高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00530號原 告 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年6月10日台內訴字第0970039843號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○○鄉○○○段3026、3029地號特定農業區農牧用地（下稱系爭土地），經台南縣下營鄉公所以民國96年12月25日所民字第0960010963號函向被告查報系爭土地上設有魚塭使用，被告乃函請原告陳述意見，經原告於97年1月15日表示，系爭土地於95年2月間經法院拍賣原始取得，其非違規使用之行為人，無繼受回復原狀義務。經被告審認系爭土地現況設有魚塭使用，擅自變更地形、地貌，認原告已違反非都市土地使用管制規定，乃以97年2月20日府地用字第0970012584號函通知原告於文到6個月內恢復土地原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭土地係原告經由台灣台南地方法院（以下簡稱台南地院）拍賣取得，並經該院點交予原告接管，有不動產權利移轉證書及點交執行筆錄可資證明。依民法第759條及最高法院56年台上字第1898號判例，原告取得系爭土地為原始取得，不繼受前手瑕疵。系爭土地設有魚塭，係前所有權人陳阿明72年間違法將農牧用地變更為魚塭以為養殖之用，此由其妻胡秀琴向台南地院提出陳訴狀說明土地上建物於72年建造供養鴨之用即明。而原告係於95年8月18日經台南地院點交始接管系爭土地，足見違法變更土地使用者並非原告，乃前所有權人陳阿明甚明。
（二）按憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定，人民權利義務須以法律定之；中央法規標準法第6條明定應以法律規定事項不得以命令定之。查區域計畫法第21條所定違反管制使用土地而須負變更使用及恢復原狀義務者，乃指違法行為人，並無規定土地所有權之繼受人應負義務，原告自非區域計畫法第21條、第22條之受處分對象。原處分及訴願決定僅憑內政部95年3月27日台內營字第0950801392號及93年6月10日台內營字第0930084541號函釋，即命原告恢復系爭土地原狀，明顯違反上揭憲法及中央法規標準法規定。
（三）原告信賴法院而標買土地，為善意第三人，並經扣繳土地增值稅，無異政府已同意原告合法使用土地，否則如為農牧用地，何以課徵土地增值稅，被告再命原告恢復回狀，明顯造成原告雙重負擔，違反比例原則。更遑論原告至今對系爭土地未作任何使用，系爭土地上之水池並無打氣孔，故非魚塭，被告竟依勘查有誤之台南縣下營鄉公所96年12月25日所民字第0960010963號函附之查報紀錄，認系爭土地為魚塭使用，原處分未究明上情，遽對原告為負擔之處分，明顯不當。
（四）另系爭土地連同原告同次拍賣取得之同段3026、3027地號，以及相鄰同段3025、3030地號土地（所有權人為陳阿明之弟陳天德）形成系爭水池，原告曾為將水排出問題，遭陳天德誣告毀損，有台南地院檢察署檢察官95年度偵字第14769號不起訴處分書可稽。且鄰地地勢較高，系爭土地地勢較低，原告雖已挖溝渠將水池之水引至給水溝，將大部分水排出，但為恐陳天德及鄰地地主阻隢，致不敢冒然將水池之水全部排除，則本件恢復原狀，原告有實際困難。蓋系爭水池範圍包括系爭土地與原告所有同段3027、3028地號土地，以及訴外人陳天德所有同段3025、3030地號土地，3025、3030地號土地有部分為水池及岸邊，此觀前開不起訴處分書自明，並有地籍圖、現場照片等可證。依地籍圖所示，原告欲由道路（即2923之1地號土地）進入系爭土地，必須經由3024、3025地號土地，或經由3031地號土地始能到達。原告如欲僱工填土將系爭土地恢復原狀，須由大型機具經過與原告前有糾紛之陳天德土地，陳天德或3025地號土地地主將阻撓勢必無法施工，且填土前將水排除，亦將遭陳天德反對，引發新糾紛。再者，3025、3030地號土地岸邊須先施工，始能將水池全數填平。故請求至系爭土地現場勘驗，及命被告於本件裁判前，積極召開協調會，召集原告、陳阿明、陳天德、胡秀琴及3024地號土地所有權人，商討如何共同恢復原狀及分擔費用，以徹底解決本件糾紛。如相關當事人拒絕，被告應立即調查陳阿明、陳天德、胡秀琴等人是否違法變更土地使用，並作出適當處分，以促使相關當事人積極合力善後。否則未協調或未處分相關當事人，即獨命原告負恢復原狀，明顯有違公平及比例原則。
（五）被告雖於97年8月間至現場勘查系爭水池，原告認為仍有必要進行前開請求事項。因被告勘查現場，3025、3030、3031地號土地所有權人陳天德，3024地號土地前所有權人陳姜笑（即陳天德、陳阿明之母）及原告均有到場，陳姜笑明確陳稱水池前身之魚塭係陳阿明夫婦、陳天德所開挖設置，被告可查明據以命渠等負恢復原狀之責。陳天德雖表示有意願共同恢復原狀，卻另稱3025、3030等土地遭原告向法院查封中，伊不可以隨便變更土地現狀，且伊私下向原告表明絕對不與原告合作恢復原狀。故原告認為有必要使鈞院明暸水池相關土地使用現狀，以及有必要協調相關當事人，將問題徹底解決等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。同法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
（二）查本件系爭土地使用編定為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定，農牧用地得容許作農作使用、農舍、農業設施等15項使用，系爭土地未經申請核准即擅自變更地形、地貌。原告主張區域計畫法第21條明定違反管制使用土地者，須負變更使用及恢復原狀義務，並無規定土地所有權之繼受人應負義務。按內政部95年3月27日台內營字第0950801392號函說明二、（一）之規定略以：「按違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，依區域計畫法第21條規定命恢復原狀之義務，．．．
主管機關自得要求繼受人及其他法定義務人，負恢復原狀之義務。至原違反區域計畫法第15條第1項之行為人於移轉所有權後，已非土地所有人，令其負恢復原狀之義務，易生爭執（例如進入非屬自己所有之土地應得土地所有人之同意）。」原告雖係因拍賣取得系爭土地，惟因該2筆土地現況係作為魚池使用，基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的，被告爰依內政部上開函示及區域計畫法第21條規定，請原告於文到6個月內恢復原狀並作為特定農業區農牧用地容許使用項目使用，依法並無不合。
（三）至原告訴稱系爭土地之魚塭係訴外人陳阿明所為，應由其負責恢復原狀，原告因信賴法院執行拍賣取得系爭土地，不應由原告負恢復原狀乙節，依內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函說明三之規定略以：「至於該條規定命『恢復原狀』並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，且拍定人取得法院拍賣前已違反區域計畫法管制使用之土地後，其使用行為仍應符合該土地編定管制使用之規定。．．．另依區域計畫法第21條或其他法規規定，對拍定人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施（含限期變更使用、恢復原狀）之行政處分，並無不妥。」且依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。同規則第6條第3項附表1規定，特定農業區內農牧用地不得作為養殖設施使用。系爭土地擅自變更地形、地貌，事實已臻明確，原告透過法院拍定取得系爭土地，被告並未將其列為區域計畫法第21條規定處以罰鍰對象，僅對原告要求恢復原狀，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為系爭土地於原告經由法院拍賣取得時，已違反非都市土地使用管制規定，被告命其恢復原狀，有無違法？經查：
（一）按「區域計畫公告實施後，．．．非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．．。」為非都市土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項所明定；又依非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，特定農業區農牧用地不容許作「養殖設施使用」，但屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限。非都市土地使用管制規則依據該規則第1條規定，乃依區域計畫法第15條第1項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權本旨相符，爰予援用。
（二）上開第1段事實概要所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有台南縣下營鄉公所96年12月25日所民字第0960010963號函、原告陳述意見書、被告97年1月4日府地用字第0960285249號函及97年2月20日府地用字第0970012584號處分書附卷可稽，洵堪信實。而原告提起本件訴訟無非主張系爭土地係經由法院拍賣原始取得，其並非違反區域計畫法第15條第1項之行為人，非區域計畫法第21條、第22條受處分對象，且系爭魚塭範圍包括系爭土地及原告同次拍賣取得之同段3026、3027地號，以及訴外人陳天德所有相鄰同段3025、3030地號土地，被告僅命原告回復原狀有違公平及比例原則，且有實際困難云云。
（三）經查，系爭土地使用分區編定為特定農業區農牧用地土地，有土地建物查詢資料附卷可稽，依上揭非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，並不容許作「養殖設施使用」。而系爭土地現況設有魚塭（養殖設施）使用，且原告於95年間標售取得系爭土地時，亦知悉系爭土地之使用狀況作魚塭使用仍予以買受，此亦有台南地院95年3月24日南院慧92執良字第41828號拍賣公告、不動產權利移轉證書、台南縣下營鄉公所96年12月25日所民字第0960010963號函檢送查報紀錄影本及現場照片附卷可稽。第按非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應依該編定之用地別使用，為區域計畫法第15條所明定，已如前述；且自上開區域計畫法第15條規定及非都市土地使用管制規則之內容可知，區域計畫法規定製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地實施管制之目的，重在土地使用之管制，即希望使各種使用分區之土地均能按其使用分區予以使用，以達到促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。故於未依使用分區管制之規定予以使用時，即構成區域計畫法第15條規定之違章，至於此違規使用狀態之成因為何，及使用人是否為違規使用原因之形成者，則在所不論；否則於違規使用狀態形成後，又轉由他人使用之情形下，即不得依據區域計畫法予以規範，致違規使用之狀態無從導正，究非之立法本旨。是內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函示以：「．．．一、按行政罰應以行為人有故意或過失為必要（司法院大法官釋字第275號解釋參照），行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及歸責性，不予處罰。本案透過法院拍賣取得土地之拍定人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象。二、至於依該條規定命『恢復原狀』並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，且拍定人取得法院拍賣前已違反區域計畫法管制使用之土地後，其使用行為仍應符合該土地編定管制使用之規定。準此，如縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要（違規濫採砂石形成之坑洞遇雨恐成水池影響公共安全，如位於山坡地尚可能造成土石崩塌），另依區域計畫法第21條或其他法規規定，對拍定人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施（含限期變更使用、恢復原狀）之行政處分，並無不妥。」95年3月27日台內營字第0950801392號函示謂：
「．．．（一）按違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，依區域計畫法第21條規定命恢復原狀之義務，並非高度屬人性之對物處分，其義務應非不得移轉．．．，又此一恢復原狀之義務，及同法第15條第2項所定，主管機關採取其他恢復原狀之措施並收取費用之義務，似均隨同不動產移轉由拍定人繼受．．．，主管機關自得要求繼受人及其他法定義務人，負恢復原狀之義務。至原違反區域計畫法第15條第1項之行為人於移轉所有權後，已非土地所有人，令其負恢復原狀之義務易生爭議（例如進入非屬』自己所有之土地應得土地所有人之同意）。．．．」堪認符合上開法規之原意，並無違憲可言，本院自得援用。原告因買受取得系爭土地所有權，而得於法令限制範圍內，自由使用收益及處分，對於系爭土地自應負有維護合於土地編定管制之義務，既經被告查明系爭土地現仍作魚塭使用，是被告依區域計畫法第21條第1項後段規定，命原告於文到6個月內恢復土地原狀，即屬有據，原告主張系爭違法魚塭乃其前手陳阿明所挖，其非違章行為人，並非區域計畫法第21條、第22條處分對象，被告援引內政部上開函示據以作成本件處分，有違憲法及中央法規標準法云云，顯有誤解，無足採信。又行政權必須受到法律之拘束，因此明白違反法律之事務，本身即無受到法律保障之價值，本件原告所有系爭特定農業區農牧用地現況係作魚塭之使用，致被告為本件之處分，且原告亦無信賴利益受損之情事，故而基於不法者不得主張平等權之原則，原告以被告未取締其他違規者為由，主張被告僅命原告回復原狀有違公平及比例原則云云，自屬無據。至原告主張回復原狀有實際困難乙節，查依卷附之台南地院95年3月24日南院慧92執良字第41828號不動產權利移轉證書、麻豆地政事務所土地複丈成果圖及被告現場會勘資料所示，系爭土地北邊緊鄰道路，系爭魚塭與道路中間雖遭原告同次拍賣取得之未辦保存登記建物（廢棄鴨舍）阻隔，惟原告若欲僱工恢復系爭土地原狀，非不能拆除該建物以為機具進入系爭魚塭之通道，原告主張回復原狀有實際困難云云，經核僅係技術方法及成本費用問題，並非屬不能實現，自難執為有利於原告之認定。
（四）綜上所述，原告之主張，並無可採。原告既為系爭土地之所有權人而使用系爭魚塭所坐落之系爭特定農業區農牧用地，則原告有區域計畫法第15條第1項所規範違反分區使用管制使用土地之行為甚明，則依前揭所述，被告依據區域計畫法第21條第1項規定命原告於文到6個月內恢復土地原狀，即屬有據；訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請至現場會勘及兩造其餘攻擊防禦方法，本院認無必要，且與本件判決結果不生影響，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 4 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 4 日
書記官 蔡 玫 芳