高雄高等行政法院判決
97年度訴字第763號原 告 甲○○原名李紹漢訴訟代理人 高進棖 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間雜項執照事件，原告不服內政部中華民國97年7月31日台內訴字第0970054817號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告前以雲林縣斗六市○○段315-2、315-3、315-4、320-1、320-2、323-4及323-5地號7筆土地，向被告申請「富致山坡地住宅社區」丙種建築開發案，經被告於民國90年4月27日核發（90）雲營建字第289號雜項執照（竣工期限為93年2月4日）。原告取得上開雜項執照後，於92年1月13日向被告申請補辦開工日期為91年2月4日，並於93年2月11日向被告提出竣工展延申請，經被告以93年2月12日府工建字第0930012830號函，同意原告展延竣工日期至96年2月4日。嗣原告再於95年10月24日提出竣工展延申請，經被告以95年11月10日府城建字第0950105752號函同意原告展延至97年2月4日。其後，原告又於97年1月8日向被告申請展延，被告以97年2月1日府建管字第0970002101號函否准，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告前曾以坐落雲林縣斗六市○○段第315-2、315-3、315-4、320-1、320-2、323-4、323-5地號7筆土地，向被告申請「富致山坡地住宅社區」丙種建築開發案件，經被告以90年4月27日（90）（雲）營建字第289號核發雜項執照在案。建築完工期限為93年2月4日，原告復向被告申請雜項執照期限展延至97年2月4日，有雜項執照及被告核准之函文可稽。原告前於95年6月間，向被告水土保持課繳交水土保持計畫之保證金並申報水土保持計畫開工，惟經被告水土保持課（下稱水保課）查詢後告知原告，因原告於辦理申請及展延時，被告建築管理課（下稱建管課）未函知水土保持課，致水土保持課不知有此核准案件存在，因而未通知原告繳納水土保持計畫之保證金。建管課及水保課於期限內，亦未函知本件已核准之水土保持計畫，有效期限為三年，逾期應重新擬定送核。
（二）原告旋即於96年9月13日重新製作水土保持計畫書、圖，向被告提出審查申請，函請建管課核轉水保課審查，此有申請書可稽。因系爭建案，仍在進行水土保持計畫之審查階段，現場無法進行施工，原告乃於97年1月8日以書面向被告申請展延工期，惟遭被告否准。原告從未接獲被告89年1月6日89府農字第8905202012號函檢送水土保持計畫保證金繳納通知單，無從得知，此部分被告應提出證明。原告係於95年6月間知悉水土持計畫之審核，建管課未依職權轉知水保課審核，導致水保課未依規定「開單」通知申請人前來繳款及審核。此項疏失，在於被告內部科室作業之疏忽，非關原告。原告在知悉後，認此項責任應由被告承擔，協調後被告認為應重新審查，原告乃另提出計畫書圖送審，並無遲誤問題。關於重新審查計畫，業經被告同意且於96年10月9日發函委託中華水土保持學會審查，原告亦依規定繳納審查費用，該學會於97年6月23日函復被告提出審查意見。若被告不准展延，理應駁回重新審查計畫，自無同意重新審查又拒絕展延之理。
（三）原告在雜項執照有效期間內，申請重新審查水土保持計畫書圖，業經被告受理。是不論此送審有無遲誤，至少依規定於審查結果出來前，工程尚不能申報開工，對此審查期間，自不能算入核准之工期。依行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持計畫審核監督辦法第34條之規定：「水土保持施工，因故未能於核定之期限內完工時，應於期限屆滿7日前敘明得超過6個月。但目的事業主管機關核准之事實及理由，申請展延。」前項展延以2次為限，每次不開發期限較長者，從其規定。」另依同辦法第22條第1項規定「水土保持義務人應於目的事業主管機關核准開發或利用許可日起1年內，檢附相關文件，向主管機關申請核發水土保持施工許可證，始得施工。」準此，水土保持施工，得以申請展期。對此，依舉重以明輕之法理，於申請水土保持計畫審查期間，當亦得申請展期。又水土保持施工須先取得許可始得施工，連帶關係到雜項執照之工期，而因水土保持計畫之審查期間，於法令解釋上，自不能施工，自得申請展延。
（四）被告及訴願會以建築法及雲林縣自治條例之相關規定，認為建照已逾期而失效。惟依上開規定，所謂申請延展工期，其前提條件為「開工日後之申請展延」，就本件而言，因係山坡地開發涉及到水土保持問題，因此於施工前必須先做水土保持，而水土保持則須先擬具計畫書送主管課審查（一般均再送外審），審查通過後始可申報開工。本件建照案，目前仍在「水土計畫審查程序」，尚未進入到施作，因此尚未開工，既未開工當無工期逾期之問題，亦即其情形與前述建築法及雲林縣自治條例之規定不符。
（五）被告認96年5月間當時原核准之水土保持計畫己廢止，原告重新製作申請審查於法不符，惟被告既認程序不合法，則何以又於96年10月9日發函同意將新申請之水土保持計畫送審。被告自稱於97年2月22日曾至現場會勘發現未動工施作，認為執照已逾期作廢，然被告當時明知為「水土保持計畫送審期間」，既尚未通過審查，自不能施作，即無竣工之可能性。
（六）原告否認收到被告通知繳納保證金，依被告函文所載原告之送達地址為「斗六市○○里○○鄰鎮○路○○○號2樓」，經查，此為原告當時之戶籍地，原告實際上並未住於該處，故確未收到。而依雜項執照，原告申請之送達地址，或為○○○鎮○○里○○路○段○○○巷○○號8樓」或為「台中市○○區○○路○○○號1樓」，被告獨就繳納通知書以該地址送達。此部分，亦應命被告提出原告有收受之證明。又退步言之，繳納通知書函文之時間為89年1月6日，被告核准公告開發許可為89年1月20日，被告核發之雜項執照為90年4月27日，原告於90年5月4日領取。而依行政作業程序，申請案須先經中央（省）許可後（此部分不包括水土保持計畫）。之後申請人再向被告申請水土保持計畫審查（通常均外審）。水保審查通過後，被告核發雜項執照之後，申請人向被告申報開工，此時建管課會函文通知水保課通知申請人繳納保證金，待繳納後始准開工。可知被告繳納保證金通知之時間點早於雜項執照之核發，程序上尚非合法。蓋雜項執照既尚未審查發給，如何繳納高額之保證金。
（七）若水土保持計畫未送審或失效或送審中，無法開工或施作，此情為被告所明知，原告主張審查期間不計入竣工期限之天數，應屬合理。本件因之前有申請展延工期獲准，俟原告準備施作時始知水土保持計畫失效，因而申請重新審送審：而被告又將審查案委外送審，亦未要求審查機關之審查期限，亦未告知審查機關雜項執照之有效期間。因審查機關之審查費時費日，造成過了執照之竣工日期，此不利益由原告承擔，應有違誠信原則。被告前已同意原告展延工期由93年2月4日延至97年2月4日，亦應已預知水土保持計畫會有3年失效之間題，故被告於96年9月13日受理原告之審查申請案，於96年10月19日函送外審，此舉應認其有同意將水土保持計畫審查之天數不列入竣工期限之意，其事後拒絕原告之請求，即有違誠信原則等情。並聲明求為判決（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）被告應依原告97年1月8日申請書作成同意原告於水土保持計劃書、圖審查期間准予不計入竣工工期之行政處分。
三、被告則以︰
（一）按建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或己逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」原告分別於93年2月11日依據內政部90年11月2日台90內營字第9017067號函及95年10月24日依建築法第53條規定，申請雜項執照竣工展期，被告亦同意展延至97年2月4日竣工。
（二）依雲林縣建築管理自治條例第24條：「建築主管機關依本法（建築法）第53條核定建築期限時，以3個月為基數，另依下列規定增加日數：．．．三、雜項工程3個月。前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。」原告於申報本案雜項建造執照開工時，被告依水土保持計畫書核定竣工期限自開工日起24個月內竣工，故應於93年2月4日竣工。原告既知應申報雜項建造執照開工，因何不知應向水土保持單位申報水土保持計畫開工，其事隔約8年稱從未接獲被告89年1月6日89府農土字第8905202012號函檢送水土保持保證金繳納通知單，顯為推諉之詞。又原告於95年6月（現稱96年6月）向被告繳交水土保持保證金並申報水土保持開工，經被告告知原核准水土保持計畫己過期，原告乃於96年9月再提出計畫書圖送審，因該雜項執照尚未過期，被告以96年10月9日府水土字第0962903678號函送社團法人中華水土保持學會審查。被告核准該雜項執照竣工展期所依據為建築法及雲林縣建築管理自治條例，並非水土保持法，原告於97年2月1日申請變更承造人，被告於97年2月22日會同原告及相關人員現場勘查建築基地尚未動工，依建築法第53條規定，該執照已失其效力。
（三）本件山坡地開發許可案，經被告於89年1月20日89府工建字第8800116930號函核准，其水土保持計畫亦包括在內，被告於89年1月6日89府農土字第8905202012號函檢送水土保持保證金繳納通知單，通知水土保持義務人依規定繳納，惟水土保持義務人遲至95年6月始向被告繳交水土保持保證金，並申報水土保持開工，然該計畫依據水土保持計畫審核監督辦法第31條相關規定原核定水土保持計畫己廢止，原告以新製作水土保持計畫書送審為由申請竣工展期，依法不符。本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造各執前詞爭執，經查：
（一）按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．」「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」建築法第25條及第53條分別定有明文。又雲林縣建築管理自治條例第24條規定：「建築主管機關依本法第53條核定建築期限時，以3個月為基數，另依下列規定增加日數：一、地下層每層4個月。二、地面各層樓每層2個月。三、雜項工程3個月。前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。第1項建築期限自開工之日起算。」該雲林縣建築管理自治條例第24條規定，明定被告在核定建築法第53條規定之建築期限時，應依各項不同工程酌定延長期限3月、4月或因特殊情形，酌予增加，惟其既係審酌建築法第53條建築期限，則其延展之最長期限自不得逾建築法第53條所規定之1年，茲無疑義。另主管建築機關為實施建築管理，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻（建築法第1條規定意旨參照），於工程進行須為必要之勘查、查驗或管理，為免起造人於取得建造執照後，延宕工程，致主管建築機關難以管理監督，故上開建築法規定建築期限核屬必要。再者，承造人雖得依首揭規定申請展期，然仍應依核准延展之建築期限內完工，倘逾展期期限仍未完工者，其執照自規定展期之期限屆滿之日起，當然失其效力，自不待言。
（二）原告前以雲林縣斗六市○○段315-2、315-3、315-4、320-1、320-2、323-4及323-5地號7筆土地，向被告申請「富致山坡地住宅社區」丙種建築開發案，經被告於90年4月27日核發（90）雲營建字第289號雜項執照（竣工期限為93年2月4日）。原告取得上開雜項執照後，於92年1月13日向被告申請補辦開工日期為91年2月4日，並於93年2月11日向被告提出竣工展延申請，經被告以93年2月12日府工建字第0930012830號函，同意原告展延竣工日期至96年2月4日。嗣原告再於95年10月24日提出竣工展延申請，經被告以95年11月10日府城建字第0950105752號函同意原告展延至97年2月4日。其後，原告又於97年1月8日向被告申請展延，被告以97年2月1日府建管字第0970002101號函否准之事實，有被告工務局90年4月27日（90）雲營建字第289號雜項執照、93年2月12日府工建字第0930012830號函、被告95年11月10日府城建字第0950105752號函及建築工程竣工展期申報書附於原處分卷可憑，洵堪認定。
（三）本件原告申請核准之「富致山坡地住宅社區」丙種建築開發案，被告於90年4月27日核發（90）雲營建字第289號雜項執照，原竣工期限為93年2月4日，嗣經原告2次申請展期，第1次展期係依內政部90年11月2日台90內營字第9017067號函辦理展期3年，第2次延展係依建築法第53條規定展期1年，是被告最後同意延展建築期限為至97年2月4日止，揆諸首揭建築法第53條規定，原告應於核准延展之建築期限內完工。惟查，原告逾展期期限（97年2月4日止）仍未完工，是系爭雜項執照自展期之期限屆滿之日起，當然失其效力。
（四）原告雖另於97年1月8日申請將在原告水土保持計劃書、圖審查期間准予不計入竣工工期。然所謂不計入工期，實為延展最後竣工期限，仍為建築期限之延長，自應依首揭建築法規辦理。又依92年6月5日修正後之建築法第53條規定，未能於建築期限內完工時，僅得申請展期1年，並以1次為限。本件原告前於95年10月24日提出竣工展延申請，經被告以95年11月10日府城建字第0950105752號函同意原告展延至97年2月4日，足認本件建築案已依建築法第53條規定辦理展期1年，是原告已無再申請展期之權利，則被告以97年2月1日府建管字第0970002101號函否准原告之申請，自無違誤。
（五）至原告另爭執其未完工乃因被告未依規定送達水土保持保證金繳納通知單，致其無法完成水土保持計畫書、圖而無從施工云云。惟查，原告申請上開雲林縣斗六市○○段315-2、315-3、315-4、320-1、320-2、323-4及323-5地號7筆土地，前業經被告89年1月20日以88府工建字第8800116930號函，核發開發許可並同時公告，有被告89年1月20日88府工建字第8800116930號函附於原處分可稽。又依山坡地保育利用條例第9條規定：「在山坡地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護︰．．．五、建築用地之開發或經營。」同法第12條規定：「山坡地之經營人、使用人或所有人應依主管機關規定之水土保持技術規範及期限，實施水土保持之處理與維護。前項實施水土保持之處理與維護，其期限最長不得超過3年；已完成水土保持處理後，應經常加以維護，保持良好之效果，如有損壞，應即搶修或重建。主管機關對前2項水土保持之處理與維護，應隨時稽查。」另水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項規定：「有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：‧‧‧二、水土保持計畫或簡易水土保持申報書經核定後3年內，目的事業主管機關未核發開發或利用之許可者．．．。」上開規定明定實施水土保持之處理之最長期限為3年，原告於89年1月20日經核發開發許可即應遵守水土保持處理施工之最長期限3年規定，然原告於95年6月始向被告水保課申報水土保持開工並辦理繳交保證金，此有原告97年1月8日（收文日期為97年1月9日）申請書足憑，原告95年6月申報水土保持開工，亦已逾越實施水土保持之處理之最長期限。且此3年期間為山坡地經營人、使用人或所有人實施水土保持應恪遵之法定期限，被告並無告知義務。從而，無論原告是否曾收受被告水土保持保證金繳納通知（該繳納通知期限僅1年），該水土保持處理期限亦應於92年1月屆滿失效。原告即無從再憑該核准案進行開發。再者，依原告97年1月8日申請書所載，原告95年6月已知其水土保持核准案已失效，然遲至96年9月13日始重新提出上開土地之水土保持計畫相關資料申請重新審查，足認遲誤97年2月4日建築期限，乃因可歸責原告自己事由，原告主張將重新送審之期限不計入建築期限，自非有理由。又本件原告雖重新申請水保持開發許可，並經被告委外審查，然水土保持開發許可與建造許可係屬兩事，亦不得因此延展建築期限，則被告以97年2月1日府建管字第0970002101號函否准原告展期之申請，並無不合。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告以97年2月1日府建管字第0970002101號函否准原告申請，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷並請求被告應依原告97年1月8日申請書作成同意原告於水土保持計劃書、圖審查期間准予不計入竣工工期之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 16 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 12 月 16 日
書記官 洪 美 智