高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00586號原 告 甲○○
乙○○丙○○訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師被 告 屏東縣東港鎮公所代 表 人 丁○○ ○○訴訟代理人 葉銘進 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 戊○○ 縣長訴訟代理人 庚○○
己○○上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告等3人與訴外人林日炳共有坐落屏東縣○○鎮○街段○○○○○○○號土地，原面積0.0705公頃，於民國77年6月27日逕為分割為155-11地號、面積0.0255公頃（重測後為新帝段1019地號、面積0.02522公頃）及新增155-25地號、面積0.0450公頃（重測後為新帝段995地號、面積0.045309公頃，下稱系爭土地）。其中155-11地號土地因被告屏東縣東港鎮公所（下稱東港鎮公所）辦理都市計畫12-15號道路工程需要，奉臺灣省政府77年7月25日77府地4字第154442號函准予徵收，並經被告屏東縣政府78年5月13日78屏府地權字第51135號公告徵收，期間30日（公告期間自78年5月15日起至78年6月14日止）；嗣後發現155-11地號土地誤以逕為分割前全筆面積0.0705公頃辦理徵收，經報奉臺灣省政府78年3月9日78府地4字第31309號函准予更正徵收面積為0.0255公頃，被告乃以更正後面積核發徵收地價補償費，並由原告等3人於78年6月27日領訖，且於78年11月21日辦竣徵收移轉登記所有權為「東港鎮」、管理者為「東港鎮公所」在案。嗣於86年間地籍圖重測時，始發現因地政機關作業錯誤，而將原應徵收地號155-25地號土地，誤植為155-11地號土地，案經被告東港鎮公所於86年3月13日召開說明會，並作成結論：「1.本道路用地因地政單位繪製地籍圖時，誤植致土地補償費差額達4,070,850元，非本所財政所能負擔，請縣政府或由縣政府向上級單位爭取全額補助。2.俟補助經費確定後再辦理撤銷徵收及補辦徵收或價購事宜。」惟因被告東港鎮公所遲未辦理155-11地號土地撤銷徵收及補辦155-25地號土地徵收或價購事宜，原告再向東港鎮公所陳情並副知被告屏東縣政府，被告屏東縣政府乃於93年3月30日召開研商會議，作成結論：「1.經查本案土地新帝段1019地號（原新街段155-11地號）確實不在77年東港鎮公所辦理『東港都市計畫12-15號道路工程』用地範圍內，依據土地徵收條例第49條第1項第1款規定，需地機關應辦理撤銷徵收。2.至於工程用地範圍內土地新帝段995（原新街段155-25地號），另由東港鎮公所與土地所有權人協商辦理價購或補辦徵收事宜。」嗣被告東港鎮公所乃擬具新街段155-11地號土地撤銷徵收土地計畫書，並經內政部以93年6月17日台內地字第0930061350號函准予撤銷徵收，經被告93年7月6日屏府地徵字第09301275152號公告撤銷徵收（公告期間自93年7月15日起至93年8月14日止），原告於93年8月19日繳回地價補償費，並於93年9月6日回復土地所有權登記予原告；惟因東港鎮公所未依前開被告93年4月2日屏府地徵字第0930063203號函送會議紀錄結論2，與原告就系爭155-25地號土地協商辦理價購或補辦徵收事宜，故原告乃於97年4月24日請求被告屏東縣政府應將原告所有155-25地號土地（重測後為新帝段995地號、面積0.045309公頃）擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收，被告屏東縣政府以系爭土地取得權責屬被告東港鎮公所，乃將原告請求書函轉請被告東港鎮公所本於權責辦理用地取得事宜，案經被告東港鎮公所以97年5月20日東鎮建字第0970004496號函復略以：「．．．本案土地目前已○○○鎮○○段市地重劃區範圍內及返還土地訴訟中，本所將俟重劃及訴訟結果後再議。」被告屏東縣政府乃以97年5月26日屏府地權字第0970103733號函轉復原告，原告不服，爰提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）依土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第15條之規定，土地徵收之核准權限固係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，被告無從作成應否徵收之處分。然被告為系爭土地之需用土地人，依土地徵收條例第13條規定，徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由中央主管機關內政部核准，並附知該管直轄市或縣（市）主管機關。是原告雖不能以無徵收核准權限之縣市政府或需用地人作為課予義務訴訟之被告，惟基於土地徵收條例第13條、第14條規定及司法院釋字第400號解釋：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公有地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」之意旨；及法官有遵守憲法、適用憲法之義務，並本此而作出合憲性之判決。而人民之財產權既為憲法所保護之基本權之一，若審判涉及憲法所保障人民基本權利，法令又未明確規範時，應可允許法官直接援引憲法基本權利條款或憲法原則作為審判之依據，特別是據以維護人權為其基本價值理念之憲法原則。有關土地徵收之案例，行政法院向來見解均認為，司法院釋字第400號解釋不得作為人民直接請求國家徵收已具公用地役關係之私有土地之法律基礎，土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務云云，實有檢討之必要。若依上開見解無非將人民權利之得喪變更完全繫乎內政部或地方政府之行為，縱人民因行政機關之故意或過失行為等錯誤，致其財產權因此受限制或消滅時，所有權人亦僅能消極等待內政部是否予以徵收，此顯非憲法保障人民財產權之本旨。再退步言之，上開司法院釋字第400號解釋中已言明，財產權之限制已構成特別犧牲，國家須負補償義務，倘若行政法院仍堅持並非一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，則人民之權利將陷於需地機關是否為一定作為之不確定性，且將因內政部或地方政府之懈怠，置人民之權利如無物，又豈能達到憲法保障人民財產權目的。是以，原告得本於憲法財產權保障依行政訴訟法第8條第1項規定，作為請求權之基礎，依土地徵收條例第13條之規定請求鈞院判命被告作成請求內政部准其徵收之機關與機關間之內部行政事實行為。
（二）就被告屏東縣政府於97年5月26日屏府地權字第0970103733號函之內容觀之，雖僅通知原告本件土地目前已納○○○鎮○○段市地重劃區範圍內及返還土地訴訟中，將俟被告東港鎮公所重劃及訴訟結果後再議。然觀其意即為對原告請求其向內政部報請內政部核准徵收之請求予以駁回之通知。依司法院釋字第400號解釋意旨：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」憲法第15條亦規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。而依司法院釋字第469號解釋，就權利或法律上利益是否受損害，認為應依據保護規範理論來判斷，改變傳統上權利與反射利益二分法，作為判斷之基礎。由於適用保護規範理論之結果，法律明定申請權人之範圍，該申請權人固得依法申請；惟法律雖未明文規定申請人，但依法律之規定，直接受該法律保護之權利人，法律仍默示賦予人民請求權。另依土地徵收條例第1條規定可知有關土地徵收條例之法律規範保障目的而言，除公益外，尚兼有保障特定人之意旨，要屬無疑。是以，本件原告對於國家既享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則依據憲法第15條規定、司法院釋字第400號、第516號解釋意旨，已屢次說明國家有保護人民財產權之義務，自不容許行政機關任意侵犯人民私有之土地，若因公益需要，得徵收私有土地，惟須儘速給予相當對價之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。
（三）被告東港鎮公所以系爭土地業已辦理市地重劃而謂原告已無權利保護必要云云，然所謂「市地重劃」係依照都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並於扣除參與重劃土地所有權人之法定共同負擔公共設施用地以及供抵繳工程費用、重劃費用與貸款利息等所需土地即抵費地後，依都市計畫之旨意將原有土地予以交換分合，成為形狀整齊之土地，並重新分配予土地原所有權人之一種整體開發方式，核其實施目的在於提高都市土地之使用效益，以實現都市計畫目標，但因實施過程冗長且複雜，內政部乃依平均地權條例第56條第4項授權訂定「市地重劃實施辦法」，以為實施之依據。而市地重劃實施程序頗為複雜，依市地重劃實施辦法之規定，其過程略為：重劃地區之選定與公告禁止事項；重劃計畫之擬定、核定及公告通知、測量、調查及地價查估、計算負擔及分配設計、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工、地籍整理、交接及清償以及財務結算等9項步驟。經重劃完成分配結果確定後，則參加重劃原土地所有權人自其確定之日起，對所領回土地始視為其原有土地。
（四）本件為自辦市地重劃，而依被告東港鎮公所所提出之屏東縣東港鎮東新自辦市地重劃（下稱系爭重劃）區重劃計畫書第5頁第13項記載：「預定重劃工作進度，表自95年8月起至99年12月止」，可知系爭土地目前重劃尚未完成。而依平均地權條例第60條之2、第62條及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第29條、第34條、第35條規定，重劃以後土地所有權人分配之土地位置雖有可能變更，然土地所有權人於市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，係自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。本件重劃之進度依被告東港鎮公所所提出之資料所示，僅至重劃會之階段，後續尚有諸多程序需進行，且重劃分配結果尚未完成，因此在重劃分配結果公告期滿確定前，各參與重劃之土地所有權人均尚未取得重劃後之土地所有權。系爭土地既係經被○○○鎮○○○○○道路，於重劃分配結果尚未完成前，系爭土地仍為原告所有，且原告對於系爭土地重劃曾經向被告屏東縣政府提出異議，有異議書及聲明書可稽，自難謂原告之訴無保護之必要。
（五）系爭新帝段地號995號面積453.09平方公尺之土地（重測前為新街段155-25地號）因地政機關作業錯誤，將系爭土地誤植為新街段155-11地號土地（重測後為新帝段1019地號土地），造成系爭土地並未經辦理徵收，卻已遭受被告東港鎮公所開闢為12公尺道路，供公眾通行已有將近20年之久，被告東港鎮公所乃於86年3月15日召開「東港鎮都市計劃12-15號道路工程用地座落新街段155-25號，因地政單位地籍誤植為同段155-11號（8公尺計劃道路用地）須辦理撤銷徵收及補辦徵收說明會」，於該會議討論原徵收之新街段155-11地號土地應辦理撤銷徵收，而同段155-25地號土地須補辦理徵收，或於業主同意時亦可直接按公告現值加成辦理價購。當時經在場參與之原告、被告達成協議後，作成結論：「1、本道路用地因地政單位繪製地籍圖時，誤植致土地補償費差額達4,070,850元，非本所財政所能負擔，請縣政府或由縣政府向上級單位申請全額補助。2、俟補助經費確定後再辦理撤銷徵收及補辦徵收或價購事宜。」則依上開會議內容，顯然被告已經有同意向主管機關內政部報請核准徵收之意思表示，被告自應受該次會議之決議效力所拘束。準此，被告嗣後拒未依該次會議之決議內容擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收，原告當然有請求被告依該次會議之決議報請內政部核准徵收之權利。
（六）被告為需地機關，且被告東港鎮公所占用系爭土地開闢為12公尺道路供公眾往來通行之事實已有將近20年之久，系爭土地既已遭行政機關任意侵占達十幾年之久，屬現供公眾通行之既成道路，雖尚未經徵收，然已具公用地役關係，請求人就系爭土地之所有權及其他因所有權所衍生之使用收益權，均因系爭土地已開闢作為道路使用而受限制，早已形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，其權利或法律上利益受有損害之事實甚明。土地徵收雖係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，然系爭土地既然原先係在77年東港鎮公所辦理「東港都市計畫12--15道路工程」之用地範圍內，為都市○○○道路，且實際上亦早經東港鎮公所開闢為供公眾往來通行之道路，被告屏東縣政府亦同意向內政部爭取徵收補償費，則原告基於財產權之保障，自得請求被告屏東縣政府及東港鎮公所應依86年3月15日所召開之「東港鎮都市計劃12-15號道路工程用地座落新街段155-25號，因地政單位地籍誤植為同段155-11號(8公尺計劃道路用地)須辦理撤銷徵收及補辦徵收說明會議記錄」及93年3月30日之會議紀錄，報請內政部即土地徵收主管機關，就原告共有之系爭土地為徵收等語，聲明求為判決被告屏東縣政府及被告東港鎮公所應將原告所有系爭土地擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收。
三、被告主張之理由則以：
甲、被告東港鎮公所部分：
（一）原告並未向被告東港鎮公所請求將所有之系爭土地擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收，此觀97年4月24日「請求書」所載相對人僅有屏東縣政府而無被告東港鎮公所甚明。
（二）原告之訴欠缺權利保護必要：
1、依土地徵收條例第14條及第15條之規定，縱使被告東港鎮公所以需用土地人身分擬具徵收計畫報請中央主管機關，仍須經其土地徵收審議委員會之審核，其核准與否尚屬未定，換言之，原告無從因提起本件訴訟而改善其法律地位，應認本件訴訟欠缺權利保護之必要。
2、且系爭土地業已參加系爭重劃區重劃會，經屏東縣政府96年7月9日屏府地劃字第0960138459號函核定後已成立重劃會及制定章程，並於96年9月5日召開第1次會員大會提案審議重劃會章程通過，此有重劃計畫書、重劃會章程及第1次會員大會會議紀錄各1份可稽，足證原告就系爭土地之使用已循自辦市地重劃之方式在進行，俟重劃完成後即得重新分配土地，自無就系爭土地再予徵收之必要，乃原告仍訴請被告東港鎮公所擬具徵收計畫，其訴顯欠缺權利保護之必要。
（三）原告之訴並無請求權基礎：
1、「按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至司法院釋字第400號解釋，既明言國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，上訴人亦不得據為『人民向國家請求土地徵收』之請求權規範基礎。本件被上訴人並非核准徵收機關，無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬被上訴人當事人不適格。而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。至憲法第15條所謂人民之財產權應予保障，僅揭示國家立法原則，仍須有實體法之具體規定，始得作為請求權之依據，上訴人主張依憲法第15條，其得為本件請求基礎，尚有誤會。」最高行政法院92年度判字第1720號著有判決可資參照。
2、準此，原告既無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，依舉重明輕之法理，應認原告亦無請求被告擬具徵收計畫報請內政部核准徵收之公法上請求權。且在土地徵收之法律關係，僅有國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，則原告自亦無請求被告擬具徵收計畫報請內政部核准徵收之公法上請求權。
3、至原告主張以憲法財產權保障依行政訴訟法第8條第1項規定作為請求權基礎，並依土地徵收條例第13條之規定為請求云云。惟查，憲法第15條所謂人民之財產權應予保障，僅揭示國家立法原則，仍須有實體法之具體規定，始得作為請求權之依據，此觀上開判決意旨即明，而行政訴訟法第8條乃在規定一般公法上給付訴訟之類型，其為訴訟法之規定而非實體法之具體規定甚明，又土地徵收條例第13條則為國家與需用土地人間之函請土地徵收關係，復為上開判決意所揭示，自非得作為原告之請求權基礎等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
乙、被告屏東縣政府部分：
（一）原告於97年4月24日請求被告屏東縣政府將其所有系爭土地擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收，經被告屏東縣政府依據需用土地人即被告東港鎮公所97年5月20日東鎮建字第0970004496號函，以97年5月26日屏府地權字第0970103733號函轉復原告，惟原告不服，於97年6月24日以未具訴願理由具狀聲明訴願，案經被告屏東縣政府97年6月30日屏府地權字第0970129129號函轉陳內政部受理，嗣後原告又於97年7月18日具狀逕向內政部撤回訴願。是以本件原告請求事項，前經被告屏東縣政府97年5月26日屏府地權字第0970103733號函復原告，原告如不服其處分，依據前開行政訴訟法第5條第2項規定應先經訴願程序，始得提起行政訴訟，原告未經訴願程序，逕提起本件訴訟，程序應有未合。況且，被告屏東縣政府並非本道路工程需用土地人，與原告並無公法上之關係；被告屏東縣政府97年5月26日屏府地權字第0970103733號函僅係轉述東港鎮公所查復結果，其性質核屬事實通知，非屬行政處分，原告依據行政訴訟法第8條第1項規定向被告提起給付訴訟，依法似有不符。
（二）系爭土地為被○○○鎮○○○○道路工程需用，依土地徵收條例第11條、第13條、第14條及第19條規定，應由被告東港鎮公所本於需用土地人權責，以協議價購或其他方式取得，經協議不成，始得申請徵收。故被告東港鎮公所對系爭土地之取得方式，非僅土地徵收一途，如以價購或其他方式取得，性質上係屬私法範疇，即無因公法上之原因而發生財產上之給付。再者，如雙方經協議不成，申請土地徵收時，亦須由被告東港鎮公所擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由被告層轉內政部核准徵收，俟奉准徵收後，始由被告屏東縣政府辦理徵收公告及補償等相關作業。故系爭土地在尚未奉內政部核准徵收前，被告屏東縣政府並無公法上之給付義務，併予說明。
（三）又系爭重之重劃會係依據平均地權條例第58條規定成立之自辦市地重劃會。該重劃會於95年9月間，由土地所有權人郭武郎等7人發起成立籌備會，並於96年9月間取具土地所有權人半數以上，及其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，將重劃計畫書報被告屏東縣政府核定後，以96年11月9日東新籌字00000000號函公告（公告期間自96年11月8日起至96年12月8日止），並於重劃計畫書公告期滿確定後於96年12月26日召開第1次會員大會審議通過章程及重劃計畫書。依該重劃會會員大會審議通過之重劃區工作進度表，重劃作業自95年8月起至99年12月止，土地分配設計預計自97年12月起辦理，並於98年9月辦理土地分配結果公告及異議處理，至遲於99年9月完成交接土地業務。系爭重劃區目前刻正辦理土地改良物拆遷補償及重劃工程發包中。又由於該重劃區土地分配作業業經會員大會授權理事會辦理，準此，重劃區內私有土地重劃前作道路使用者，重劃後分配位置日後將由重劃區理事會依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第33條、第13條第2項第5款及市地重劃實施辦法地31條第1項第2款及第7款之規定辦理。是本件原告所有系爭土地，係原東港鎮都市計畫12-15號道路用地，主管機關為被告東港鎮公所，依法應由被告東港鎮公所本於權責以協議價購或其他方式補辦用地取得；然因系爭土地業已納入市地重劃方式辦理開發，如能透過前開「市地重劃」相關法令規定辦理，原告其財產權似亦可得到維護。
（四）綜上，原告要求被告屏東縣政府須擬具徵收計畫書報請內政部徵收並給付地價補償費之訴訟程序、類型及請求對象，均與土地徵收條例及行政訴訟法相關規定未合，且原告請求擬具徵收計畫書辦理徵收事項，亦非被告屏東縣政府權責，準此，本件原告之訴顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地及新帝段1019地號土地登記謄本、屏東縣土地登記簿、臺灣省政府77年7月25日77府地4字第154442號函、78年3月9日78府地4字第31309號函、內政部93年6月17日台內地字第0930061350號函、被告屏東縣政府78年5月13日78屏府地權字第51135號公告、93年7月6日屏府地徵字第09301275152號公告、97年5月26日屏府地權字第0970103733號函、被告東港鎮公所93年5月24日東鎮建字第0930004958號函、97年5月20日東鎮建字第0970004496號函等附原處分卷可參，自堪認定。而本件兩造之爭點為：原告所有系爭土地業經開闢為道路使用，原告得否請求被告東港鎮公所及屏東縣政府應擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收？爰分述如下：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條所明定。
（二）觀諸前揭土地徵收條例之規定可知，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。次按，土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」核其規定，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。易言之，需用土地之地方政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件；至於地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍，故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，先予說明。
（三）次按，人民之財產權應予保障，本為憲法第15條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。至於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；抑且，該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償．．．。」等語，足證該解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政措施之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償之依據。申言之，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自亦無權請求地方政府發動向內政部請求准予徵收之內部行政行為。是原告主張其對國家享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權云云，顯有誤解，而無足採。
（四）又憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211號、第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情為不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。原告雖主張依土地徵收條例第13條、第14條規定及司法院釋字第400號解釋：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公有地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」之意旨，而認為法官有遵守憲法、適用憲法之義務，並本此而作出合憲性之判決云云。惟查，根據平等原則所導出之「衍生分享請求權」，依學者見解，乃是行政機關基於特定之行政任務，對於某特定之對象，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關給予相同之給付。是人民援引「衍生分享請求權」理論，請求行政機關給予相同之給付，必須以行政機關對其後之給付，基於既有裁量權之行使，亦有一般性之給付義務，否則即不發生衍生分享請求權之問題。按國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地，然此項徵收，乃為政府機關本身裁量權行使之範圍，在現行法律體制下，人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，是政府機關在某一道路範圍內辦理土地徵收，縱在此範圍內未被徵收之土地所有權人，以違反平等原則之理由，請求應予徵收其私有土地，亦不能因此而使政府機關因人民之請求，即負有徵收其土地之一般性之給付義務。從而地方政府機關未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命其為上開之行為。是原告訴請被告東港鎮公所及被告屏東縣政府應擬具徵收計畫書，報請內政部核准徵收原告系爭土地云云，尚不足採。
五、綜上所述，原告前述主張，既乏所據，均不足採。則其依行政訴訟法第8條第1項規定訴請被告東港鎮公所及被告屏東縣政府應擬具徵收計畫書，報請內政部核准徵收原告系爭土地，為無理由，應予駁回。另本件被告東港鎮公所辦理上開道路工程需要，奉臺灣省政府77年7月25日77府地4字第154442號函准予徵收系爭土地，惟因執行機關誤植為上開155-11地號土地，肇致上開155-11地號土地之徵收被撤銷，且原告亦依法繳回地價補償費，但被告東港鎮公所及屏東縣政府分別於86年3月13日召開會議作成結論，應由該公所向上級爭取全額補助後，並再補辦系爭土地之徵收或價購事宜，及該公所應與原告等土地所有權人協商辦理系爭土地價購或補辦徵收事宜在案，上開會議結論雖非行政契約，但該2被告既於上開會議結論中為此表示，衡情尚難謂原告無此期待，且系爭土地現既已由被○○○鎮○○○○道路，而為供大眾通行使用，原告已無從自由使用收益，且又無法領取徵收補償費，其損害不能謂不大，又本諸行政機關前此已為上開表示，更應依誠信原則努力實現原告之期待，被告東港鎮公所殊不應再坐視該項事實，任原告損害繼續發生；而被告屏東縣政府亦應本其主管機關權責，督促被告東港鎮公所遵循司法院釋字第400號解釋意旨，訂定確實可行之合理期限，以籌措財源協議價購或辦理徵收事宜，以期符合憲法保障財產權之意旨，又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結。本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 17 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 12 月 17 日
書記官 宋 鑠 瑾