高雄高等行政法院判決
97年度訴字第554號原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間低收入戶事件，原告不服內政部中華民國97年6月10日台內訴字第0970055302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國九十七年度低收入戶扶助等級申請案，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「訴訟代理人應於最初為訴訟行為時提出委任書。．．。
」「訴訟代理人就其受委任之事件，有為一切訴訟行為之權。但捨棄、認諾、撤回、和解、提起反訴、上訴或再審之訴及選任代理人，非受特別委任不得為之。」行政訴訟法第50條及第51條第1項定有明文。是訴訟代理人就其受委任之事件，祇要於最初為訴訟行為時提出委任書即可，毋需於該事件每次為訴訟行為時，按次提出委任書。本件被告委任其所屬專任辦理社會救助業務之人員丁○○、丙○○為訴訟代理人，業據上開訴訟代理人最初為訴訟行為時提出委任書於本院附卷可稽，渠等自有代理被告為本件訴訟行為之權限。原告主張被告訴訟代理人未於言詞辯論時再次提出委任書，不得代理被告為言詞辯論，應視為被告未到庭云云，係對法律之誤解，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣被告於辦理97年度低收入戶總清查時，以97年1月3日府社助字第0970005429號函核定原告為低收入戶扶助等級第2款資格在案。原告以97年1月24日高雄縣政府各項社會福利生活津貼申複書，未附理由，提起申複，請求列為第1款低收入戶。經被告重新審查後，認為原告有福聚股份有限公司（下稱福聚公司）股利所得1元，仍以97年2月13日府社助字第0970037011號函核定原告為低收入戶扶助等級第2款資格，並轉由高雄縣鳳山市公所（下稱鳳山市公所）以97年2月29日鳳市社字第0970008686號函知原告核定低收入戶扶助等級第2款資格，原告不服，以不知被告所謂之股利所得為何為由，提起訴願，訴願決定則以被告僅以原告95年度財稅資料顯示原告有1筆福聚公司股利所得1元而認定原告有財產，違反比例原則，雖有未洽，惟因原告雖領有中度肢障之身心障礙手冊，然據被告所屬勞工局自93年7月28日至96年6月28日協助原告就業服務紀錄，顯示原告工作動機不強而非無工作能力，依法得設算其工作收入，因認被告核定原告全戶係符合低收入戶扶助等級第2款之結論，並無不合，乃決定駁回原告之訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：內政部以原告非無工作能力駁回訴願；但原告自96年12月28日因滑倒致右腿骨裂傷，至今仍在復健中，有高雄榮民總醫院（下稱榮總）診斷證明書及高雄醫學大學附設中和紀念醫院（下稱高醫）就醫證明書可資證明，故應列第1款之低收入戶等情。並聲明求為判決(1)訴願決定及原處分均撤銷。
(2)被告應作成准予原告列為97年度低收入戶扶助等級第1款低收入戶之行政處分。
三、被告則以：
（一）按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。．．．。」「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前三款之外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。．．．。」「第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。（二）最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依台灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均性薪資核算。．．．。」「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作者。．．．。」「低收入戶中有工作能力者，直轄市、縣（市）主管機關應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。」「左列親屬互負扶養之義務：一、直系血親相互間。二、夫妻之一方，與他方之父母同居者，其相互間。三、兄弟姊妹相互間。四、家長家屬相互間。」分別為社會救助法第4條、第5條第1項、第5條之1、第5條之3、第15條第1項及民法第1114條所明定。再按，97年高雄縣社會福利總清查工作手冊參、各項津貼補充說明-低收入戶審查略以：「．．．三、有工作能力之計算：．．．（三）身心障礙等級為中度及以上，原則上視為無工作能力者，但評估具工作能力者（如：中度肢障並非完全無工作能力），需接受職業轉介或訓練。」第按內政部96年8月29日台內社字第09601350172號函送「研商辦理97年度低收入戶調查相關事宜」紀錄五：
六、案由二、決議：臺灣省與福建省低收入戶生活扶助等級共分3款，稱第1款、第2款及第3款，其條件如下：第1款：全家人口均無工作能力、且無收入及財產。第2款：全家人口有工作能力者在總人口數三分之一以下；其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費三分之二以下。第3款：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月逾最低生活費三分之二，且在最低生活費以下。及案由
三、決議一、低收入戶家庭財產計算原則如下：（一）動產：包括存款、投資、有價證券等，利息所得核算為本金，．．．。」依首揭社會救助法等相關規定，一親等直系血親均應列計家庭總收入計算人口範圍內。復依民法規定，直系血親互負扶養義務。準此，本件原告應列計家庭人口共計2人（原告及其母），先予敘明。
（二）經查，原告（00年0月00日生）現年44歲、未婚，領有身心障礙者手冊（肢障中度），揆諸首揭法令規定，原告可屬無工作能力者，但實際有收入者，則仍須列計收入。另原告本身雖為肢體（腳）中度身心障礙者，但仍行動自如且本身亦為高中職畢業，衡酌原告並非完全無工作能力者，故被告亦轉介至高雄縣政府勞工局協助原告進行職業媒合，然根據就業服務紀錄顯示原告工作動機不強並非無工作能力。另原告之母呂許春桃（00年0月00日生）現年70歲，係屬社會救助法所稱無工作能力者，且財稅資料亦未有其他所得收入，每月平均所得0元。有關原告自陳96年12月28日右腿骨裂傷，至今仍在復健乙事，因原告於97年1月提出複審，並於97年3月提出訴願，期間其均未提及腿傷乙事，且未檢附相關證明文件，被告自當無法針對腿傷乙事進行衡酌審查。又依96年「研商辦理97年度低收入戶調查相關事宜」決議，核列台灣省與福建省低收入戶第1款須為全家人口均無工作能力、且無收入及財產。因本件原告本身並非完全無工作能力，已如上述，故原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有高雄縣97年度社會福利津貼總清查財產資料表、原告申複書、研商辦理97年度低收入戶調查相關事宜會議紀錄、鳳山市公所97年2月29日鳳市社字第0970008686號函、被告97年2月13日府社助字第0970037011號函等影本附訴願卷可稽，洵堪信實。兩造之爭點為原告是否符合低收入戶扶助等級第1款之要件？本件倘若原告有工作能力則應設算工作收入，即不符合該要件，反之，即符合列入低收入戶扶助等級第1款之資格。
五、經查：
（一）按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。．．．。」「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前三款之外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。．．．。」「第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提供薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。（二）最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依台灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均性薪資核算。．．．（四）有工作能力未就業者，依基本工資核算。．．．。」「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作者。．．．。」「低收入戶中有工作能力者，直轄市、縣（市）主管機關應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。」分別為社會救助法第4條、第5條第1項、第5條之1、第5條之3、第15條第1項所明定。再按，97年高雄縣社會福利總清查工作手冊參、各項津貼補充說明-低收入戶審查略以：「．．．三、有工作能力之計算：．．．（三）身心障礙等級為中度及以上，原則上視為無工作能力者，但評估具工作能力者（如：中度肢障並非完全無工作能力），需接受職業轉介或訓練。」第按內政部96年8月29日台內社字第09601350172號函送「研商辦理97年度低收入戶調查相關事宜」紀錄五：
「六、案由二、決議：臺灣省與福建省低收入戶生活扶助等級共分3款，稱第1款、第2款及第3款，其條件如下：第1款：全家人口均無工作能力、且無收入及財產。第2款：
全家人口有工作能力者在總人口數三分之一以下；其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費三分之二以下。第3款：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月逾最低生活費三分之二，且在最低生活費以下。及案由
三、決議一、低收入戶家庭財產計算原則如下：（一）動產：包括存款、投資、有價證券等，利息所得核算為本金，．．．。」準此，家庭人口中未就業之身心障礙者是否因其身心障礙致不能工作，依前引社會救助法第5條之1第
1 項第4款及第5條之3第2款規定，攸關得否認定該身心障礙者有無工作能力而應否設算其工作收入以計入家庭收入之問題，此不僅涉及該家庭能否列為低收入戶，亦涉及其低收入戶生活扶助等級之認定，辦理低收入戶生活扶助之主管機關，自有加以調查之義務。
（二）本件被告否准認列原告低收入戶生活扶助等級為第1款，無非以：原告雖為肢體（腳）中度身心障礙者，但仍行動自如且本身亦為高中職畢業，衡酌原告並非完全無工作能力者，且被告亦轉介原告至高雄縣政府勞工局協助原告進行職業媒合，然根據就業服務紀錄顯示原告工作動機不強並非無工作能力。至於原告所稱其於96年12月28日右腿骨裂傷，至今仍在復健乙事，因原告未曾於複審及訴願時提及此事，被告自當無法針對腿傷乙事進行衡酌審查為其論據。
（三）按「行政機關就該等行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9條及第36條定有明文。又「直轄市及縣（市）主管機關應經常派員訪問受生活扶助者之生活情形；其收入或資產增減者，應調整其扶助等級或停止扶助；其扶養義務人已能履行扶養義務者，亦同。」亦為社會救助法第14條所規定。再按課予義務訴訟之判決判斷基準時，應以事實審言詞辯論終結時之狀態，作為法律及事實狀態之基準時。經查，原告為中度肢障之身心障礙者，有高雄縣福利津貼申請調查表附訴願卷可稽。而依訴願卷附被告所屬勞工局就業服務紀錄固顯示原告自93年7月28日起至96年6月28日止，其接受被告所屬勞工局協助就業，均因原告工作動機不強而非無工作能力。然而，社會救助法係本於照顧低收入及救助遭受急難或災害者，並協助其自立之立法目的而訂定，乃國家為維持人民現時生存需要所給予之扶助，俾協助窘於生活之人民能立基於現在，自立於未來，因此，國家應否給予低收入戶之扶助及其等級之認定，自應視其實際之家庭收入及有無工作能力而定。社會救助法第14條之所以規定主管機關應經常派員訪問受生活扶助者之生活情形，凡收入或資產增減者，即應調整其扶助等級或停止扶助，即本此意旨而定。是關於身心障礙者過去雖有工作能力，惟若其申請低收入戶扶助時並無工作能力，即難在未經查證下，僅以其過去曾有工作能力之事實，推測其申請低收入戶扶助時，必定有工作能力。查，原告於96年12月28日因意外事故造成右膝挫傷血腫，及至97年6月12日經X光片追蹤報告顯示骨折癒合不良等情，業據原告提出高雄醫學大學附設中和紀念醫院及高雄榮民總醫院就醫證明書及診斷證明書附本院卷可稽，復為被告所不爭。則原告自96年12月28日既確有腿傷之事實，其身體健康狀況顯與其之前於93年7月28日起至96年6月28日止接受被告所屬勞工局協助就業之情形，有所不同，則原告在中度肢障身心障礙之外又受傷骨折，是否尚能於97年度工作而有工作能力，即非能以其前曾於93年7月28日起至
96 年6月28日止接受被告所屬勞工局協助就業而不願就業之事實，遽爾推測。雖原告就此事實未在起訴前向被告提出，然依社會救助法第14條之規範意旨，此項事實，屬被告應經常派員調查之事項，被告自仍應就原告受傷致影響其工作能力之程度予以調查判斷。然被告既未曾就此予以審酌，徒謂原告雖然受傷骨折，惟非不可以藉助機車行走等推測之詞，認其非無工作能力云云，即難逕予採認。是被告未審酌原告上開受傷致影響其工作能力之事實，而作成否准核認原告低收入戶扶助等級為第1款之處分，核與行政程序法第9條、第36條及社會救助法第14條之規定不合，原告執以指摘原處分違法，洵非無據。
六、綜上所述，被告認定原告有工作能力，其所憑之事實既有違誤，從而，被告據以核定原告低收入生活扶助等級為第2款之處分，即非合法，訴願決定未予糾正，同有可議。原告起訴意旨執以指摘，並訴請撤銷訴願決定及原處分，並無不合，應予准許。又本件撤銷訴願決定及原處分後，係回復原申請階段，本案原告受傷影響其工作能力之程度及其合於何款低收入戶資格，事證未臻明確，依行政訴訟法第200條第4款規定，應由被告另為調查，另為適法之處分；是原告求為判決逕命被告應作成將原告列入97年度低收入戶生活扶助等級第1款低收入戶資格之行政處分部分，並未達全部有理由之程度，故本件原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成決定部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
書記官 涂 瓔 純