效力。
一、依中華民國之法律，外國法院無管轄權者。二、利害關係人為中華民國人，主張關於開始程序之書狀或通知未及時受送達，致不能行使其權利者。」同法第108條規定：「關於失蹤人之財產管理，由其住所地之法院管轄。」第109條規定：「失蹤人未置財產管理人者，其財產管理人依下列順序定之．．不能依前項規定定財產管理人時，法院得因利害關係人或檢察官之聲請選任財產管理人。」又按土地徵收法令補充規定第11點第4款規定：「土地登記簿所載土地或建物權利人行蹤不明或未受死亡宣告者，可依民法第10條，非訟事件第49條第1、2項所定財產管理人為徵收補償費提存之對象。」至無法選任之財產管理人者，方可依民法第326條規定，以不能確知孰為債權人而難為給付為由辦理提存，並由法院提存所，將提存通知書公告。本件自應由系爭土地管理人即原告領取補償費等語，並求為判決撤銷原處分及訴願決定，被告應依原告96年10月30日陳情書作成發給系爭土地補償費新臺幣（下同）1,328,645元之行政處分。
四、被告則以：
（一）按土地徵收條例第24條規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」次按內政部87年2月4日台（87）內地字第8702068號函釋：「按土地登記簿所載土地或建物權利人行蹤不明未受死亡宣告者，可依民法第10條、非訟事件法第49條第1、2項所定財產管理人為徵收補償費提存之對象，土地徵收法令補充規定第11點第4款定有明文。．．．參照上開土地徵收法令補充規定意旨，得同意由財產管理人具領該提存於法院之徵收補償費。」又民法第758條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力。」同法第759條規定：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記不得處分其物權。」合先敘明。
（二）另按土地徵收條例第24條規定：「以公告之日土地登記簿記載者為準．．．。」因公告時土地登記簿記載所有權人為訴外人金万能，故以原所有權人金万能為補償及提存對象，且土地登記簿並未記載設定財產管理人，原告僅提供契約書被告無法認定為財產管理人，故原告所陳並不符土地徵收法令補充規定第11點第4款規定管理人；另原告業於96年間向臺灣高雄地方法院提起所有權移轉登記之訴，自應俟法院判決確定後憑辦等語。乃聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告95年11月10日府地權字第0950259862號公告、被告96年11月14日府地權字第0960254517號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為原告主張向訴外人羅邱月英購買系爭土地，未完成登記，得否以原告為土地財產管理人領取系爭土地之徵收補償費？此為兩造爭執所在。
六、按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準．．．」「直轄市或縣〈市〉主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費．．．」分別為民法第758條、土地法第43條、土地徵收條例第24條第1項及第26條第1項所明定。首揭土地徵收條例第24條規定之目的在於確定徵收補償之對象，苟無該條但書所定情形，土地徵收之補償款額，即應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於徵收補償處分、公告時，即應依該規定為之，直轄市或縣（市）地政機關尚無另行調查實質所有權人並以之作為補償對象之權限。又按土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第7條規定：「被徵收之土地或建築改良物，其徵收補償費由徵收公告時登記簿記載之權利人領取。」上開領取辦法係內政部依據土地徵收條例第36條之1規定之授權所訂定，關於被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之執行性規定，核與土地徵收條例授權意旨無違，爰予援用。
七、所謂土地徵收，係國家基於實施經濟政策及推動公共建設之需要，由行政機關依法運用公權力，代表國家行使上級所有權，強制補償及取得私有土地，並消滅私有之下級所有權而由國家另行支配使用之行政行為(陳銘福著土地法導論第495頁參照)。足見土地徵收係針對土地所有權為之。而依前揭民法第758條及土地法第43條之規定，土地登記有絕對之效力，係為物權法上之公示原則，亦即關於不動產之所有權是否存在，應以登記為準據，否則權利義務無從確定，物權陷於紊亂。是以已為所有權登記之土地，土地徵收之對象為該土地，其徵收補償費之補償對象則為土地登記之所有權人。本件被告95年11月10日府地權字第0950259862號公告徵收高雄縣○○鄉○○段○○○○號等182筆土地時，系爭土地登記簿記載土地所有權人為金万能，有系爭土地登記簿、土地登記第二類謄本附卷可稽，足證系爭土地在被告辦理土地徵收補償時，土地所有權之登記名義人為訴外人金万能，並非原告。至原告主張其於81年5月20日向羅邱月英購買系爭土地，而羅邱月英稱金万能將土地賣予其公公羅阿本，未辦理土地登記，原告於系爭土地上居住多年，故原告為土地所有權人，得請求徵收補償金云云。然被告並無另行調查實質所有權人並以之作為補償對象之權限，且訴外人羅邱月英在臺灣高雄地方法院96年度訴字第1215號事件，96年5月17日言詞辯論陳稱：「我當初是只有賣給原告使用權不是所有權。」等語及原告與羅邱月英間之買賣契約記載：「土地座落於土壠灣段，地號675(現更為龍興段地號1221號)、面積0.0533公畝，甲方同意賣予乙方耕作使用。」「該筆土地如辦理過戶或承租或原登記人後代子孫出面查詢追討，甲方必須無條件協助辦理登記或出面作證澄清」等語，有上開言詞辯論筆錄及契約書附卷可稽，足認原告與羅邱月英間就該契約之買賣為土地所有權抑或使用權，兩人尚有爭議，況依民法第758條規定，不動產物權，因法律行為而取得，非經登記不生效力，故自不能僅憑該契約書認定原告為系爭土地所有權人，則被告96年11月14日府地權字第0960254517號函請原告向法院訴請判決確定權利人後憑辦，自無不合。再者，縱原告與羅邱月英間之買賣契約，屬實存在，然系爭土地於被告發放徵收補償費時，仍登記在金万能名下，依首揭民法第758條之規定，因不動產以登記為要件，非經登記，不生效力，故對被告而言，訴外人金万能仍為系爭土地之所有權人，在辦理移轉登記予原告之前，原告僅取得土地權利移轉之請求權而已，在該所有權未辦理移轉登記前，被告仍應以土地登記之絕對效力而憑。準此，本件被告辦理徵收系爭土地，則依土地徵收條例第24條第1項及土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第7條之規定，土地登記所有權人金万能始有權領取系爭土地之徵收補償費，要無疑義。是被告因訴外人金万能未依期限領取徵收補償費，而於96年3月26日將土地補償費存入保管專戶，亦無不合。
八、另原告主張依內政部86年12月31日台（86）內地字第8612506號函及87年2月4日台（87）內地字第8702068號函，得由管理人即原告具領云云。惟查，上開高雄縣六龜鄉戶政事務96年5月25日六鄉戶字第096000071號函雖載「戶籍不詳，查無此人，歉難提供」，然不能憑此認定系爭土地所有權人金万能失蹤。況「失蹤人未置財產管理人者，其財產管理人依下列順序定之：一、配偶。二、父母。三、成年子女。四、與失蹤人同居之祖父母。五、家長。不能依前項規定定財產管理人時，法院得因利害關係人或檢察官之聲請，選任財產管理人。」非訟事件法第109條第1項、第2項定有明文，故縱金万能有失蹤情事，原告亦非非訟事件法第109條所規定之財產管理人，核與內政部86年12月31日台（86）內地字第8612506號函及87年2月4日台（87）內地字第8702068號函意旨不符，故原告主張其係財產管理人，得依內政部86年12月31日台（86）內地字第8612506號函及87年2月4日台（87）內地字第8702068號函規定，具領系爭土地徵收補償費云云，無足採取。另原告提出由鄭榮元、柏久蘭、伍紀璿出具之土地四鄰證明書，僅載明：「立書人：甲○○，高雄縣六龜鄉中興村7鄰中庄283之1號確實於民國76年12月31日遷居至此居住，如有不實，願負一切法律責任，特立四鄰證明書以資為證。」等語，核其內容，亦僅能證明原告自76年間居住於系爭土地之事實，亦難憑此認原告有權領取領取系爭徵收補償費，而為有利於原告之認定。
九、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告96年11月14日府地權字第0960254517號函請原告向法院訴請判決確定權利人後憑辦，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，俱無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並求為命被告依原告96年10月30日陳情書作成給付系爭土地補償費1,328,645元之處分，為無理由，應予駁回。另兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 4 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 11 月 4 日
書記官 洪 美 智