高雄高等行政法院判決
97年度訴字第575號原 告 甲○○被 告 高雄縣路竹地政事務所代 表 人 乙○○主任訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服高雄縣政府中華民國97年5月22日府法訴字第0970118543號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有高雄縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）經被告辦理再鑑界，嗣原告於民國97年3月13日向被告申請再鑑界現況展點套圖資料，被告則以97年3月14日路地所二字第0970002120號函復，系爭土地現況展點套圖資料係屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件而予以否准；原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告於97年3月13日向被告申請再鑑界現況展點套圖資料，被告以97年3月14日路地所二字第0970002120號函復，以系爭土地現況展點套圖資料係屬行政決定前之擬稿或其他準備作業之件，而否准原告之申請，顯有不合。按再鑑界之現況測量展點套圖資料，乃地政機關實地現況測量作業時各界地點號標線坐標正確與否，影響至鉅。且不論土地所有權人申請鑑界或再鑑界，地政機關均需通知土地四鄰所有權人到場指界，故本件土地再鑑界現況展點套圖資料，並無任何業務機密可言，當可由土地所有權人繳費申請取得，以昭公信，並杜絕地政機關之黑箱作業，即本件再鑑界之現況測量展點套圖資料，不屬於複丈成果決定前之準備作業資料，應屬於「土地複丈成果圖」相關附屬資料範圍。況且，原告係遵照系爭土地管轄機關高雄縣岡山地政事務所97年3月4日岡地所字第0970001817號函通知，始向被告申請，是項資料設若依法不得對外印發，岡山地政事務所不可能知法犯法而通知原告，應向被告申請提供。
㈡、又本件再鑑界之現況測量展點套圖資料，與「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第18條規定，土地複丈分割原圖不得對外印發，兩者資料種類和屬性不同，顯為被告和訴願審議機關之不察。另查行政程序法第46條之立法意旨，乃為當事人於行政程序進行中，為求能適時主張或維護其法律上權益，必須對程序進行之情形有所了解，因之，特別規定當事人及利害關係人必要時得向行政機關閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗；此規定之美意並非為保護行政機關而刻意阻擾人民知的權利。
㈢、基上所述，被告不准原告申請，所依據法令仍斷章取義，不符法律規定之法定限制要件，嚴重侵害原告之權益等情。並聲明求為判決㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應依原告97年3月13日申請，作成提供原告高雄縣○○鎮○○段2550地號土地再鑑界現況展點套圖資料之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、現有地政機關內之地籍圖分為2種：數值法地籍圖與圖解法地籍圖。本案原告申請系爭地號之地籍圖係圖解重測辦理以比例尺1/500手工繪製而成。數值法地籍圖與圖解法地籍圖因繪製方法不同測量方式亦有所不同，測量方法依據「地籍測量實施規則」相關規定辦理：1、數值法測量是利用已知控制點之座標來測定宗地之已知界址點座標的測量方法。2、圖解法測量是隨意假設座標之補點測量實地鄰近相關之參考點（界樁、房屋、田埂、道路、水溝．．．）後再與圖解地籍圖進行套疊後，提供測量人員判別界址之所在。現況測量展點套圖是圖解法地籍圖測量方法，以往只能進行人工套圖。因為圖解法地籍圖保存不易（因環境問題造成圖紙伸縮、破損．．．），因應科技之發展將圖解法地籍圖進行電腦掃描後成圖解數化地籍圖並可永久保存，現今已可利用圖解數化地籍圖進行電腦之套繪，不論是以人工或是電腦套圖都是供測量人員判別之用。進行電腦套圖必需設定一假設檔案資料夾，並以「重測系統」開啟此資料夾，在此資料夾進行作業，完成系統作業後，此資料夾內部檔案是相互有關（「重測系統」專用之附檔名），檔案大都無法轉成文字檔，非地政測量人員有此資料夾亦無此軟體可開啟，並且操作此一電腦軟體應受過相關專業之訓練。
㈡、次查政府資訊公開法第18條第l項第3款、行政程序法第46條第2項第1款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業資料得不予提供。查地籍測量實施規則第215條第1項規定，複丈完竣後，應該發給申請人土地複丈成果圖。辦理土地複丈與建物補充規定第18條規定，土地複丈原圖不得對外印發。再鑑界之現況測量展點套圖資料，屬於繪製「土地複丈原圖」資料之一部分，亦屬於複丈成果決定前之準備作業資料，不屬於「土地複丈成果圖」資料，故依規定不予提供。且上開資料已錄製成光碟，送回原管轄機關岡山地政事務所等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點無非以原告請求被告提供系爭土地再鑑界現況展點套圖資料，為政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業資料，或為一般資訊公開應予提供之資料？經查：
㈠、按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕:一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。．．．。」政府資訊公開法第18條、行政程序法第46條第1項、第2項第1款分別定有明文。次按：「複丈人員於實施複丈前，應先核對申請人、關係人之身分。複丈完唆後，應發給申請人土地複丈成果圖或他項權利位置圖．．．。」「．．．二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣(市)主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請．．．。」地籍測量實施規則第215條、第221條亦有明文；又「土地複丈分割原圖不得對外印發，但因訴訟需要，當事人得請求法院逕向該管地政事務所調閱。」辦理土地複丈與建物測量補充規定第18點亦有規定。
㈡、本件原告因不服系爭土地原複丈結果提起異議（申請再鑑界），而經被告依地籍測量實施規則相關規定辦理再鑑界作業，嗣經被告實地複測結果為：「異議界樁經檢測結果與岡山地政事務所之成果一致。」並發給原告土地複丈成果圖在案，嗣原告於97年3月13日向被告申請提供系爭土地再鑑界現況展點套圖資料，為被告所否准等情，有土地復丈申請書、被告96年4月30日路地所二字第0960003363號函附於訴願卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。
㈢、按政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供，倘有法定情形，政府機關亦得不予提供。查本件原告申請系爭土地再鑑界現況展點套圖資料，係地政機關測量人員經實地測量後所測繪，屬於繪製「土地複丈原圖」資料之一部分，亦屬於複丈成果決定前之準備作業資料，核屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之資料，揆諸前揭規定，自屬限制公開或不予提供之政府資訊。又因被告非系爭土地之管轄機關（管轄機關為岡山地政事務所），被告於再鑑界完成後，已就上開資料已錄製成光碟，檢送原管轄機關岡山地政事務所，有被告96年4月30日路地所二字第0960003363號函在卷可稽，且經被告陳述在卷，是被告否准原告之申請，並無不合。
㈣、次按行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗等請求權，乃指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」，屬程序行為，原則上當事人或利害關係人僅得於對實體決定不服時一併聲明。而所謂程序行為，通常係指行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的的相關行為或措施而言，至於在通常情形，當事人申請抄閱卷宗遭受拒絕，而實體決定結果又受到不利行政處分，則對於實體決定當然可提起撤銷訴訟，並得於撤銷訴訟中一併指摘不准利用卷宗資料構成處分之瑕疵。蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生（參照學者吳庚所著「行政法之理論與實用」92年8月增訂8版，第331頁及第556頁；陳敏所著「行政法總論」92年1月3版，第778頁），法務部91年9月2日法律字第0910033663號函釋亦同斯旨。查本件原告於97年3月13日提出本件閱覽卷宗之申請時，非於行政程序進行中或於行政程序絡結後法定救濟期間，是其主張依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗請求權，已有不合；縱令其得依該法申請，惟依前述，該等資料既屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，依同法第46條第2項第1款，被告仍得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影之申請。
㈤、綜上所述，原告主張既不可採，則被告否准原告提供系爭土地再鑑界現況展點套圖資料之申請，核無違誤；訴願決定予以維持，核無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應依原告申請，作成提供原告系爭土地再鑑界現況展點套圖資料之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，不予論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 8 月 29 日
書記官 李 昱