高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00769號原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年7月30日台內訴字第0970108957號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之父黃文週所有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○號土地，前參加被告辦理之高雄縣第19期內坑市地重劃，嗣經重劃土地分配結果，被告於民國88年10月5日以88府地劃字第183589號公告，上開土地面積為126.78平方公尺，扣除各項負擔後應分配面積為80.25平方公尺，重劃後分配編為高雄縣○○鄉○○段○○號土地（下稱系爭土地），實際受分配面積為130.64平方公尺，增配50.39平方公尺，依重劃後評定單價每平方公尺為新台幣（下同）29,950元計算，原告之父黃文週應繳納之差額地價為1,509,180元。嗣經被告以91年3月19日府地劃字第0910044750號函通知原告之父黃文週，差額地價以分期付款方式繳納，以每半年為一期，一年兩期，共分15年攤繳。惟原告之父黃文週已於91年2月1日死亡，原告為黃文週之繼承人，且系爭土地於92年4月29日以分割繼承為原因，登記為原告所有。嗣系爭土地經台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）民事執行處以92年度執字第11043號強制執行事件進行拍賣，於93年12月20日由訴外人張簡月英拍定，高雄地院於94年1月11日製作分配表，分配結果原告可受發還481,580元。嗣被告於同年1月18日，以其對原告有系爭差額地價之債權為由聲請參與分配，經高雄地院於94年2月2日更正分配表，將被告系爭差額地價之債權列入分配，被告可受償481,580元。原告不服，遂提起民事訴訟請求確認差額地價481,580元之債權不存在及分配表異議之訴，經高雄地院96年度簡上字第188號民事判決：上開分配表之表2編號4被告請求參與分配及其受分配金額481,580元部分，應予剔除，其餘原告請求確認被告就差額地價481,580元債權不存在部分駁回確定在案。被告遂於97年3月20日以府地劃字第0970069290號函，檢送原告應繳第1期至7期差額地價299,880元之第19期內坑重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告限期於97年4月30日前繳納。原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）先位聲明部分：
1、系爭土地已遭高雄地院以92年度執字第11043號強制執行事件拍賣，並於拍賣公告備註欄第7點註明：「請投標人自行查明是否有未繳納之工程受益費、差額地價，於辦理移轉時，應自行處理工程受益費、差額地價繳清事宜。」嗣經第三人張簡月英得標拍定。
2、高雄地院民事執行處於拍賣土地時，依強制執行法第81條規定公告有關事項，其中公告事項第8點其他公告事項(3)載明：「依平均地權條例第60條之1．．．重劃分配之土地，重劃工程費用、差額地價未繳清前，不得移轉。但買受人承諾繳清者不在此限。」是以，依前開拍賣公告應由拍定人繳清差額地價，且依平均地權條例第60條之1第4項明定未繳納差額地價之土地，不得移轉。但因繼承而移轉者，或由買受人承諾繳納者不在此限。則系爭土地之差額地價，應由拍定人負責繳納及未繳清前不得移轉，既為法律所明定，亦為拍賣公告公示，即有法律上之拘束效力。
3、惟被告未依前述拍賣公告及平均地權第60條之1第4項之強制規定，令拍定人張簡月英繳納本件差額地價，反而在未繳清差額地價情況下，准予其產權過戶，顯然已有違背法令之處。是被告未能依法行政，又向原告通知土地已遭拍賣，命原告繳納差額地價之處分，亦屬依法不合。並訴請先位聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
（二）備位聲明部分：訴願決定機關即內政部對前開先位聲明之通知，不認係獨立之行政處分，而為訴願不受理之決定。惟如前述，因被告怠於職守不依法令，不令拍定人繳納本件差額地價，又准予過戶，顯然已違背法令之虞，有重大圖利他人之違法失職重大過失存在，自應向第三人即拍定人張簡月英收取差額地價，不得再向原告通知限期繳納差額地價，原告自有受確認判決之法律上利益，爰依行政訴訟法第6條第1項規定，請求確認兩造之間差額地價公法債權關係不存在等語，並訴請備位聲明求為確認被告對原告就高雄縣第19期內坑市○○○區○○段○○號土地應繳差額地價299,880元之公法上債權不存在。
三、被告則以：
（一）原告主張系爭土地之差額地價應由拍定人張簡月英負擔，而非由原告負擔云云，惟依上開高雄地院96年度簡上字第188號民事確定判決意旨，系爭土地於民事執行拍賣公告之備註欄中記載，僅係於辦理系爭土地之強制執行事件時，促請參與投標之人應注意系爭土地是否有賦稅或其他負擔，以作為其是否參與系爭土地投標之依據，故於拍賣公告備註欄所註記之事項，尚無變更當事人間權利義務之效力。是原告以系爭土地之拍賣公告有上揭記載為由，而主張其無須負擔繳納差額地價之義務云云，自不足採。
（二）次依內政部79年2月24日台（79）內地字第779588號函釋意旨，原土地所有權人，係因法院之強制拍賣而喪失土地所有權，差額地價之請求權人原可就拍賣價金參與分配以資求償，若轉令買受人繳納之，則不啻強令買受人負擔拍賣條件以外之義務，於法無據。且買受人依法既已因拍定而取得土地所有權，倘又認得依平均地權條例第60條之1第3項規定，限制其辦理所有權登記，將置其財產上權利於不定之狀態，似與憲法第15條人民財產權應予保障之規定有違。至欠繳之差額地價，則非不得依該條例同條第2項規定，對原土地所有權人強制執行之。基此，重劃差額地價，若轉令買受人繳納，則不啻強令買受人負擔拍賣條件以外之義務，於法無據。
（三）又高雄地院96年度簡上字第188號民事判決意旨，足認被告與原告有應繳納差額地價總額1,509,180元之債權存在，故被告於97年3月20日以府地劃字第0970069290號函送原告系爭土地應繳第1至7期差額地價共計299,880元繳納書及限於97年4月30日繳納等通知，於法有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告88年10月5日88府地劃字第183589號公告、重劃前後土地分配清冊、90年2月16日90府地劃字第9000024635號重劃後土地交接函、91年3月19日府地劃字第0910044750號函、原告之父黃文週之個人除戶資料查詢結果、系爭土地登記謄本、高雄地院96年度鳳簡更字第2號、96年度簡上字第188號民事判決及被告97年3月20日府地劃字第0970069290號函暨所附第19期內坑重劃土地價款收入專戶繳款書等附於本院卷可稽，並經本院調取高雄地院上開民事卷宗及民事執行卷宗核閱屬實，應堪認定。本件兩造爭點為：被告對於原告是否有系爭土地差額地價請求權之存在？被告97年3月20日府地劃字第0970069290號函暨所附第19期內坑重劃土地價款收入專戶繳款書之處分是否合法？茲先就原告先位聲明部分，分述如下：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。由此足見，提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，必須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
（二）查，被告前揭97年3月20日府地劃字第0970069290號函之意旨，僅係通知原告繳納系爭土地第1期至7期之差額地價，並請原告至所指定地點繳納之。衡諸上開函釋之內容，應僅為催繳通知，並未對原告發生任何法律效果，原告之權利或法律上利益亦未因此而受有損害，是該函為單純的事實之敘述，既不因該項敘述而生何法律效果，乃為單純之觀念通知，並非被告基於高權所為之行政處分，自非屬於行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而非行政處分。易言之，本件差額地價之原處分乃係前揭88年10月5日88府地劃字第183589號公告，該公告內之公告事項包括：重劃前後土地分配清冊，於該清冊中既已載明原土地所有人即原告之父黃文週應繳納差額地價為1,509,180元，而原告之父黃文週於公告期間30日內（即88年10月11日至11月10日止，在高雄縣大寮鄉公所活動中心公告30日），若對重劃分配結果（包含應繳納之差額地價部分）有異議時，可向被告提出異議申請，卻未見其有任何救濟之表示；再者，原告之父黃文週已收受被告90年2月16日90府地劃字第9000024635號函通知辦理系爭土地交接事宜，足見原告之父黃文週於91年2月1日死亡前，已知悉應繳納系爭土地之差額地價1,509,180元處分之內容，則該公告於公告期滿後即對被告及相對人即原告之父黃文週發生行政處分之拘束力；而被告上開97年3月20日府地劃字第0970069290號函乃係接續上開公告處分後之催繳通知行為，訴願決定以該函非獨立之行政處分，而為不受理決定，揆諸前揭說明，尚無違誤。本件原告對被告97年3月20日府地劃字第0970069290號函提起撤銷訴訟，依法自有未合，即非適法，應予駁回。
（三）退而言之，縱認為被告97年3月20日府地劃字第0970069290號函，對於原告逾期未繳納差額地價時，被告可依平均地權條例第60條之1第2項、第3項規定，逕送法院強制執行之效果，對原告而言，已發生影響權益之法效性，而為一行政處分，原告得對之提起撤銷訴訟以資救濟。惟按「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。」「依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；．．．。」平均地權條例第60條之1第1項前段及第2項分別定有明文。又「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」「繼承人對於被繼承人之債務，負連帶責任。」民法第1148條及第1153條第1項分別定有明文。次查，本件系爭土地經重劃後，土地分配結果，原告之父黃文週實際受分配面積多於應分配之面積，前經被告核定原告之父黃文週應繳納系爭差額地價，而原告之父黃文週已於91年2月1日死亡，原告為黃文週之繼承人，其並未聲請拋棄繼承等情，除如前述外，亦為兩造所不爭執，且繳納系爭差額地價之義務並不具有一身專屬性，則依據上揭民法第1148條及第1153條第1項等規定，原告自應繼承被繼承人黃文週所負繳納系爭差額地價之義務，已甚明確。
（四）原告雖主張系爭土地於高雄地院92年度執字第11043號強制執行事件之拍賣公告備註欄第7點註明：「請投標人自行查明是否有未繳納之工程受益費、差額地價，於辦理移轉時，應自行處理工程受益費、差額地價繳清事宜。」足認系爭土地之差額地價應由拍定人負擔，而非由原告負擔云云。然查，高雄地院92年度執字第11043號強制執行事件，其93年11月22日93雄院貴民玄92執字第11043號第2次拍賣公告，在公告事項備註欄第7項雖有為上述之記載，惟其僅係執行法院於辦理系爭土地之拍賣時，促請並提醒參與投標之人應注意系爭土地上是否有賦稅或其他負擔，以作為其是否參與系爭土地投標之依據，故執行法院辦理強制執行程序時，於拍賣公告備註欄縱有為上述之註記，尚無變更當事人間權利義務之效力。又按「．．至土地拍定人，係土地承買人，並非原土地所有權人，依法並無代為繳納差額地價之義務，執行法院自無從責令負擔尚未繳清之差額地價．．。」為司法院（71）秘台廳㈠字第01526號函釋示在案，該函釋係對市地重劃後之土地經拍賣，是否應由拍定人繳納差額地價，為主管機關一解釋性規則，無違法律規定意旨，本院自得援用。準此，原告之父黃文週生前應繳納系爭差額地價之義務，於原告於91年2月1日繼承後，依法自負有繳納系爭差額地價之義務，要不待言。則被告於97年3月20日以府地劃字第0970069290號函，檢送原告應繳第1至7期差額地價299,880元之第19期內坑重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告限期於97年4月30日前繳納之處分，依法即無不合。原告以系爭土地之拍賣公告有上揭記載為由，而主張其無須負擔繳納系爭差額地價之義務云云，顯有誤解，不足為採。
五、備位聲明部分：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」固為行政訴訟法第6條第2項所明定，惟此項規定在確認法律關係存否之訴，並不適用，蓋行政機關通常為行政法上法律關係之另造當事人，法律關係存否既有爭執，自無由與人民對立之另造當事人認定之理。是本件確認之訴，尚無先行向被告請求確認無效之必要，原告逕行提起確認之訴，即屬適法，先此說明。
（二）次按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。」「土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。」「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。．．．2、重劃前後土地分配清冊。」「主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。」「土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。」「主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。」分別為平均地權條例第60條之2第1項、2項及市地重劃實施辦法第35條第1項前段、第2項、第3項及第4項前段所規定。另按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，為訴願法第14條第1項所明定。本件重劃後之系爭土地應繳納之差額地價，既於88年11月10日公告期滿後確定在案，且原土地所有權人黃文週亦無爭議，即有繳納系爭土地差額地價之義務。再者，查原告於92年4月29日因繼承而取得系爭土地之所有權，則就被繼承人黃文週應繳納系爭差額地價之義務，係不具一身專屬性之義務，依前揭民法第1148條、第1153條第1項規定，原告自有繳納本件差額地價之義務，亦如前述。是被告對原告自有系爭差額地價之債權存在。從而，原告請求確認被告系爭差額地價之公法上債權不存在云云，亦屬無據，不能採取。
六、綜上所述，原告先位及備位之訴之主張，均不足取。被告以97年3月20日府地劃字第0970069290號函，通知原告繳納系爭土地差額地價第1期至第7期之金額299,880元，並無違誤。訴願決定不受理，而遞予維持，亦無不合。原告先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分；備位聲明求為確認被告對原告就高雄縣第19期內坑市○○○區○○段○○號土地應繳差額地價299,880元之公法上債權不存在，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
書記官 宋 鑠 瑾