高雄高等行政法院判決
97年度訴字第613號原 告 甲○○訴訟代理人 洪梅芬 律師
乙○○ 律師涂欣成 律師被 告 臺南縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國97年6月20日經訴字第09706108730號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺南縣警察局歸仁分局員警於民國95年5月27日15時許，查獲原告未經許可擅自在臺南縣○○鄉○○段○○○○號國有學產地（管理機關為教育部，下稱系爭土地）上挖取土石，經臺南縣警察局以原告涉及刑法第320條第l項與第2項之竊盜罪與竊佔罪，移送臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）偵辨，並以96年4月4日南縣警刑字第09600l2303號函請被告依法裁處。案經臺南地檢署檢察官以96年度偵字第5772號不起訴處分書，認其犯罪嫌疑尚有不足，而為不起訴之處分。嗣被告於96年7月2日會同相關單位人員辦理現場勘查，認原告於系爭土地未經許可採取土石，有違土石採取法之情事，乃以97年1月7日府水管字第0970006495號違反土石採取法案件處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元，禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內取得土地管理人許可，辦理整復。原告不服，提起訴願；亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法。」土石採取法第1條定有明文。
㈡、系爭土地屬於國有土地，於92年間移交教育部接管，教育部於92年9月22日曾就系爭土地拍攝照片，證明系爭土地上確有因遭棄置垃圾、污土而於地面上隆起之土堆，該土堆非屬系爭土地原有之土石。嗣原告於95年1月間誤以為訴外人石金根為系爭土地所有權人，向其借用系爭土地供耕作使用，原告要種植甘蔗時，發覺系爭土地上遭人棄置二仁溪之廢土多年，有損地利，因此乃雇工將土地上之污土載走，原告為種植之便，清運上開垃圾、污土，無涉任何採取土石之行為，此有原告僱用之怪手司機潘國益於警詢及偵查中具結之證詞，證明原告係因系爭土地遭人傾倒廢土無法耕種，才僱用潘國益挖除上開土地上之垃圾及廢土（詳見不起訴處分書理由），足見原告確實僅清運系爭土地上之廢棄物，並無任何不當採取土石之行為。其次，系爭土地確係遭人棄置垃圾及污土，亦有系爭土地相鄰土地之農民及熟悉環境之鄉民，出具證明系爭土地因久未耕種，地表遭棄置雜物之情形。此外，原告將系爭土地上之垃圾、污土等清運後，系爭土地地面高程仍高於原始地表，此有系爭土地與鄰地高程之現況照片可證，其中南側鄰地（果園）與系爭土地交界處土地平整；東側鄰地（稻田）、北側鄰地（蔗園）與系爭土地相互比對，系爭土地之高程反而高於東側、北側之土地，亦證明原告並無挖取系爭土地土石之行為。
㈢、原告95年12月28日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄供稱：「發現土壤不好，要翻耕從（重）新整地再種植」等語，其真意係指農耕時之「翻土」而言，此乃因系爭土地長期廢耕，地表上之土壤貧瘠，為耕種之便，乃將土地下面之土壤翻至地表，使土壤鬆軟後再進行耕種使用，其情形類似於一般盆栽，在重新種植時，會以鏟子將泥土鏟至鬆軟後再進行種植道理是一樣的，是被告所稱「地平面以下以層撥方式挖取」，實際上僅係使地面下之土壤鬆土而已，並非挖取土石，果原告有被告所稱之不當採取土石之行為，何以系爭土地與相鄰土地相較，地表高程仍高於相鄰土地？其次，原告一生務農，從未有任何不法行為，其依照傳統農耕方式「翻土」，卻遭控涉嫌違法不當採取土石，其所為之供述，均係依提問者之問題而回答，原告根本不瞭解土石採取法中所謂之「整地」係何意？且依經濟部訴願決定摘錄之原告陳述，均圍繞在是否申請許可一節，是非得以原告之陳述，遽認原告有不當採取土石之行為。
㈣、證人石金根96年1月15日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄供稱：「（問：位於台南縣○○鄉○○段○○○○號之土壤為何不能耕作是何因？）答：之前仁德鄉三爺溪在整治河川時曾將溪內之砂土挖放在該地號上。」等語。證人吳瑞發、吳瑞展於臺南地檢署96年度偵字第5772號竊盜等案件偵訊時一致證稱：「（問：95年5月27日是否受僱甲○○在台南縣○○鄉○○段○○○號土地載運砂土？）答：是，因甲○○表示他要在該土地上種植，但土地上之前遭人傾倒廢土無法種植，所以要我將砂石載出去，．．．，我們後來是將砂土載到高速高路旁傾倒。」等語。證人潘國益於臺南地檢署96年度偵字第5772號竊盜等案件偵訊時證稱：「（問：當天計有幾台砂石車？）答：有三台，當天主要是挖除該土地上之垃圾及廢土。」等語。再據95年5月27日現場照片顯示，系爭土地挖除廢土與垃圾後，系爭土地之砂土仍混雜有不少垃圾碎片，亦足證原告自警、偵訊一再供稱系爭土地因遭傾倒廢土、垃圾，其為耕作而雇工清除廢棄物之事實，絕非盜取土石。
㈤、其次，證人吳瑞發、吳瑞展、蘇士展96年1月7日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄均供稱：「將土石載運至仁德裕農路高速高路旁327公里處，並無買賣行為，無拿收據。」證人吳瑞發並供稱：「我是聽人家說，那邊可以倒。」等語，依一般人之生活經驗，果如被告所稱原告係盜採土石，原告豈有雇工將之載運至廢棄物集中場之理？而從證人上開之證詞亦可徵原告辯稱係清運系爭土地上之廢棄物確屬事實，蓋原告並非痴愚之人，因為上開土地上存有廢棄物，才有雇工挖除運至廢棄物集中場之舉。
㈥、按土石採取法第1條揭櫫之立法目的「防止不當土石採取造成相關危害」，原告所為僅係為農耕開發土地地利，而為之清運系爭土地地表上之廢棄物、污土等行為，使得野生鼠、蛇無法於系爭土地築巢，不會破壞附近農民之農作物，不僅沒有改變系爭土地原有之地貌，亦是有助於維護自然環境，完全符合土石採取法之立法精神，無涉土石採取之行為，是被告以原告未經許可採取土石，違反土石採取法第36條之規定，處罰鍰1百萬元云云，認事用法均有違法。
㈦、原告承租系爭土地種植甘蔗，97年第1季收成交台灣糖業股份有限公司，所得僅有26,660元，而為耕種系爭土地，卻遭被告處罰鍰1百萬元，懇請諒察農民耕種之辛酸，查明事實真相，以還原告清白等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、原告主張其所清理外運者為系爭土地上所堆放之86年期間鄰近三爺宮溪疏濬清出之污泥，被告於96年7月2日會同相關單位辦理現場勘查，三爺宮溪管理機關經濟部水利署第六河川局表示，95、96年間並未辦理附近河段之土石清淤工程，又教育部中部辦公室函復系爭土地並無出租關係。經查，三爺宮溪於90年初由縣管區域排水改為中央管區域排水，目前非屬被告管轄範圍，另被告欲向系爭土地86年間之耕作人石天福查詢該地之堆置情形，惟石天福業已死亡多時，無從考量，又86年迄今時間久遠，被告所屬水利處成立於96年，原告聲稱86年曾有單位辦理疏浚而將淤泥堆置於系爭土地是否正確乙事，被告已盡力就原告有利事證予以查證，僅能依據臺南縣警察局歸仁分局移送之相關證據裁罰。
㈡、又依原告所述，其行為應屬整地行為，依土石採取法第3條第1項第2款規定：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．．二、實施整地及工程就地取材者。」又依「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條規定：「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。」然原告並未向被告申請，故在未有明確事證證明外運之土石係為廢棄物之情形下，被告依土石採取法第36條規定：「未經許可採取土石者，處新台幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施。」對原告未經許可採取土石之行為予以處分，與法洵無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告前揭行為，僅係單純清除堆置之廢棄物及整地行為，無庸申請許可，或確係採取土石，並將土石外運，涉有違反土石採取法之情事。經查：
㈠、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，．．．並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由行為人負擔。」行為時土石採取法第3條第1項、第36條定有明文。次按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項定有明文。前揭「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」乃經濟部本於其為土石採取之中央主管機關地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權訂立之法規命令，核其內容並未逾越授權範圍，亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達國家永續發展之立法目的相符，爰予援用。準此，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項但書第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章，此有最高行政法院95年度判字第1297號、95年度判字第1587號判決可資參照。
㈡、經查，臺南縣警察局歸仁分局員警於95年5月27日15時許，查獲原告未經許可擅自僱請潘國益、蔡明雄等人駕駛挖土機於系爭土地上採取土石，並由吳瑞發、吳瑞展及蘇士展等人駕駛大貨車載運約80方之土石至臺南縣○○鄉○○路高速公路旁327公里處傾倒等情，有臺南縣警察局歸仁分局刑事案件報告書及照片附於臺南地檢署偵查卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，原告95年12月28日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄陳稱：「（問：位於臺南縣○○鄉○○段○○○○號為何人所有？，你在現場做何事？）於95年1月間有一位石金根．．．說有在臺南縣○○鄉○○段○○○號這塊田要讓我種植，我想是石金根的，我在現場叫怪手如何開挖。」「（問：臺南縣○○鄉○○段○○○○號為何要利用怪手挖土及載運砂土車做何用途？）因為我要整地耕種，95年1月間我要耕種，經過我種植後發現土壤不好，所以要翻耕從（重）新整地再種植」「（問：臺南縣○○鄉○○段○○○○號要整地有無向政府機關申請，是否有核准？）我沒有申請也不知道要申請。」「（問：你田中所開挖之砂土如何處理？）」所開挖之砂土我不知道如何處理，全部請吳瑞發處理。」等語（詳本院卷第35頁、第36頁），又教育部中部辨公室國有學產土地業務承辦人林靜芳96年2月1日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄陳稱：「（問：現臺南縣○○鄉○○段○○○○號與以前之土方是否有減少？）是有減少土方。」「（問：在臺南縣○○鄉○○段○○○○號所挖之砂土，是否有向貴機關報備或向政府機關申請開挖？）在臺南縣○○鄉○○段○○○○號所挖之砂土沒有向教育部機關報備．．．。」等語（詳本院卷第37頁）；另駕駛挖土機及貨車之潘國益及吳瑞發亦分別於96年1月7日調查筆錄中坦承於95年5月27日至系爭土地挖掘土方，共計挖土機1台、大貨車3台，數量大約80土方左右等語；再觀卷附教育部中部辦公室92年9月22日拍攝之系爭土地照片及臺南縣警察局歸仁分局員警於95年5月27日查獲當時拍攝之現場照片，查獲當時原告及其雇工正在系爭土地上採取土石，現場未見有原突起之土方，且怪手作業部分之土壤為清潔無污染、無廢棄物之土壤，一旁尚有卡車等待載運，而挖土機作業挖掘土石位置，與一旁之土地亦有高低落差，足見確有採取土石情事，況且採取土石，並非必須向下挖掘，平面掘取土方，亦屬常見。再以原告於製作調查筆錄時即自承其未經許可僱工採取系爭土地之土石並外運，實際上亦造成該地之土方減少，且由現場照片以觀，原告採取之土石方式及面積，與其所稱係清移淤泥顯然不合，原告又無法證明系爭土地上原突起之雜物堆即為86年間疏濬三爺宮溪所棄置之廢土，故原告未經許可，擅自僱工於系爭土地挖取土石並外運之行為，應堪認定。其雖主張其僅清運系爭土地上之垃圾及污泥，並無任何採取土石之行為云云，尚難憑採。
㈢、末按採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項之規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，需經目的事業主管機關之核准。查，本件查獲原告採取土石之規模及數量非屬少量，且原告已將土石外運，而原告亦自承其並未取得主管機關之許可，核其所為與土石採取法第3條第1項第2款及採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項規定，實施整地及工程就地取材，應向目的事業主管機關申請核准之情形不符。是被告以原告在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條規定，據以裁處，於法並無不合。至臺南地檢署96年度偵字第5772號所為不起訴處分，係針對原告是否涉有刑法第320條第1項、第2項竊盜、竊佔罪嫌所為之處分，尚與本件土石採取無涉，併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張既不足採，則被告以原告未經許可，擅自僱工於系爭土地採取土石，並將土石外運，依土石採取法第36條規定，裁處原告100萬元罰鍰，禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內取得土地管理人許可，辦理整復，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告請求傳訊系爭土地附近的農民，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，亦與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
書記官 李 昱