高雄高等行政法院判決
97年度訴字第555號原 告 大正公寓大廈管理維護股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳意青 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部97年4月30日台內訴字第0970073654號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告未經申請許可經營駐衛保全業務，於民國93年10月1日起違法承攬在屏東縣屏東市○○○路○○○號之「東山河社區」門禁（人員及車輛）管制工作，於94年10月25日上午9時30分經屏東縣警察局派員查獲，嗣經被告認原告違反保全業法第19條規定，乃以94年11月18日屏府警刑1字第0940223735號處分書裁處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按，原告於93年10月1日起，受託管理上開「東山河社區」之公寓大廈管理服務工作，並於委任期滿前，於94年9月25日又經該社區管理委員會與原告簽訂有「大正公寓大廈管理維護（股）公司受任管理維護契約書」，約定委任期間為94年10年1月起至95年9月30日止。
（二）原告早已向內政部申請取得公寓大廈管理維護公司登記證書，並有經濟部核發公司執照及高雄市政府核發之營利事業登記證在案，係一合法成立之公寓大廈管理維護公司。次按，公寓大廈管理服務人管理辦法第15條規定：「管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：1、公寓大廈一般事務管理服務事項。2、建築物及基地之維護及修繕事項。3、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。4、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。5、公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項。」準此，原告依法自得從事公寓大廈及周圍環境「安全、防災管理維護」事項。
（三）次按，被告以原告未經許可於東山河社區，執行門禁及車道管制之保全業務，案經屏東縣警察局調查屬實，認原告違反保全業法第4條、第19條之規定，予以勒令歇業，並裁處15萬元罰鍰，無非係以原告公司派駐該社區人員即楊宏榮總幹事及王志剛管理員、該社區管理委員會主任委員謝金木之證述，惟查：
1、原告於94年9月25日與該社區管理委員會簽訂上開契約書，其中第2、3條分別載明：「管理維護服務內容：1、乙方（即原告）同意提供甲方下列服務項目：①公寓大廈一般事務管理服務事項。（附件1）②公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。（附件2）③建築物附屬設施設備之檢查及維護事項。（附件3）④公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。（附件4）2、前款服務項目之具體內容，詳如附件一至附件4。」、「管理維護服務之專屬或轉委任：．．．2、前條第1款第4目業務有涉及其他行業專業法規規定時甲方同意乙方得分別委任大正（保全股份有限公司）提供服務。3、受任第三人之行為，視為乙方自己之行為；乙方對該第三人提供之服務應全權負責。」可知，原告確實就有關涉及保全業務之行為得轉委任大正保全股份有限公司，而原告與大正保全股份有限公司歷年來都是有轉委任關係，原告業已於起訴狀提供多份委任契約可供鈞院參酌，更證本件確實僅是因為原告之疏忽漏未於與屏東東山河社區管理委員會再行簽訂管理維護契約之同時簽訂轉委任契約，被告不查，實屬率斷。
2、楊宏榮總幹事於94年10月25日被告派員查證原告有無違反保全業法時，其製作筆錄稱：「（問：東○○○區○○○○道警衛人員平常所負工作為何？如何執行大門、車道管制工作？）答：東○○○區○○○○道警衛人員總計有15人，工作內容為訪客登記、信件收發（含社區內巡視）、車道車輛人員進出管制。」從上開楊宏榮之所述僅有提及原告於東山河社區之工作內容，而此部分即為原告與東山河社區管理委員會簽訂管理維護契約之工作項目，然如前所述，有關車道車輛人員等進出管制，原告係委由大正保全股份有限公司執行，故從楊宏榮之證述並無法得出係由原告之管理員實際從事車道管制保全業務。若被告認原告之15名管理員有實際執行門禁管制或車輛管制事項，何以不詢問管制車輛部分之管理員以明實情？何以僅有調查楊宏榮總幹事及王志剛管理員？
3、管理員王志剛於同日證述：「（問：你現在擔任何職務？工作性質為何？）答：是東山河大樓管理員工作。是大樓管理員，是東山河大門口進出人員的管理及收發信件工作。」「（問：你是如何執行東山河大門口之人員進出管理工作？及車輛進出管理工作？）答：是注意人員進出東山河大門口，我們大門口是管制機車以上不能進入，汽車也不允許從大門口進入，因為汽車及機車都有專用道在進出，只允許人員訪客進出。」「（問：東山河大樓人員及訪客進出工作你如何管理？）答：在我們這裡是東山河大樓大門口管理室我負責大門口人員及訪客進出的管理工作，另外機車及汽車另有車道管理室，也有管理員駐守。我這邊的工作是要求訪客登記並且大正公寓大廈管理維護股份有限公司設有訪客登記簿讓來訪客人登記，並叫訪客出示證件核對及詢問被訪人住址及姓名，均需登記清楚後才能進入本大樓內訪客。」「（問：對於大樓人員進出你如何管制？及非本大樓人進出你如何管制？）答：本大樓住戶進出本樓大門口他們均有遙控器開啟大門進出，非本大樓人員進出的話，他們會在大門口按門鈴我才出去詢問訪客並要求出示證件登記在訪客登記簿上，並聯繫被訪人本大樓住戶來帶訪客進入本大樓這是我們的工作。」由上開王志剛之證述，其工作性質僅係訪客接待及通知等情，蓋東山河社區均採遙控器方式管制進出人員及車輛，無須管理員指揮管制，亦即住戶本有遙控器可自由進出，根本不需王志剛查驗其身份，至於訪客因要詢問住戶是否同意訪客進入本社區，方要求訪客要出示證件以詢問住戶認識否，是以，王志剛之工作性質僅為代收信件、收取管理費、管理基金、社區環境巡檢及聯絡廠商叫修公共設施等事宜，其並非屬於門禁管制之事項，而僅係訪客接待及通知甚明，且依其所稱，其工作內容尚非一般有防衛工具在身，得一眼視出之保全人員安全維護工作。雖其稱有人員進出大門之管理工作，然其真意，顯係指管理員就來訪訪客之接待管理，並非門禁管制事宜。又從被告所拍攝之照片，其大門入口所配置之管理員僅負責建建築物一般管理維護，大門有刷卡機，大樓住戶均以刷卡方式進出，或由管理員按鈕開門，如遇有親友到訪，則由管理室內之對講機通知住戶後請其進入，更證管理員之工作純為訪客接待及通知，並非人員、車輛管制。
4、東山河社區管理委員會主任委員謝金木於同日證稱：「（問：「大正公寓大廈管理維護公司」執照，未合法持有「保全股份有限公司執照」；核准之營業項目僅限公寓大廈管理服務業，其中並未有得經營門禁管制等安全維護工作，已明顯超出該公司合法申請之營業項目；當初簽約時該公司是否有告知你？）答：均沒有。」由上開謝金木之證詞，可知全係被告警察人員之問話，並非如被告答辯狀中所述「謝金木證稱：該公司承攬之範圍僅限於公寓大廈管理服務業，其中並未有經營門禁管制等安全維護工作。」蓋由原告與東山河社區管理委員會所簽訂之管理維護契約書中即已載明原告可將安全維護工作交由專業保全公司處理，故謝金木之所述尚與實情不符。
5、綜上所述，原告確實係委任大正保全股份有限公司執行保全業務即門禁管制及車輛管制。
（四）縱鈞院仍認渠等二人係從事門禁管制及車輛管制事項，則上開安全維護工作，並無明文規定專屬於保全業務，故原告對於門禁管制及車輛管制工作，應為法之所許。
1、按保全業法第4條所規定所謂保全業「得」經營之業務中，並無明文規定門禁管制及車輛管制工作專屬於保全業，僅規定「得」經營而已，依前揭公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第5款規定，原告亦得從事「安全」管理維護工作，故原告縱使從事門禁管制或車輛管制，亦未違反保全業法第4條規定至明。
2、查本件訴願決定書所稱：「本部89年6月15日台內營字第8983690號函附『有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義』會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。」等語。惟行政機關以行政命令逕行界定門禁管制及車輛管制劃保全業，顯有未當，按行為之處罰以法律有明文規定者為限，在行政法上亦有其適用。再者，人民財產權應受保障，亦為憲法所明定，是行政機關在法律上未予授權下逕以命令擴張解釋界定上開管制業務為保全業法所專屬，進而依該命令認定原告涉有違反保全業法第4條規定予以處罰，顯非合法。
3、訴願決定書既認：「訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，則原告依法從事公寓大廈管理服務事項時，舉例言之，若有訪客於深夜或其他不當時間，或訪客有騷擾情況，而欲強行入內時，則原告所派駐人員對於門禁是否應予管制？若予門禁管制是否可逕認違反保全業法？再者，若有訪客駕駛車輛而任意停車而有影響交通安全，或仍欲強行進入公寓大廈之不當處所，原告派駐人員是否應予車輛管制？是否可由訪客任意所為？其情至為明顯，若僅以原告從事門禁管制及車輛管制為由，遽以罰鍰，顯非適洽。
（五）退萬步言，縱鈞院仍認王志剛管理員所為應係屬門禁管制業務，然亦僅有該部分違反保全業法第4條、第19條之規定，則被告未審酌原告違法之輕重，率行予以勒令歇業，並處新台幣15萬元，亦嫌速斷。
1、按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。
次按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應符合法規之目的並不得逾越法定之裁量範圍外，並應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等），此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。行政程序法第7條亦將上開比例原則明文化。又同法第10條更規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須考量立法之目的，衡量個案情形，在法律所授予之範圍內作出最妥適之決定，否則，即有濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照）。
2、又依「違反保全業法事件裁罰基準表」附註2：裁罰機關於裁罰時仍應遵守「平等」「比例」「行政自我約束」「禁止恣意」「禁止不當連結」等一般法律原則；並踐行行政程序之法定程序，如：應給予處分相對人陳述意見之機會等。附註3：本基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情況（如：故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等），亦得視情節加重或減輕，並請詳加敘明理由，惟故意純屬行為人內在主觀之「知」與「欲」，而過失則屬客觀注意義務之違反，須衡酌各種外在客觀情狀加以綜合判斷。
3、本件被告認原告違反保全業法第4條、第19條規定，以94年11月18日屏府警刑1字第0940223735號處分書裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，固非無據，惟被告僅以內政部所頒行之「違反保全業法事件裁罰基準表」編號13所定而「應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元」，未審酌原告違法之輕重，全依該基準表規定而裁罰原告應罰鍰15萬元，顯然未依法行政。蓋法律之效力遠高於行政命令或解釋，而保全業法第19條係規定「應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30 萬元以下罰鍰。」可知依照法律之規定，被告本得依原告具體違法之輕重而為處罰鍰或不處罰鍰之考量，甚至若認為有處罰鍰之必要，亦可審酌而處3萬元到30萬元之罰鍰，被告實不能未審酌原告違法之輕重全依上開基準表而勒令原告歇業，並處罰鍰15萬元。甚至該基準表亦僅是規定「得處罰鍰15萬元」，亦非規定「應處罰鍰15萬元」，故被告之裁罰基準為何，未見被告機關有所說明，其未考慮比例原則甚為明顯，可知被告之裁罰自有違誤，應予撤銷。何況，本件被告就原告所違犯之情節及裁罰基準為何，是否合乎上開規定及法律原則，未據被告提出說明，難認原處分係屬合義務之裁量
（六）又被告裁處原告15萬元罰鍰，雖上開基準表未就行為之輕重分別訂明裁罰之基準，有疏略之嫌，惟其附註已明定：裁罰機關於裁罰時仍應遵守「比例」等一般法律原則，並規定：「．．．裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。」查經營保全業務之內容不一而足，未經許可經營保全業務，其情節輕重有別。本件原告於訴願書上已自承有依管理辦法取得東山河社區管理委員會同意將「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項」轉委任予相關企業大正保全股份有限公司提供服務，然因作業疏失、內控失調，致未能於與東山河社區續約的同時，即行再辦理予大正保全股份有限公司之書面合約，可知，原告並非故意行為，此部分可參同時期原告在「高雄市河堤家園社區」（委任期間：93年7月2日至94年7月1日）、「高雄市博愛大廈社區」（委任期間：93年8月31日至94年8月30日）、「高雄市尖美市社區」（委任期間：93年3月26日至94年3月25日）、「高雄縣圓山花鄉社區」（委任期間：93年7月1日至94年6月
30 日）、「高雄市新遠見大樓社區」（委任期間：94年1月3日至97年1月2日）等多份委任契約為憑，更證原告長久以來即均與大正保全股份有限公司就保全業務有委任關係，此次屏東縣東山河社區確實僅為漏未簽訂書面契約而已，實際上亦是透過大正保全股份有限公司執行保全業務。再者，若鈞院仍認原告有違反門禁管制業務，亦僅有該部分而已，其應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，是否除勒令歇業處罰外，仍需課以高達15萬元之罰鍰？未據被告就是否合乎上開規定及法律原則，提出說明，難認原處分係屬合義務之裁量，為此，爰依行政訴訟法第4條第1、2項之規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以︰
（一）按「保全業得經營左列業務：1、關於辦公處所、營業處所．．．住居場所．．．停車場等防盜、防火、防災之安全維護。．．．。」「經營保全業務者，應．．．向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記．．．。」「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」保全業法第4條、第5條及第19條分別定有明文。又內政部89年6月15日台內營字第8983690號函「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義會議結論」，已就保全業務及公寓大廈管理服務事項界定：「門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項．．．。」在案。
（二）查原告所持為「公寓大廈管理維護公司」執照，營業項目為公寓大廈管理服務業，非屬保全業法規定之依法設立經營保全業務之公司，故原告自不得經營保全業務之營業項目。其未經許可，自93年10月1日起，前揭東山河社區執行「門禁管制」及「車道管理」等保全業務，有被告警察局調查筆錄（詳該公司總幹事楊宏榮、管理員王志剛及東山河社區主任委員謝金木調查筆錄）及其與管理委員會所訂契約書等附卷可資佐證，違反保全業法事證明確，被告依保全業法第19條規定及內政部函頒「違反保全業法事件裁罰基準表」，裁處原告就前揭未經許可執行之保全業務予以勒令歇業並處罰鍰15萬元，於法並無不合。
（三）次按公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第1項第5款之規定，原告縱認得從事公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項，惟同條第2項及內政部前揭函釋結論，再依保全業法第4條規定，可知保全業受任辦理保全業務，應訂立書面契約，為保全業法第12條第1項所明定，復依該條文之立法目的及保全業法整體精神以觀，保全業之營業實須具有高度之「信賴性」與「安全性」，其與客戶之高度安全信賴，不應為「管理維護公司」所遮斷。故為確實保障民眾生命財產安全，應與客戶獨立訂立書面契約以保障客戶權益。前揭管理辦法第15條第1項第5款之業務涉及保全業法規定，故應由保全公司從事，公寓大廈管理維護公司不得為之；反之，屬公寓大廈管理維護公司之業務，保全公司亦不得從事。
（四）又查原告核准從事項目僅限公寓大廈管理服務業，其中並無得經營保全業務之營業項目卻未經許可經營保全業務，顯有違反保全業法之事實，被告針對違反事實之認定及其課罰理由說明如后：
1、原告於85年8月19日奉核准設立，嗣與東山河社區管理委員會簽訂委託管理契約，明定自94年10月1日起至95年9月30日止，計12個月。查該委託契約書第2條委託管理維護事項：一般事務管理、清潔衛生維護、附屬設備檢查、周遭環境安全防災管理事項。惟原告實際卻經營該社區門禁安全管理維護及大樓車道管理之保全業務，已明顯涉及保全業法規定之營業範疇。且原告派駐該社區總幹事楊宏榮於調查時陳稱：「（問：該公司之許可營業項目為何？）項目為公寓大廈管理維護。（問：該公司何時承攬東山河社區管理工作？承攬契約內容為何？）承攬東山河社區管理工作是自93年10月1日起至94年9月30日止，再94年10月1日續約至95年9月30日止，承攬契約內容是為公寓大廈管理維護，經過東山河社區管理委員會決議通過，始簽訂契約。（問：東○○○區○○○○道警衛人員平常所負工作為何？如何執行大門、車道制工作？）東○○○區○○○○道警衛人員總計有15人，工作內容為訪客登記、信件收發（含社區內巡視）、車道車輛人員進出管制。（問：你是否知道東○○○區○○○○道警衛人員如何執行車輛、人員進出、辨識工作？）車輛、人員進出、辨識工作，經東山河社區管理委員會要求，如非東山河社區居民，應出示相關證件登記，才准放行，如果住戶親自帶領則允許出入。」且原告派駐該社區門禁管理員王志剛於調查時亦陳稱：「（問：你如何執行東山河大樓大門口之人員進出管理工作？及車輛進出管理工作？）人員進出由東山河大門口，大門口是管制機車以上不能進入，因為汽、機車都有專用道在進出，大門只允許人員訪客進出。（問：東山河大樓人員及訪客進出工作，你如何管理？）在我們這裡是東山河大門口管理室，我負責大門口人員及訪客進出的管理工作，另外汽、機車另有車道管理室，也有管理員駐守。我這裡工作是要求訪客登記並且大正公寓大廈管理維護股份有限公司設有訪客登記簿，讓來訪客人登記，並叫訪客出示證件核對及詢問被訪人住址及姓名，均需登記清楚後才能進入。（問：對於人員進出你如何管制？非本大樓人進出你如何管制？）本大樓住戶進出大門口均有遙控器開啟大門，非本大樓人員進出的話，在大門口按門鈴，我方出去詢問訪客，要求出示證件登記，在訪客登記簿上，並連繫被訪人本大樓住戶來帶訪客進入大樓。」又該社區主委謝金木於調查陳稱：「該公司承攬之範圍僅限於公寓大廈管理服務業，其中並未有經營門禁管制等安全維護工作。」等語。
2、按保全業係屬特許行業，應向主管機關申請登記，並取得許可證後，始得經營保全業務，原告僅有「公寓大廈管理維護股份有限公司」執照，而未合法持有「保全股份公司執照」，其核准之營業項目僅限公寓大廈管理服務業，並未有得經營保全業務之營業項目，未經許可經營門禁管制等安全維護工作，己明顯超出公司合法申請之營業項目。
3、復依據「公寓大廈管理服務人管理辦法」第13條第2項之規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」。而該公司就該社區之門禁管理工作及車輛管理工作，顯然未委託合法之保全業者辦理，違規事證明確。
（五）另查原告業已坦承因作業疏失致與東山河社區續約時無保全股份有限公司之書面合約，遭被告處分後隨即於94年11月25日簽立受任契約書，委託服務期間自94年12月01日至95年09月30日止，顯見渠知公寓大廈管理服務業，自不得從事保全業務。故被告依法裁處原告就未經許可執行之保全業務予以勒令歇業並處罰鍰15萬元，核無不合。且本件原告違反保全業法之事證顯屬明確，符合行政程序法第103條第5款得免予被告陳述意見之規定。本件係檢舉案件，被告接獲情資派人前往查察，當場發現原告所屬管理員王志剛正從事保全業務工作，並有原告派駐之總幹事楊宏榮在場，故被告本件裁處並無程序不當及違反比例原則之處。綜上所述，本件原告主張為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告所執行之門禁管制是否為保全業法第4條之保全業務行為？被告裁處原告15萬元罰鍰，並就其承攬保全業務部分予以勒令歇業之處分是否合法？茲分述如下：
（一）按「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質，特制定本條例。」「公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業。」「公寓大廈管理委員會、管理負責人或區分所有權人會議，得委任或僱傭領有中央主管機關核發之登記證或認可證之公寓大廈管理維護公司或管理服務人員執行管理維護事務。」「公寓大廈管理維護公司，應依下列規定執行業務：1、應依規定類別，聘僱一定人數領有中央主管機關核發認可證之繼續性從業之管理服務人員，並負監督考核之責。2、應指派前款之管理服務人員辦理管理維護事務。3、應依業務執行規範執行業務。」「前條以外之公寓大廈管理服務人員，應依下列規定執行業務：1、應依核准業務類別、項目執行管理維護事務。2、不得將管理服務人員認可證提供他人使用或使用他人之認可證執業。3、應參加中央主管機關舉辦或委託之相關機構、團體辦理之訓練。」「第41條至前條公寓大廈管理維護公司及管理服務人員之資格、條件、管理維護公司聘僱管理服務人員之類別與一定人數、登記證與認可證之申請與核發、業務範圍、業務執行規範、責任、輔導、獎勵、參加訓練之方式、內容與時數、受委託辦理訓練之機構、團體之資格、條件與責任及登記費之收費基準等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」公寓大廈管理條例第1條第1項、第41條至第43條、第45條、第46條分別定有明文。所稱公寓大廈管理服務人員，依公寓大廈管理服務人管理辦法（下稱管理辦法）第2條規定，其類別如下：1、公寓大廈事務管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈一般事務管理服務事項之人員。2、公寓大廈技術服務人員：⑴公寓大廈防火避難設施管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈防火避難設施管理維護事務之人員。⑵公寓大廈設備安全管理人員：指領有中央主管機關核發認可證，受僱或受任執行公寓大廈設備安全管理維護事務之人員。又依管理辦法第8條、第9條規定，公寓大廈管理維護公司之公司名稱中應標示公寓大廈管理維護字樣；並應具有下列條件：1、資本額在新臺幣1千萬元以上。2、置有事務管理人員4人以上，及技術服務人員4人以上。次按「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定本法。」「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」「保全業得經營下列業務：1、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。2、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。3、關於人身之安全維護。4、其他經中央主管機關核定之保全業務。」「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」「保全業應實收之最低資本額，由中央主管機關定之。」「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為保全業法第1條前段、第3條至第5條及第7條、第19條所明定。而依保全業法施行細則第3條規定「本法第7條所定經營保全業應實收之最低資本額，為新臺幣4千萬元；其每設置一家分公司，實收之最低資本額，應增加新臺幣2千萬元。」準此可知，公寓大廈管理條例係為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質而制定，其管理服務人中公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業，且公司名稱中應標示公寓大廈管理維護字樣，資本額應在1千萬元以上；另公寓大廈管理服務人員（公寓大廈技術服務人員、公寓大廈設備安全管理人員）亦應依規定領有中央主管機關核發認可證，並應依核准業務類別、項目執行管理維護事務。至保全業法則為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全而制定，而所稱保全業係指依該法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司；且其應實收之最低資本額為4千萬元。倘未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，即應勒令歇業，並得處如上金額之罰鍰。又按內政部89年6月15日台89營署建字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務；訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項。查內政部上開函釋係屬上級主管機關為下級機關執行業務所訂立之行政規則，核與前揭公寓大廈管理條例及按保全業法規定意旨相符，本院自得予以援用。
（二）本件原告未經申請許可經營駐衛保全業務，於93年10月1日起違法承攬在屏東市○○○路○○○號之「東山河社區」門禁（人員及車輛）管制工作，於94年10月25日上午9時30分經屏東縣警察局派員調查，訪談原告派駐該社區管理員王志剛、總幹事即管理人員楊宏榮及該社區主委謝金木，坦承有執行該社區大樓之人車管制及安全維護等工作，嗣經被告認原告違反保全業法第19條規定，乃以94年11月18日屏府警刑1字第0940223735號處分書裁處原告15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業等情，有原告公司基本資料查詢、高雄市政府營利事業登記證、公寓大廈管理維護公司登記證、原告受任管理契約書、證人王志剛、楊宏榮及謝金木之調查筆錄、原告現場執行門禁（人員及車輛）管制工作之設備及執勤情形照片及被告前揭處分書附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
（三）原告雖主張其雖有派遣楊宏榮及王志剛至該社區，然而渠等係擔任管理服務員，職司社區收發信件及環境整理等工作，而非保全人員，被告認定渠等門禁（人員及車輛）管制工作，顯然曲解渠等之真意；且原告縱然從事門禁（人員及車輛）管制工作，亦為法之所許；又與訴外人大正保全股份有限公司共同經營近10年，本件東山河社區之案件，雖有依公寓大廈管理服務人管理辦法取得東山河社區管理委員會同意，將「公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項」轉委任予大正保全股份有限公司提供服務，然因原告作業疏失，致未於與東山河社區續約同時，即再行與大正保全股份有限公司簽訂書面合約，故被告所為之裁處顯有裁量濫用之違法云云。然查，屏東縣警察局接獲檢舉，於前揭時地查處時，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓前設有警衛室，並有原告所聘任管理員王志剛正在服勤中，當時王志剛所穿之制服左手臂章載有「大正保全」等字，執行該社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作；且該管理室內並設有社區監視螢幕器材、對講保全執機台、人員進出管制登記簿、車輛進出登記簿、無車證進出地下室登記簿及警衛工作日誌等，有現場照片附原處分卷可稽；經警方調查原告派駐現場之管理人員（即總幹事）楊宏榮於當日調查時陳稱：「（問：該公司之許可營業項目為何？）項目為公寓大廈管理維護。（問：該公司【即原告】何時承攬東山河社區管理工作？承攬契約內容為何？與何人簽約？）承攬東山河社區管理工作是自93年10月1日起至94年9月30日止，再94年10月1日續約至95年9月30日止，承攬契約內容是為公寓大廈管理維護，經過東山河社區管理委員會決議通過，始簽訂契約。（問：東○○○區○○○○道警衛人員平常所負工作為何？如何執行大門、車道制工作？）東○○○區○○○○道警衛人員總計有15人，工作內容為訪客登記、信件收發（含社區內巡視）、車道車輛人員進出管制。（問：你是否知道東○○○區○○○○道警衛人員如何執行車輛、人員進出、辨識工作？）車輛、人員進出、辨識工作，經東山河社區管理委員會要求，如非東山河社區居民，應出示相關證件登記，才准放行，如果住戶親自帶領則允許出入。」且原告派駐該社區門禁管理員王志剛於調查時亦陳稱：「（問：你如何執行東山河大樓大門口之人員進出管理工作？及車輛進出管理工作？）是注意人員進出由東山河大門口，我們大門口是管制機車以上不能進入，汽車也不允許從大門口進入，因為汽、機車都有專用道在進出，（大門）只允許人員訪客進出。（問：東山河大樓人員及訪客進出工作，你如何管理？）在我們這裡是東山河大樓大門口管理室，我負責大門口人員及訪客進出的管理工作，另外汽、機車另有車道管理室，也有管理員駐守。我這裡工作是要求訪客登記，並且大正公寓大廈管理維護股份有限公司設有訪客登記簿，讓來訪客人登記，並叫訪客出示證件核對及詢問被訪人住址及姓名，均需登記清楚後才能進入本大樓內訪客。（問：對於人員進出你如何管制？非本大樓人進出你如何管制？）本大樓住戶進出大門口均有遙控器開啟大門，非本大樓人員進出的話，在大門口按門鈴，我方出去詢問訪客，要求出示證件登記，在訪客登記簿上，並連繫被訪人本大樓住戶來帶訪客進入大樓。」又該社區主任委員謝金木於當日調查時：「（問：該公司【即原告】目前在貴大樓係從事可性質工作？）係從事安全維護、清潔、本大樓之財物管理工作。」等語，亦有上開調查筆錄附原處分卷可稽，並據謝金木提出其代表該社區與原告於94年9月30日所簽訂之「大正公寓大廈管理維護股份有限公司受任管理維護契約書」附原處分卷足參。再依該契約書所載內容觀之：原告與本件「東山河社區」於94年9月30日（契約期間為94年10月1日至95年9月30日）所簽訂之原告受任管理維護契約書之第2條第1款第4目記載：「（原告承攬）管理維護服務內容：．．．4、公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護工作事項。」而第3條第2款則約定：「前條第1款第4目業務有涉及其他行業專業法規規定時，甲方（即「東山河社區」管理委員會）同意乙方（即原告）得分別委任大正保全股份有限公司提供服務。」準此可知，原告自93年10月1日起至於94年10月25日被查獲止，僅與該社區簽訂公寓大廈管理維護項目之承攬契約，但實際上卻派遣身著制服臂章載有「大正保全」等字樣之警衛人員，擅自執行屬於保全業務之人員、車輛進出管制、查驗身分等安全維護工作，而未將此部分業務再與其他保全業者訂約而分包出去，已灼然甚明。原告派駐現場之管理員既有從事之大樓門禁管制、車輛管制之任務，依前揭內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函釋意旨，係屬經營保全業法第4條規定之保全業務。是原告雖主張其所派遣至該社區之人員，係執行收發信件及環境整理等工作，而非保全人員，且原告依法亦得執行門禁（人員及車輛）管制工作云云，均有誤解，不足採取。再者，原告主張其與訴外人大正保全股份有限公司共同經營近10年，本件因原告作業疏失，致未於與東山河社區續約同時，即再行與大正保全股份有限公司簽訂書面合約云云，固據其提出「高雄市河堤家園社區」「高雄市博愛大廈社區」「高雄市尖美市社區」「高雄縣圓山花鄉社區」「高雄市新遠見大樓社區」等案之保全服務契約書附本院卷可稽，惟查，原告與「東山河社區」管理委員會前揭契約業已承攬該社區之安全防災管理維護工作事項，如前所述，其中有關從事社區門禁及車輛管制之工作事項，係屬經營保全業法第4條規定之保全業務，原告依約自應將該部分業務再與其他保全業者訂約而分包出去，但原告自93年10月1日起至於94年10月25日被查獲止，不但未將該部分業務分包與其他雓業者，卻派員擅自執行屬於保全業法第4條規定之保全業務，已如前述，是原告縱於被查獲後之94年11月25日始與與大正保全股份有限公司訂約，而將該社區之保全部分業務移轉與該公司，亦無法解免原告前揭違章行為之責任，且原告縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失。又原告就所承攬之其他案件有無將其有關保全部分之業務再轉包與大正保全股份有限公司，與本件原告之違章行為無涉。
（四）又按，依法律規定，於其「構成要件」實現時，容許行政機關自行決定是否依規定而行為，或得就所賦予之多數「法律效果」，選擇其一而行為者，則為「裁量行政」，因此，所謂「裁量」者，係指行政機關經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果。此種由法律授予行政機關得為決定或選擇之活動範圍，即所謂之「裁量餘地」。行政機關在裁量餘地中所為之各種行為，如未有其他違法情事，皆為合法（陳敏先生著，行政法總論5版，第178頁）。
比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。凡採取一項措施以達成一項目的時，該措拖必須為合適、必要及合比例之方法。「合適」之方法，係指可以達成目的之方法。「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法所附帶之不利益為最小。「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與其達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，不得採取失衡之方法以達成目的，故亦稱「禁止過度」（陳敏先生著，前揭書，第88頁）。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。經查，本件被告審酌審酌原告上開違章行為期間之長短、行為樣態及原告就該專案每月收入之服務費548,476元（不含稅）等情，依保全業法第19條明定，裁處原告15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業之處分，核無裁量濫用或違反比例原則之情形。是原告主張其因作業疏失，致未於與東山河社區續約同時，即再行與大正保全股份有限公司簽訂書面合約，被告即為本件之重罰顯有裁量濫用之違法云云，亦有誤解，不能採。
五、綜上所述，原告主張既不可採，則被告以原告未經申請許可經營駐衛保全業務，乃依保全業法第19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並就承攬該社區之保全業務部分處以勒令歇業，核無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 11 月 11 日
書記官 宋 鑠 瑾