高雄高等行政法院判決
97年度訴字第917號原 告 甲○○被 告 經濟部水利署第七河川局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服經濟部中華民國97年9月4日經訴字第09706112280號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有之屏東縣○○鄉○○○段○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地)，因位於被告所辦理95年度「東港溪萬丹崁頂堤段防災減災工程（二工區）」（下稱東港溪防災減災工程）用地範圍內而被徵收。嗣原告以屏東縣政府於徵收系爭土地時，未就其上原告所種植之農作改良物天堂鳥蕉一併徵收補償，於民國95年6月13日向該府陳情。該府衡酌查估機關屏東縣萬丹鄉公所及該府調查結果，認定原告之地上物與正常種植情形不相當，以95年8月18日屏府地權字第0950163669號函復原告不予補償。原告復於95年8月18日再次向屏東縣政府陳情，案經該府函詢被告有無其他補助方案可資救濟，被告報請經濟部水利署以96年1月4日經水地字第09550454242號函核示略以：「尚無法源依據及案例可辦理救濟」後，復以96年1月5日水七產字第09650002170號函轉復該府及原告。原告對該函不服，於96年1月31日提起訴願，嗣經訴願決定機關以該函非行政處分，而以96年9月11日經訴字第09606103830號訴願決定書為訴願不受理之決定。原告嗣於97年2月4日提出申請書，向被告申請依法核發系爭土地之農作改良物天堂鳥蕉之補償費（或救濟金），被告以97年2月12日水七產字第09750019150號函復，援引上揭屏東縣政府95年8月18日屏府地權字第0950163669號函有關「該地上物與正常種植不相當，請所有權人自行遷移，不予補償。」及被告96年1月5日水七產字第09650002170號函有關「該地上物陳情救濟業經水利署函復尚無法源依據及案例可辦理救濟」等理由予以否准。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、被告因辦理東港溪防災減災工程，而徵收系爭土地，惟被告未依照土地徵收條例第5條、第31條及「屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」等相關規定，就系爭土地上之農作改良物天堂鳥蕉予以補償或救濟，顯有違法。原告計種有4,950株，每株新台幣（下同）80元，總計被告應補償原告396,000元，有查估表在卷可稽。
㈡、系爭土地所屬區段歷年來鮮有水淹漫田之情，縱偶有之，水潮迅退後亦無礙作物生長與採收，且鄰地亦有因栽種檳榔、野薑花、彩虹鳥蕉等作物而受領補償者，是被告厚彼薄此，誠令人難以誠服等情，並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依原告97年2月4日之申請，作成准補償原告396,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算利息之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、按依土地徵收條例相關規定可知，地方直轄市或縣（市）政府為土地及其地上改良物徵收、補償之主管機關，依據土地徵收條例相關規定及內政部核定之徵收計畫內容執行徵收程序。又土地徵收條例第5條第1項第4款規定，徵收土地時，其土地改良物固應一併徵收，惟農作改良物之種類或數量與正常情形種植不相當者，其不相當部分應不予補償。
㈡、關於補償費與救濟金之差異，前者乃土地及其地上改良物徵收、補償之主管機關依法執行徵收時，所給予被徵收人之合理補償；後者則是辦理特定事業之需地機關，對於因徵收事件而受有非屬法定應補償範圍之人民財產損失，在法令或頒訂特別之處理原則情形下，所給予之額外救濟，如經濟部95年4月18日經授水字第09520203920號函頒之「經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則」即是經濟部考量財政負擔、人民財產權及生存權之保障等諸多因素後，對公有土地上之墾殖人因公有土地收回而受有財產上損失者，所訂定之通案救濟標準，供經濟部執行水利工程之所屬機關據以辦理相關救濟事宜。
㈢、經濟部就「私有土地」上所種植「與正常情形種植不相當者」之農作改良物所有權人因徵收事件受有之財產上損失，並未訂定相關救濟規定或處理原則；復無此類曾獲救濟案例可茲援引，尚不宜在未經通盤考量之情形下，就個案驟開先例，以免影響國家財政負擔。是被告就原告於97年2月4日申請核發系爭土地之農作改良物救濟金一事，以97年2月12日水七產字第09750019150號函復原告援引96年1月5日水七產字第09650002170號函所載「．．．尚無法源依據及案例可辦理救濟」為理由，否准原告救濟金之申請，應無違誤。
㈣、原告所舉其他獲准救濟金之案例，係援引前揭經濟部95年4月18日經授水字第09520203920號函頒之「經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則」辦理，其適用範圍僅限於「公有土地」，「私有土地」則不在其列，是與本件案情有異，尚不得比附援引執為本案亦應予救濟金之依據。
㈤、綜上所述，本件原告之訴為無理由等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告請求被告作成准予補償原告土地改良物之行政處分是否有理，經查：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．。
四、水利事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」土地徵收條例第2條、第3條第4款、第13條、第14條、第17條及第18條分別定有明文。準此，系爭土地如有徵收必要，其徵收核准機關應為內政部，而被告為「需用土地人」，土地改良物之「補償機關」則為縣（市）主管機關即屏東縣政府。是本件原告向被告請求農作改良物天堂鳥蕉之補償費，被告以97年2月12日水七產字第09750019150號函復，並非有權機關之行政行為，非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟（最高行政法院93年度判字第1714號判決參照）。
㈡、按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祇有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，除法律有特別規定之情形外，認人民對國家有公用徵收之公法上請求權，與存續保障之精神不符。又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，國家始得依法律所定程序為之。準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收有無必要須符比例原則，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計劃書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收之權利。其次，國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，惟倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號解釋以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採徵收失效說。矧本件原告所有系爭土地業經內政部95年7月17日台內地字第0950117644號函核准徵收，並經屏東縣政府95年8月8日屏府地權字第09501556712號公告一併徵收其土地改良物，原告就土地徵收部分並無異議，就土地改良物即其所植天堂鳥蕉部分，因屏東縣政府未予補償，原告乃於95年6月13日向該府陳情，嗣經屏東縣政府以原告之地上物與正常種植情形不相當，仍不予補償，原告對屏東縣政府不予補償之處分並未提起行政救濟，此為原告所不爭。揆諸前開說明，土地改良物徵收補償機關既應為屏東縣政府，並非被告，則原告於屏東縣政府否准補償後，如有不服，自應以屏東縣政府為被告提起行政救濟，始為正辦，然其以被告為相對人訴請其作成為土地改良物徵收補償之行政處分，當事人顯不適格，原告所為請求，尚無理由，應予駁回（最高行政法院97年度判字第57號判決參照）。又本件原告係請求被告就系爭土地上所種植之土地改良物即天堂鳥蕉為補償，並無請求被告發放救濟金，業經原告陳明在卷（詳本院98年1月20日準備程序筆錄），是本件僅就原告請求部分審理，併此敘明。
㈢、綜上所述，被告就原告所為徵收土地改良物之補償，並無准駁之權限，故被告97年2月12日水七產字第09750019150號函所為之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定予以駁回，並無不合；原告起訴請求被告撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成補償處分，當事人顯不適格，且依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及主張，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
書記官 李 昱