高雄高等行政法院判決
97年度訴字第713號原 告 甲○○訴訟代理人 林伯祥律師
王銘鈺律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年7月8日農訴字第0970124117號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於高雄縣○○鄉○○○段（下稱小坪頂段）632、701地號山坡地範圍內土地上開挖整地及堆積土石，案經被告派員至現場勘查屬實，乃以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第33條第1項第2款及第23條第2項規定，於97年3月17日以府農保字第0970063616號處分書裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰，並自裁處書收受之次日起2年內暫停系爭小坪段632、701地號土地之開發申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件原告依據平均地權條例施行細則第11條第2款農地改良之耕地整理申請土地改良並經被告許可，係合法土地改良行為：
１、原告於81年1月20日備齊土方計算表、等高線圖、地籍圖等資料，向被告申請其所有坐落小坪頂段68、633、633-1、634、632、636、637、701地號等8筆土地為土地改良之「農地改良耕地整理」。被告於81年1月30日召集其所屬農業局、建設局水利課及都市計畫課各單位到現場會勘完成驗證，於81年4月20日以81府建都字第58304號函准予土地改良在案，且未定改良期限，此為被告所不爭。因系爭8筆土地均為山坡地，地勢低窪不便利用，原告才會申請土地改良，預計須回填土方35萬8,202立方公尺。被告當時亦認知到回填數量龐大因此未限定土地改良期限，而法令並未禁止在此之下所填土石之標準，則若原告回填者非屬有害廢棄物或其他法令所禁止之土石，即為合法。被告如認原告所為土石回填違法者，自應說明並舉證原告回填之土石違反之法令依據。又原告自81年起至今，所為土地改良回填之土方出處，均取自原告擔任負責人之「進昇工程股份有限公司」所承包之台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）配電管路工程所開挖之鳳山、高雄市轄區內之良質土方，運至土地改良現場回填整地，有台電公司配電管路工程契約書可稽。而該些開挖管路所運回之土方，因其中不免夾雜一些水泥石塊，原告須先將運來之土石堆積在一旁，再用碎石機將大塊水泥土石打碎，以利回填，此即91年底於土地改良現場勘驗時拍攝之現場照片會有土石、水泥及磚塊堆積情形。當時現場仍繼續為土方回填動作，且尚未完成最後一層表土覆蓋優質土壤部分，故地面上尚有土石參雜水泥磚塊之堆積，此均為回填土方過程之合法行為。
２、嗣後於91年間，被告以原告在系爭8筆土地上，未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，而擅自「傾倒建築廢棄物」，違反水土保持法第13條第1項規定，而以91年11月29日府農保字第0910197289號函科處原告罰鍰18萬元及停工處分（下稱第一次處分），並於91年12月5日會同各權責單位至現場就疑似回填廢棄物為勘驗，而據高雄縣政府環保局（下稱被告環保局）於92年1月7日府環6字第0922001092號函表示，現場採樣之檢體均低於有害廢棄物認定標準，足證原告未以有害廢棄物回填，亦無將之作為廢棄物處理場之情，土地改良方式合法。因原告申請回填土方之數量甚大，致至今97年2月時尚未達可進行覆蓋表土優質土壤層之階段，原告始終進行如前述之回填行為，即將工地或大樓開挖地下室所挖起之土壤載回土地改良現場，暫時將該些外運來之土石堆置該處，以便挖土機為土石回填。此回填行為與91年被告第1次處分時相同，況法規並無限制不得以工地所挖掘之土石作為土地改良之回填物，原告回填既未超過許可土地改良之範圍，被告亦無法提出原告所回填者為有害事業廢棄物，現場原告之挖土機及怪手係為挖掘堆積之土石以回填，碎石機則是為絞碎大塊土石以利回填用，均無被告所指盜取土石、回填有害廢棄物之情。
（二）按「行使權利、履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第148條第2項定有明文。又按「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。依本院最近之見解，私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用。」最高行政法院52年判字第345號判例可資參照。本件原告於81年1月間即已依法就系爭8筆土地申請土地改良，並提出土地改良計畫及填土計畫等，且依被告81年4月20日81府字第58304號函覆經會同有關單位勘查結果合格，准依「計畫書回填土方」並於「土地改良完竣後報府複驗」在案，已如上述；原告嗣後開挖整地工作，亦皆依法做好系爭土地水土保持之處理，原告所填充系爭土地者，亦無違反前述申請土地改良所提計畫書及土方計算表之情事，此有91年12月間被告環保局會同各單位至系爭土地現場開挖抽樣檢驗之結果，亦認其填充土方「檢驗報告皆低於有害事業廢棄物認定標準」可稽。惟被告卻在原告改良尚未完竣前，突稱原告未依水土保持法規定先擬其水土保持計畫送主管機關核定，而擅自在系爭土地「開挖整地、堆積土石」，對原告科處罰鍰，且有違「誠實信用原則」。
（三）次按所謂行政自我拘束原則，係指行政機關於作成行政處分時，對於相同或具有同一性的事件，如無正當理由，應受其「行政先例」之拘束而為處理，否則即違反平等原則而構成違法；行政處分於具有實質存續力同時，對往後的案件而言即係一「行政先例」，於遇到相同情形之案件時，即應有行政自我拘束原則之適用。本件之行政先例為上開91年間被告對系爭8筆土地上，以未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，而擅自「傾倒建築廢棄物」，違反水土保持法第13條第1項規定，科處罰鍰18萬元之第一次處分，與本件極為類似而具有同一性。嗣原告不服該行政處分向被告提起訴願，並經被告查明實際情形後，承認確實由被告建設局81府字第58304號核准原告依所提之計畫書回填土方在案，故撤銷該有關違反水土保持法之行政處分；與本件亦為被告於81年間核准原告於系爭土地上依計畫回填土方，然系爭土地原告尚未完工，竟遭被告指稱原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，而擅自在系爭土地「開挖整地、堆積土石」，對原告科處罰鍰30萬元，與上開行政先例幾乎相同，如無正當理由，被告應受其「行政先例」之拘束而為處理。另，原告曾於92年間向被告陳報系爭土地之完工進度，惟被告迄今仍未有任何回覆。原告於本件訴願理由中即曾主張被告早於81年間即核准原告於系爭土地上依計畫回填土方一事，惟被告卻不予採納，反於訴願中主張：「本案訴願人及其所使用之地號土地於91年間曾違反水土保持法，並處以罰鍰18萬元裁處竣事，據此可知訴願人為累犯，且對此次行為有明知故犯之嫌。」云云，顯然故意顛倒事實。故被告顯有違行政自我拘束原則及平等原則。
（四）被告許可原告申請系爭8筆土地為土地改良，原告亦依被告指示於90年5月聘請技師就其中小坪頂段633、692地號2地進行簡易水土保持，並經被告勘驗通過，足認系爭土地已完成水土保持要件：
１、以簡易水土保持申請書替代水土保持計畫書乃為法之所許：依水土保持法第12條、水土保持計畫審核及監督要點第37點、水土保持計畫審核及監督要點第33條等規定，可知以簡易水土保持申請書替代水土保持計畫書乃為法之所許。
２、原告於81年1月就系爭8筆土地取得土地改良許可後，90年間經被告派人通知應於該土地改良區域作水土保持，並指示水土保持應在處下坡段之小坪頂段633、692地號土地上蓋擋土牆。原告立即委請技師向被告申請就該2地為簡易水土保持完成擋土牆工程，由被告現場勘驗無問題後准予簡易水土保持備查在案。則原告申請土地改良，有利用到的山坡地即為系爭8筆土地，是否須作水土保持計畫，被告應就整個土地改良範圍（即系爭8筆土地）為認定，而非嚴格要求「每一塊山坡地上」均要施作水土保持計畫。故應先釐清本件水土保持必要性與目的性。本件被告准予原告就其中2地為簡易水土保持，顯見整件原告土地改良範圍內，只該2筆土地為簡易水土保持即可，若不止該兩地，即表示被告尚未完成應為之水土保持計畫，此時被告即應命原告再行補正，始為正辦。惟被告既於90年5月30日以90府農保字第9000088889號函准予原告簡易水土保持在案，即表示原告就系爭8筆土地之土地改良範圍內，已完成法令規定應為之水土保持，不得僅以准予備查之2地與本件系爭土地無關，即遽以否認原告90年所為之簡易水土保持於本件之有效性。
（五）原告於90年5月完成小坪頂段633、692地號之簡易水土保持計畫，被告既准予備查，則原告其後在系爭8筆土地上所為之任何施作（即本件回填、堆積土石行為）仍係基於81年時所取得之土地改良許可，非超出其範圍之山坡地利用，依法根本無須再為水土保持之申請。本件被告以「90年5月完成簡易水土保持後，欲繼續利用土地仍須重新申請水土保持。」「為簡易水土保持之2地與本件訴訟2地不同，與本件無關。」等語主張原告就系爭土地未擬具水土保持計畫書而予以裁罰，卻未說明就系爭土地為水土保持之必要性及須擬具何種水土保持計畫書？此又與原告於90年間所完成之簡易水土保持有何不同？等等裁罰基礎與理由均未見被告說明，其處分顯有瑕疵。
（六）原告於系爭土地並無挖掘或盜採土石情形，所自外載運回填之土石亦均符合土地改良之規定，絕無被告所誣指以合法掩飾非法之情：
１、按本件土地改良，被告之建設局曾於91年7月1日以91建局都字第0911016590號函文要求原告提供土地改良土方來源及買賣證明文件，原告隨於91年7月10日函覆被告，說明土地改良之土方來源合法，該局接受說明未再予以調查，原告自得據以認定已經行政機關認定合法。其後91年12月被告環保局到場採取土樣送檢，檢驗報告皆低於有害事業廢棄物認定標準，足證原告所外運回來之土石來源正當且無有害物質，土地改良合法。
２、被告於92年起即未再就原告土地改良之回填土石來源有任何疑問或調查，卻於96年底因受理民眾檢舉疑似違規使用山坡地，未盡調查之責，以原告未經許可於系爭土地挖掘土石為由予以裁罰，實無理由。系爭8筆土地已屬山坡低窪地，原告申請土地改良即係欲加以回填以利使用，且由被告97年2月現場勘驗拍攝照片亦可看出現場地勢平坦，可見原告長年回填土石已有相當成果，因還未達核准之回填量，故土地改良作業仍在繼續中。
（七）至被告所稱之「以合法掩飾非法之虞」，應係指實務上有不肖業者勾結農地地主，表面上就低窪農地申請土地改良，實際上卻趁機於農地上挖掘土石販賣，再自外以處理廢棄物為由賺取廢棄物非法處理費用，將載回之有害廢棄物回填入農地之非法行為。然本件被告無法證明原告有何挖掘農地、販賣土石之情，卻硬將待處理回填之土石堆積處認定為「砂石場」，將原告用來將大石塊輾碎以利回填之碎石機解釋成「開設砂石場需用之機器」，所稱關聯薄弱且無憑據。又原告雖確實於土地改良現場製造少部分「劣質混凝土」，惟其係將土壤砂石混合少許水泥所生之物質，因含有大量土讓，質地較軟，品質不像一般建築用之混凝土良好，故稱作「劣質混凝土」，係與一般建築用混凝土相較下之用語，而非指劣質品。此種劣質混凝土常用來回填挖掘後之馬路，本件原告製造劣質混凝土是欲將之用於回填低勢低窪鬆軟之土地，使土讓不易流失，如此不但可達到土地改良之目的，亦可促成相當程度之水土保持，此由被告於鈞院97年11月6日行準備程序時亦稱：「土地改良下層可用劣質混凝土回填，待最上層再用適於種植之土壤回填即可。」可稽。被告提出之97年1月22日取締濫採土石小組定期會議紀錄及97年2月22日府建土字第0970046130號函，僅提及原告有機具4部被扣留，至「違規設置砂石場」及「預拌混凝土場」等情，則須由被告提出具體事證，否則即不得以此具認原告有何違反土地改良之事由。
（八）被告先於81年4月核准原告為土地改良，應受信賴保護，被告無行政程序法第123條之各項事由，逕於93年4月14日以府建都字第0930072561號函廢止對原告之合法授益處分，顯然違法，原告仍得繼續為土地改良行為：
１、被告於81年4月核准原告為土地改良，係經審核通過原告所呈之資料並到場進行驗證後所作成之合法授益處分，依行政程序法第123條之反面解釋，除合於上述各款以外即不得廢止之，此即基於法治國家「法律安定」及「信賴保護」之要求。本件被告於93年4月14日即以府建都字第0930072561號函載明：「在依92年12月22日府建都字第0920227148號函示補正資料前，應暫時停工，俟補正資料並經本府審查核准後，始准復工。」主張因原告未依規定補正資料，則於93年4月14日即已廢止對原告之土地改良許可。然原告於93年4月14日當時並無任何違背土地改良之行為，先前也依規定陳報被告外運土方之來源及配合被告環保局採樣檢驗，被告逕自廢止該合法授益處分，顯屬違法。
２、本件並無符合行政程序法第123條各款得廢止合法行政處分之情形，茲分述如下：
⑴法規准予廢止者：被告於81年4月依據平均地權條例施行
細則核可原告之土地改良申請，惟平均地權條例施行細則中並無規定被告得以資料補正不足為由廢止許可人民土地改良之授益處分。
⑵原處分機關保留行政處分之廢止權者：參照被告81年4月
20日以81府建都字第58304號函為之准許土地改良許可，僅記載：「一、復台端81年1月20日申請書。二、請依計畫書回填土方並不得影響鄰近農作物及排水設施。本案土地改良完竣後報府複驗。」而被告未提及原告有何「未依計畫書回填土方」或「影響鄰近農作物及排水設施」情事，顯無本款得予廢止原授益處分之情事。
⑶附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者：依被告81年
4月20日81府建都字第58304號准許土地改良之函文，顯無記載任何附負擔之字句，即不得據此廢止原授益處分。
⑷行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該
處分對公益將有危害者：本件被告於81年4月准許土地改良之際，有「山坡地保育利用條例」之適用，83年間又有「水土保持法」之通過。原告於90年5月30日就其中小坪頂段633、692地號土地完成簡易水土保持，經被告檢驗通過，足認於水土保持部分原告並無違法情事。且雖93年4月距81年4月核可土地改良已過12年，惟被告於該份府建都字第0930072561號函中並未說明本件有何「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」之情事，自不得據以廢止對原告之授益處分。
⑸其他為防止或除去對公益之重大危害者：查被告93年4月1
4日府建都字第0930072561號函文僅要求原告補正資料交其審核，審核通過後始准復工，故要求停工之原因僅係「原告未補正資料並經審核通過」，顯無其他「為防止或除去對公益之重大危害」之事由，事實上被告亦於93年9月17日以府農保字第0930147419號函自行註銷前對原告所為之裁罰處分，顯見當時原告所為之土地改良絕無何造成公益危害之情事，亦無防止危害公益之必要，被告即無可能以該規定廢止其對原告之授益處分。
（九）縱認本件原告確有違反水土保持法之情，然原處分裁處30萬元罰鍰及2年內暫停對系爭土地之開發申請，顯屬過重，仍屬違法而應予撤銷：
１、依水土保持法第33條第1項第2款規定，原告若有違章行為，得處6萬元以上30萬元以下罰鍰。本件原處分處原告最重之30萬元罰鍰，並依同法第23條第2項規定，加計裁處原告自裁處書收受之日起2年內暫停對系爭二地之開發申請，顯屬過重。針對罰鍰30萬元，被告顯未審酌原告當初係合法取得土地改良許可而於系爭土地為堆積土石，非屬無權利用；況原告業依規定就同為土地改良之小坪頂段63
3、692地號土地申報簡易水土保持，系爭土地縱有未申報水土保持之情，亦係出於原告之誤認，誤以為已取得土地改良許可且僅須就被告指示位於下坡之633、692地號土地為簡易水土保持即可，且系爭土地地勢較平坦，原告於其上未有何開挖之重度行為，僅有堆積土石，顯非惡意逃避水土保持之申請，整體而言情節尚屬輕微。
２、原告就原處分為訴願時，訴願機關行政院農業委員會（下稱農委會）曾以農訴字第0970099151號函被告，請被告就裁罰原告最高額度30萬元所持之理由及依據，顯見訴願機關亦認本件縱有違反水土保持法之規定，裁罰30萬元有過高疑慮。詎被告竟於97年5月22日以府農保字第0970112710號函文不實記載：「‧‧‧二、本案訴願人及所使用之地號土地於91年間曾違反水土保持法，並處以新台幣18萬元峻事，據此可知該訴願人為累犯，且對於此次違規行為，有明知故犯之嫌。」然被告明知其早於93年9月17日即以府農保字第0930147419號函自行註銷於91年對原告所為之18萬元裁罰處分，卻於回覆農委會之函文中故為隱匿，更不實記載對原告已處以18萬元完竣，將原告以累犯論，以利其加重處罰之目的，實有不法。則原告既無被告所認定之累犯身分，則被告以原告為累犯為由所為之30萬元裁罰處分自屬違法，應予撤銷。此由台北高等行政法院97年度訴字第171號判決意旨，亦認雖原告違章行為可堪認定，然原處分處原告最重之30萬元罰鍰之裁量顯非適法，原告請求撤銷即有理由，可資參照。
３、至被告裁處原告自裁處書收受之日起2年內暫停對系爭土地之開發申請部分，原告於系爭土地上所為者僅輕度之堆積土石，且該地經原告多年回填，已趨近平坦，非如從前之陡峻不穩，縱原告確有未依規定申請水土保持，然原告所為表面整地之土石堆積行為仍較開挖者危害小，且就鄰近之同段633、692地號土地已為簡易水土保持，無礙水土保持法第23條規定所欲維持之公益。此由原告自81年起施行土地改良至97年初，長達15年未有何土石流失情事發生可稽。且被告未依個案審酌對行為人損害最小且最能立即改善之處罰，逕自裁處2年內暫停原告對系爭土地之開發申請，嚴重影響原告對系爭土地將來之利用，所投入之上億資金將付諸流水，原告損失甚鉅，被告之裁處顯不符比例原則，本件被告未斟酌個案為處罰，裁量顯屬違法，原處分應予撤銷等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：
一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第4條、第12條第1項、第23條第2項、第33條第1項所明定。
（二）原告主張於81年1月間即已依法就系爭8筆地號土地申請土地改良，且依被告81年4月20日81府字第58304號函覆，准依「計畫書回填土方」並於「土地改良完竣後報府複驗」在案乙節，經查被告已於93年4月14日以府建都字第0930072561號函告知原告應暫時停工，俟補正資料並經被告審查核准後，始准復工，而原告根本無補正資料，何來土地改良完竣後報被告複驗。
（三）又原告主張嗣後開挖整地工作，亦皆依法作好系爭土地水土保持之處理，所填充系爭土地者，亦無違反前述申請土地改良所提計畫書及土方計算表之情事乙節，再查，原告係於97年1月11日在系爭土地上大量堆積土石，使用碎石機篩選加工及製造劣質混凝土等行為，與土地改良案根本毫無關係，明顯利用合法掩飾非法；且被告已於93年4月14日府建都字第0930072561號函通知原告暫時停工，俟補正資料並經被告審查核准後，始准復工，然而原告無視法令規定，顯有違法。又本件原告為山坡地經營、使用人，依法為水土保持義務人，其經營、使用行為應先擬具水土保持計畫經由主管機關核定後，始得施工。原告並未依法申請許可竟擅自於系爭土地「開挖整地、堆積土石等行為」，明顯違反水土保持法第12條第1項第4款之規定；被告依同法第33條第1項第2款規定裁處行政罰鍰，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告受理民眾電話檢舉違規使用山坡地案件記錄表、聯合取締盜濫採土石小組稽查紀錄、山坡地違規使用到府說明紀錄、現場照片數幀、被告97年3月17日府農保字第0970063616號裁處書等影本附原處分卷可稽，洵堪信實。茲應審究者為原告於系爭小坪頂段632、701地號土地內從事開挖整地、堆積土石，應否依水土保持法第12條第1項規定擬具水土保持計畫，送請被告核定？而原告主張其毋庸擬具水土保持計畫書送請被告核定無非係以：（一）原告係於81年1月間依平均地權條例施行細則第11條第2款規定，向被告申請於小坪頂段68、633、633-1、634、632、636、637、701地號等8筆土地從事農地改良之耕地整理，經被告以81年4月20日81府建都字第58304號函核准，故原告為改良土地將取自原告擔任負責人之「進昇工程股份有限公司」所承包之台電公司配電管路工程所開挖之鳳山、高雄市轄區內之土方，回填至上開8筆土地，為合法之土地改良行為，毋需擬具水土保持計畫書。（二）原告為改良上開8筆土地，於90年5月間已應被告要求於其中之小坪頂段633及691地號土地完成簡易水土保持，足見被告認為原告整件土地改良工作，祇需於該2筆土地作簡易水土保持即足已夠，原告已履行法定之水土保持義務，自無再為水土保持申請之必要。（三）被告前於91年間曾以原告未先擬具水土保持計畫擅自在上開8筆土地傾倒建築廢棄物為由，以91年11月29日府農保字第0910197289號函附第一次處分書處罰原告18萬元及停工處分，然經原告訴願後，被告經由其環保局檢測現場採樣之檢體結果均低於有害廢棄物認定標準，被告業以93年9月17日府農保字第0930147419號函自行撤銷上開裁罰處分，則基於誠信原則及被告自行撤銷裁罰處分之行政先例，被告不應於原告未完成土地改良前，又以原告未擬具水土保持計畫為由，處罰原告。（四）原告係從事合法之土地改良，被告指稱原告以合法掩護非法之虞云云，似乎暗指原告有挖掘土石販賣，再以自外運回廢棄物填入之非法行為，然而，原告係從事合法之土地改良，並無盜挖土石，被告所稱與事實不符。（五）被告前於93年4月14日雖曾以府建都字第0930072561號函致原告，要求原告在補正有關回填土方之資料前，應暫時停工云云，惟如前述，被告嗣後於93年9月17日既以府農保字第0930147419號函撤銷對原告之第一次裁罰處分，從而使原告產生信賴原先命原告停工之處分亦隨同撤銷，因而原告繼續從事土地改良工作，應受保護。（六）縱認原告有違反水土保持法情事，被告裁處原告30萬元並2年內暫停小坪頂段632、701地號土地之開發申請，亦屬過重等語，資為論據。
五、經查：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第4條、12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款所明定。
（二）經查，原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭小坪頂段632、701地號經行政院核定之山坡地範圍內開挖整地及堆積土石，案經被告派員至現場勘查屬實，有被告聯合取締盜濫採土石小組稽查紀錄附原處分可稽，復經原告於97年2月25日接受被告調查時陳稱：「本人在小坪頂段632、701地號土地上整地、堆積土石，是為了本人其他工地取回之水泥土石塊無處堆放及整理，才會放置在此處，大概於96年底左右施工，．．並無申請（水土保持許可）．．。」等語，有該份筆錄附原處分卷可憑；並有現場查扣之4台挖土機、推土機1部及碎石機1台等責付原告保管，及被告97年1月21日府建土字第0970021279號函附原處分卷可資參照。並有訴願卷附現場照片顯示上開土地堆置有數量龐大之土石及石塊區，而挖土機、推土機穿梭其間，另有碎石機作業而成之類似混凝土存放現場，足資佐證。是被告認定原告為系爭小坪頂段632、701地號土地之水土保持義務人，其在系爭山坡地上從事開挖整地及堆積土石行為，依水土保持法第12條第1項第4款規定，應先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定後，始得為之，然原告卻未為之，乃依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定裁處原告30萬元罰鍰，並自裁處書收受之次日起2年內暫停上開土地之開發申請，於法並無不合。
（三）原告雖稱其是依據平均地權條例施行細則第11條第2款規定，於81年間獲被告准許於小坪頂段68、633、633-1、63
4、632、636、637、701地號等8筆土地從事農地改良之耕地整理，故其為改良土地將取自原告擔任負責人之「進昇工程股份有限公司」所承包之台電公司配電管路工程所開挖之鳳山、高雄市轄區內之土方，回填至上開8筆土地，為合法之土地改良行為云云。惟按「本條例所稱改良土地，指左列各款而言。一、建築基地改良：包括整平或填挖基地、水土保持、埋設管道、修築駁嵌、開挖水溝、鋪築道路等。二、農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施。三、其他用地開發所為之土地改良。」「土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明：一、於開始興工改良之前，填具申請書，向直轄市或縣（市）主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。二、直轄市或縣（市）主管機關於接到申請書後派員實地勘查工程開始或完竣情形。三、改良土地費用核定後，直轄市或縣（市）主管機關應按宗發給證明，並通知地政機關及稅捐稽徵機關。前項改良土地費用評估基準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。在實施建築管理之地區，建築基地改良得併用雜項執照申請驗證，並按宗發給證明。」固為平均地權條例施行細則第11條及第12條所規定。惟對照整部平均地權條例，可知上開施行細則第11條、第12條有關申請改良土地費用證明之規定，乃在執行同條例第11條、第25條、第32條、第33條、第38條之1、第75條及第77條等有關如何認定土地改良費用，以作為計算有關耕地徵收承租人之補償、地價稅或田賦之減免、照價收買土地之地價、土地增值稅漲價總數額、土地及耕地收回之補償等之細節性、技術性規定；主管機關依上開規定進行驗證，祇是開啟土地所有權人為取得核發土地改良費用證明之程序而已，均與土地之管制規定無關。易言之，主管機關就土地所有權人為取得土地改良費用證明所進行之驗證程序，與土地之使用管制規定，係屬二事；土地所有權人改良土地，性質上為土地之使用，自應在符合相關之土地管制規定下為之，其應遵守相關土地管制規定之義務，不因已依平均地權條例施行細則第12條規定向主管機關申請核發土地改良費用證明之驗證程序而免除，殆無疑義。查，原告於81年間固曾向被告申請於上開8筆土地改良土地，經被告以81年4月20日81府建都字第58304號函復准許，有該份函文附本院卷（第59頁至第75頁）可稽。觀諸原告申請時提出之土地使用計畫書記載上開8筆土地目前種植荔枝，因地形低窪，為實際需要回填土方計358,202立方公尺等詞，足見原告主張其81年間係依平均地權條例第11條第2款規定之理由向被告申請耕地整理之土地改良等語為可採信。然而，上開8筆土地原既已種植荔枝，足見其土壤並非不適種植，而原告既要進一步作土地改良，衡諸常理，應以能增進耕作效能之最適土壤回填，始具效益；然而，原告卻是使用其開設之「進昇工程股份有限公司」所承包之台電公司配電管路工程所刨除之鳳山、高雄市○區○路面等夾雜石塊之土方回填，有原告提出之工程承攬採購契約附本院卷（第122頁至第136頁）可稽，則原告實際上果否在作耕地整理之土地改良工作，已值存疑。況且，原告又向本院表示其填土的目的其實是要將地整平，以便將來地目變更蓋安養院等語（見本院卷第97頁），益徵原告所從事者與耕地整理之土地改良無關甚明。再者，即便原告形式上已獲被告准許從事土地改良，惟如前述，被告准許原告土地改良祗是開啟原告日後取得改良土地費用證明之程序而已；原告於該程序開啟後所進行之改良行為，涉及土地之實際使用行為，自仍應依相關之使用土地管制規定辦理，始得為之。系爭小坪頂段632、701地號土地為山坡地，原告於該土地上從事開挖整地及堆積土石之前，自應依水土保持法第12條第1項第4款規定，擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，洵堪認定。原告訴稱其為合法之土地改良行為，毋需擬定水土保持計畫書云云，並非可採。
（四）其次，原告於90年5月間固曾施作簡易水土保持經被告准予備查在案，有被告90年5月30日90府農保字第0000000000函及簡易水土保持申報書附本院卷（第57頁、第58頁）可稽。惟依據原告所提出之簡易水土保持計畫申報書（見本院卷第58頁），原告係申請在小坪頂段633、692地號2筆土地從事面積1,200平方公尺之開挖整地行為而辦理簡易水土保持，核與本件原告係在系爭小坪頂段632、701地號土地上另為開挖整地、堆積土石之行為無關。再依簡易水土保持申報實施要點第2點規定，可知開發行為得僅施作簡易水土保持者僅限於一定開發面積及挖填土石方在5,000立方公尺以下者，始有適用，遠低於原告申請於上述8筆土地從事土地改良所申報擬回填之土方數量（358,202立方公尺）。尤其從被告准予原告簡易水土保持申報備查之函文內容觀之，被告僅針對小坪頂段633、692地號土地予以備查，並無容許原告得以該簡易水土保持計畫涵蓋於其他土地之開挖整地行為，文義甚明。是原告主張其為改良上開8筆土地，於90年5月間已應被告之要求於其中之小坪頂段633及691地號土地完成簡易水土保持，足見被告認為原告整件土地改良工作，祇需於該2筆土地作簡易水土保持即已足夠，原告已履行法定之水土保持義務，自無再為水土保持申請之必要云云，洵無可採。
（五）又原告前於91年間曾遭被告以其未先擬具水土保持計畫擅自在前述8筆土地傾倒建築廢棄物為由，以91年11月29日府農保字第0910197289號函附之第一次處分書處罰原告18萬元及停工處分，嗣經被告環保局檢測現場採樣之檢體結果均低於有害廢棄物認定標準，被告乃以93年9月17日府農保字第0930147419號函自行撤銷上開裁罰處分等情，固有各該處分書及被告之函文附本院卷（第22頁至第32頁）可稽。惟查，被告所為上開第一次處分乃是針對原告有無未擬具水土保持計畫而於上述8筆土地「堆積建築廢棄土、物」之行為所為之處分，與本件原告所為之開挖整地及堆積土石屬另一行為不同，不應混為一談。況且，被告之所以撤銷上開第一次處分，乃是基於原告堆積之棄土經檢測之結果未達「有害事業廢棄物」認定標準之理由而自為撤銷，並非認定原告未為從事堆置土石之行為。尤其，原告應否擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，係以其有無從事水土保持法第12條之行為為斷，不以堆置之土石應達於有害事業廢棄物認定標準為必要；倘若原告91年間確有在上述8筆土地堆積土石或廢棄物，原告即有於行為前擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務；原告未完成水土保持既屬事實，則被告誤以原告該次堆置之棄土未達「有害事業廢棄物」之認定標準，即可免負該次之水土保持義務，因而自為撤銷第一次處分，是否有當，已值探討。然無論如何，原告未曾就其所謂之土地改良在系爭小坪頂段632、701地號土地施作符合其規模之水土保持，乃是事實，故即便被告撤銷上開第一次處分，也不因此豁免原告於該次之後，如要在系爭土地開挖整地、堆置土石時仍應依水土保持法擬具水土保持計畫書送請主管機關核定之義務。原告主張被告前於91年間即曾以原告未先擬具水土保持計畫擅自在上開8筆土地傾倒建築廢棄物為由，以91年11月29日府農保字第0910197289號函附之第一次處分書處罰原告18萬元罰鍰及停工處分，然經原告訴願後，被告業以93年9月17日府農保字第0930147419號函自行撤銷上開裁罰處分，則基於誠信原則及被告自行撤銷裁罰處分之行政先例，即不應於原告未完成土地改良前，又以原告未擬具水土保持計畫為由，處罰原告云云，亦無可採。又本件據被告稱因尚無充分事證足以證明原告有違反土石採取法之行為，故未以土石採取法處罰原告等情，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院卷第84頁、第100頁之準備程序筆錄），是原告一再以其並未盜挖土石予以爭執，即有誤會，亦不因此而謂本件原告可免施作水土保持。況且，原告於山坡地上堆積土石及開挖整地係分屬不同行為，祇要未擬具水土保持計畫書送主管機關核定而擅自從事其中任一種行為者，即可該當水土保持法第33條第1項第2款及第23條第2項之違章行為。原告上開所訴，亦無可取。
（六）再者，被告為明瞭原告已歷經10餘年之土地改良案進行情形，曾於92年10月13日以府建都字第0920182274號函請原告提示土地改良計畫書等資料，惟因原告所提示之資料過於簡略，被告乃再於92年12月22日以府建土都字第0920227148號函請原告提示完整之資料，惟因原告未能提出，被告乃以93年4月14日府建都字第0930072561號函請原告暫時停工等情，有各該函文附本院卷（第137頁、第139頁、第138頁）可稽。原告訴稱其已向被告提示，惟被告卻不予理會受理云云，並未舉證以實其說，難以採信。再原告雖又稱被告既已於93年9月17日以府農保字第0930147419號函撤銷其前以原告違反水土保持法所對原告之第一次裁罰處分，從而使原告產生信賴被告上開命原告停工之處分亦隨同撤銷，故而原告繼續土地改良行為，應受保護云云。惟查，被告前述對原告之第一次處分乃是本於原告未擬具水土保持計書書送請核定即在上述8筆土地「堆積建築廢棄土、物」而以水土保持法第33條第1項第2款處罰原告，該處分與被告為明瞭原告進行土地改良情形而請原告補正資料，乃屬二事。衡諸常情，不致因為被告撤銷上開第一次處分，即使人產生可以毋庸再向被告補正改良土地資料，且可免受水土保持法規範之錯誤認識。被告於93年4月14日發函請原告補提土地改良之詳細資料，既未獲提示，被告卻反而因此怠於追蹤，放任原告多年來一直從事其所謂之改良土地工作而毫不受土地管制法規之規範，直到本次經人檢舉，被告才被動前往查證，其行政怠惰，實應檢討改進；惟原告未曾在系爭小坪頂段632、701地號土地施作合於法令規定之水土保持，乃是事實，本次其要在上開土地從事開挖整地及堆積土石工作，即有依水土保持法第8條規定擬具水土保持計畫送請被告核定後，始得為之，殆無疑義。原告徒以其因被告已自行撤銷對原告所為之第一次處分，致信賴被告上開命原告停工之處分亦隨同撤銷，故而其繼續土地改良行為，應受保護云云，核係對法令之誤解，洵無可採。
（七）末按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文。本件原處分所處罰鍰30萬元，並自原告收受裁處書之次日起2年內暫停系爭小坪頂段632、701地號山坡地之開發申請，係被告審酌原告違章面積及堆置土石數量甚多，情節重大等情事後，於水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款之法定範圍內予以處分（見本院第153頁言詞辯論筆錄），並無裁量逾越，且無與法律授權目的相違或係出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，於法並無不合。原告訴稱被告之處分過重，違反比例原則云云，洵無可採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第33條第1項第2款及第23條第2項規定，裁處原告30萬元罰鍰，並自裁處書收受之次日起2年內暫停系爭小坪頂段632、701地號土地之開發申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
書記官 涂 瓔 純