高雄高等行政法院裁定
97年度訴字第700號原 告 甲○○被 告 法務部行政執行署高雄行政執行處代 表 人 乙○○ 處長上列當事人間入出境等事件，原告不服法務部中華民國97年7月23日法訴字第0971700136號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
次按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」亦為行政執行法第9條所明定。又「．．．行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。⒉行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」亦有行政執行法第9條規定之立法理由可資參照。復按關於行政執行之聲明異議係對於執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，債務人如就執行名義之實體事項有所爭執（諸如，主張有消滅或妨礙債權人之請求事由發生），亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第307條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得再聲明不服，應符合立法之本旨，尚非限制或剝奪人民訴訟權利（最高行政法院94年度裁字第195號、97年度裁字第2873、3185、3300號裁定參照）準此，義務人或利害關係人對行政執行機關依行政執行法第9條第1項規定所為之行政執行措施認有侵害其利益之情事，僅得依行政執行法第9條第1項規定之聲明異議之特別救濟程序提起救濟，而不得提起訴願及行政訴訟。
二、本件原告起訴意旨略以：（一）按訴願法第1條及第3條分別規定「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」原告為冠利營造股份有限公司（下稱冠利公司）董事，因被告辦理冠利公司滯納營利事業所得稅事件，經命原告報告財產狀況，不為報告，依行政執行法第17條第1項第5款、第24條第4款及第26條準用強制執行法第25條第2項第4款及公司法第8條第1項規定，限制原告出境（海）在案，經提出聲明異議仍被駁回。被告所為限制原告出境（海）處分及法務部行政執行署駁回原告之聲明異議，對原告告遷徙自由之權利造成損害，自屬行政處分，原告自得提出訴願。本件訴願機關認原告不得就行政機關法務部行政執行署作成之決定聲明不服，顯有侵害原告在憲法上所保障之訴訟權，自屬違法違憲。（二）按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境，但其已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法由行政院定之。」「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣50萬元以下，營利事業在新台幣100萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」為稅捐稽徵法第24條第3項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第2條第1項所明定。另「稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部68年7月18日台財稅第34927號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人；其已限制營利事業負責人出境後，如發生公司執照上記載之負責人已變更，而營利登記未准變更時，為防人頭頂替，逃避管制責任情事，始有本部74台財稅第16387號函之適用。」亦為財政部
83 年9月22日台財稅字第830432027號函所揭示在案。查，冠利公司之登記負責人係董事長張清讚，原告僅係該公司登記之董事，並非國稅局或稅捐稽徵處催繳所得稅及營業稅之納稅義務人或法定代理人，故高雄行政執行處委託入出境管理局對原告所為限制出境之處分，顯屬違法。（三）又被告擅自擴張執行名義納稅義務人冠利公司之負責人範圍，限制原告之出境乃侵犯憲法第1O條保障人民居住、遷徙自由之意旨，申言之，若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之，此觀司法院釋字第558、542、454、443號等解釋自明。職故，被告擅自擴張解釋公司負責人之範圍，顯已違反法律保留原則（司法院釋字第443、566及568號解釋）。系爭限制出境處分，既是冠利公司之稅捐保全措施，則所要保全者必然是納稅義務人的稅捐債務，行政執行法並無類似公司法第8條規定之負責人也得受保全處分之明文規定，即便依行政執行法第1條規定，行政執行法為基本法之立法，其他法律（如稅捐稽徵法關於執行之規定）為行政執行法之補充法，惟所要補充者也必然是其他法律之執行規定，然公司法第8條係屬實體法之規定，行政執行法則是程序法之規定，公司法自非屬行政執行法之補充法，原處分機關自不得率引公司法（實體法）之規定而擴張執行對象，此理甚明。又依司法院釋字第441號解釋，限制出境處分乃保全處分，人民被限制出境，形同遷徙自由被剝奪，人身自由被限制，縱使無須絕對法律保留，至少也需符合相對法律保留，然行政執行法並無具體明確授權行政機關得以行政命令為補充規範，擴充原處分機關之原處分所示之納稅義務人或其負責人之適用範圍，或擴充行政執行法所載之義務人範圍，故高雄行政執行處之執行為違法不當之執行，甚為顯然。（四）冠利公司係由董事長張清讚經營管理，原告任董事，但實際上並未參與經營，自不知冠利公司尚有何財產。縱認原告係公司法第8條規定之負責人，亦不能僅以原告係冠利公司董事即謂原告知悉該公司尚有何財產，進而以原告經命為報告財產狀況，不為報告為由，限制原告出境。（五）末按公司法第192條第4項規定公司與董事間之關係除該法另有規定外，依民法關於委任之規定。而民法第549條規定委任關係當事人之任何一方得終止委任契約。原告業已依法終止與冠利公司之董事委任關係，已非冠利公司之董事，自不得再以原告係冠利公司董事為由，限制原告出境。詎上開聲明異議決定書卻以公司法第12條規定，認原告尚未辦理變更登記，仍係登記之董事，不得對抗第三人包括原處分機關。惟上開變更登記非生效要件，原告於法律上已非冠利公司董事，原處分係以原告係冠利公司董事為由限制原告出境，原告於法律上既已非冠利公司董事，即無由再限制原告入出境。爰聲明求為判決訴願決定、聲明異議決定及被告97年2月12日雄執義90年營所稅執特字第00060039號限制原告出境（海）處分均撤銷。
三、經查，訴外人冠利公司因積欠營利事業所得稅，遭財政部臺灣省南區國稅局移送強制執行，案經被告於97年2月12日以雄執義90年營所稅執特字第00060039號函，對該公司董事即原告為限制出境之處分，原告不服，以其並未參與冠利公司之經營，且其業已終止其與冠利公司之董事委任關係，已非該公司董事，無從知悉該公司之事務及財務狀況，被告自不得對原告限制出境為由，向被告聲明異議；經被告認其異議無理由，並依行政執行法第9條第2項後段規定加具意見，送法務部行政執行署，經該署決定異議駁回，原告仍表不服，對之提起訴願，遭訴願決定不受理等情，此有被告上開執行命令、原告聲明異議書及法務部行政執行署97年度署聲議字第78號聲明異議決定書等附卷可稽。揆諸首揭說明，原告於履行聲明異議之特定救濟程序後，即不得再依一般行政救濟程序提起行政訴訟。從而，原告提起本件訴訟，求為判決撤銷訴願決定、聲明異議決定及被告97年2月12日雄執義90年營所稅執特字第00060039號限制原告出境（海）處分，為不合法，應予駁回。又依程序不合，實體不究之原則，原告之訴既不合法，其實體上之主張，即無庸審究，併予敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 31 日
書記官 涂 瓔 純