高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00935號原 告 甲○輔 佐 人 丁○○被 告 國立岡山高級中學代 表 人 乙○○校長訴訟代理人 丙○○
呂郁斌律師上列當事人間補助費事件，原告不服教育部中華民國97年11月10日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原係被告學校工友，於民國41年8月1日獲配住被告第一宿舍（舍址：高雄縣○○鎮○○里○○路○○號），直到75年5月1日退休，仍住於該宿舍；其後，因該宿舍老舊報廢，原告乃改配住高雄縣岡山鎮省中新村5號（下稱系爭宿舍）。嗣系爭宿舍經行政院以93年11月10日院授人住字第0930309902號函核定同意辦理騰空標售，由被告依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍處理要點）規定，辦理國有眷舍騰空標售合法現住人一次補助費事宜。被告在報送行政院核定騰空標售前，為清理系爭宿舍，已先於93年10月13日以岡中總字第0930001860號函通知原告其並不符合現住人資格，請其於3個月內搬遷，惟原告卻於93年11月21日向被告陳情要求被告先發給「補助費」，其方能同意切結辦理搬遷等語；被告乃向原告提起民事訴訟，經台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）於96年7月13日以96年度訴字第614號判決原告應自系爭宿舍遷出，返還被告，並定6個月履行期間確定，原告始於97年5月8日遷出系爭宿舍，進而於97年6月27日主張其為系爭宿舍合法現住人，依眷舍處理要點第7點規定向被告申請發給補助費，案經被告以97年7月8日岡中總字第0970001401號函復否准，原告不服，再於97年7月17日提出申請，經被告以97年8月7日岡中總字第0970001595號函復原告可循行政爭訟程序救濟。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為，至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施（司法院釋字第557號解釋參照）。原告與被告在84年7月19日簽訂被告公用宿舍房地借用契約書時，原告之子女早已成年，此乃被告所明知。被告既明知原告子女均已成年仍與原告簽訂系爭宿舍使用借貸契約，斯時，被告應已斟酌原告之情形，即系爭宿舍使用借貸契約簽訂之目的，當非以原告需任職（因原告早已離職）或者便宜原告照顧子女或配偶之目的（因原告之子女早已成年）而簽訂，純粹為照顧原告退休生活之需要而配置，故對於契約第2條關於借用物返還期間之約定，應係同意不拘束原告，否則即發生契約成立生效日期乃契約消滅日之矛盾現象。且被告在原告之子女早在契約簽訂時已成年之情形，仍同意與原告簽訂契約，是原告信賴被告同意原告繼續使用系爭宿舍，不會以原告子女均成年為由收回宿舍。原告上開信賴被告同意簽訂系爭契約之真意，自當予以保護。故被告自無由再以原告之子女均已成年為由，片面終止系爭契約。
（二）原告於40年8月配住被告第一宿舍，嗣因該宿舍老舊需報廢拆除，84年5月1日被告通知於84年5月2日9時至校史室召開第一宿舍報廢處理協調會，會終結論：如不願領搬遷費要續住宿舍，可經抽籤選定搬入。84年7月19日原告與被告至高雄地院辦理公證始完成雙方公證契約。進住系爭宿舍後直到93年10月13日被告發函通知原告為非合法現住人，請於3個月內返還宿舍。原告即向被告陳情，被告嗣於93年11月3日、11月18日、12月27日發函給教育部中部辦公室均擬認定原告有合法配住之資格，函中亦提及此事純屬被告前任承辦人員法令錯誤判讀，應為合法現住人之資格。但被告卻回覆以上級行政機關不認為原告為合法現住人，故不得請領補助費。96年間被告向高雄地院提出民事訴訟，經判決原告敗訴，但判決書記載關於原告是否屬合法現住人而得請領補助費，乃屬行政院人事行政局認定，如不服認定仍得循訴願及行政救濟程序。原告自40年8月開始配住宿舍至84年搬遷至系爭宿舍，均經由被告通知准予搬入，雙方亦至法院簽定公證契約書，且契約書內亦記載係因「原配住宿舍經報廢拆除，遷移後開宿舍房地『續住使用』」。另依眷舍處理要點第3點關於合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理，而被告也於93年11月3日、11月18日、12月27日函文教育部中部辦公室內容中擬認定原告是合法現住人，故原告自認屬合法現住人，自可請領宿舍騰空補助費等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請作成給付原告新台幣（下同）150萬元搬遷補償費之行政處分。
三、被告則以：
（一）按訴願之提起，以有行政處分存在為前提，又「因任職關係獲准配住房屋，係屬使用借貸之性質，是因任職關係獲配住行政機關所管理之公有房屋，嗣因該行政機關代表國家或自治團體處理該房屋，該借住房屋者，對行政機關主張．．．，其基於配住房屋而有請求搬遷補助費之權，並進而為請求，行政機關就此與之爭執，此屬私權爭執之範圍。」最高行政法院94年度裁字第2319號裁定可資參照。
故本件係原告與被告間因使用借貸私法關係所為之爭執，屬私權爭執，被告97年8月7日岡中總字第0970001595號函係基於私法關係所為之意思表示，揆諸首揭規定及說明，原告對之提起訴願，自難謂合法，應不受理。
（二）行政院於93年11月間已核定被告所管理之國有眷舍房地辦理騰空標售事宜，被告在此之前已於93年10月13日發函促請原告搬遷，並於93年10月15日以岡中總字第09300000號函向公務人員住宅及福利委員會回報清冊，針對本件被告曾透過教育部中部辦公室向行政院行文，惟行政院審核後仍以「甲○原配住之宿舍已於74年報廢，又依前開函附台灣省立岡山高級中學公用宿舍房地借用契約書影本所示，甲○於84年間已為退休工友，渠改配宿舍，核與事務管理規則第249條各機關編制內人員，得依規定申請借用宿舍之規定有悖，自無合法現住人之適用」而不予認定為合法現住人，原告曾透過立法委員向教育部中部辦公室陳情，亦獲得教育部中部辦公室為相同之函覆在案。被告並非系爭宿舍之所有權人，只是管理人，今被告將所管理之宿舍出借予原告使用既遭所有權人即政府認定為非合法之借住關係且責令被告應予收回宿舍，則縱使原告與被告曾於84年7月18日簽署借用契約，原告仍不得向政府要求補償費，更遑論向非所有權人之被告要求補償（高雄地院96度訴字第614號民事判決參照）等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告之申請書、陳情函、被告之存證信函、函文及高雄地院96年度訴字第614號民事判決書等影本附本院卷及原處分卷可稽，堪認屬實。兩造所爭執者，為本件究屬公法或私法爭議？原告是否符合眷舍處理要點第7點請領眷舍騰空標售補助費之要件？經查：
（一）本件原告係請求被告比照核發予其他住戶眷舍騰空標售補助費之法律關係，請求發給原告補助費，復因高雄地院96年度訴字第614號民事判決理由中敘明有關原告是否為合法現住人而得請求宿舍騰空補助費，應循行政救濟程序尋求救濟，原告因而提起本件行政訴訟等情，業據原告之輔佐人於本院審理時陳述甚詳（見本院卷第70頁、第95頁-96頁），參諸被告於93年11月26日以岡中總字第0930002137號函致其他合法現住人之函文，可知被告係本於眷舍處理要點第7點規定核發其他合法現住人補助費，有該份函文附本院卷（第73頁-74頁）可稽；是本件核係原告得否依眷舍處理要點第7點規定請求被告核發眷舍騰空標售補助費之爭議，洵堪認定。按92年12月10日公布之眷舍處理要點第7點第1項規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領。」嗣於95年8月28日修正為：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」並於97年8月21日修正為：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配(借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」可知，不論修正前後之眷舍處理要點，均有關於辦理騰空標售之眷舍合法現住人，因於一定期間內自行遷出者，得請領一次補助費之規定；而此均是行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之行政命令；其中關於上述針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利於該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與，其並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，故因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件，行政法院有審判權（最高行政法院95年度裁字第2286號裁定、97年度裁字第678號裁定參照）。訴願決定及被告主張本件應屬私權爭執，顯非可取。又前述修正後眷舍處理要點第7點已規定有關眷舍騰空標售補助費之審查及核發權責均在於各機關學校，則原告請求判決命被告作成發給原告搬遷補助費之行政處分，難謂被告當事人不適格，合先敘明。
（二）次查，原告於97年6月27日向被告申請發給系爭補助費，經被告以97年7月8日岡中總字第0970001401號函復否准（未教示救濟途徑，見本院卷第83頁），原告不服，再於97年7月17日提出申請（本院卷第84頁），有各該函文附本院卷可資參照；經核原告97年7月17日之申請，應係不服被告97年7月8日岡中總字第0970001401號函復否准發給補助費之表示，依訴願法第57條規定，應視為原告已在法定期間內對被告上述函文提起訴願，故被告嗣以97年8月7日岡中總字第0970001595號函復原告可循行政爭訟程序救濟之函文（本院卷第87頁），雖非行政處分，惟本件原告之真意應係不服被告97年7月8日岡中總字第0970001401號否准函文而以之為訴願之標的，洵堪認定。訴願決定機關未予詳查，誤認本件原處分為被告97年8月7日岡中總字第0970001595號函文，而以其並非行政處分逕為不受理決定，尚有未合。
（三）惟查，請領眷舍處理要點第7點之眷舍騰空標售1次補助費之要件有二，即申請人須為合法現住人，且於行政院核定騰空標售之日起3個月內自行遷出始足當之，二者缺一，均不得請領該補助費。查，原告原係被告學校工友，於41年8月1日獲配住被告第一宿舍，直到75年5月1日退休，仍住於該宿舍；其後，因該宿舍老舊報廢，經被告與第一宿舍住戶於84年5月2日開協調會結果，作成住戶如不願領搬遷費要續住宿舍，可經抽籤選定搬入其他宿舍。原告乃改配住系爭宿舍，並於84年7月18日與被告簽訂公用宿舍房地借用契約書，此時，原告之子女業已成年；嗣系爭宿舍經行政院以93年11月10日院授人住字第0930309902號函核定同意辦理騰空標售等情，為原告所不爭，並有上開協調會紀錄附訴願卷可憑及公用宿舍房地借用契約書、公證書影本（本院卷第49頁-50頁）、行政院93年11月10日院授人住字第0930309902號函（本院卷第21頁-22頁）附本院卷可稽。又原告是否屬合法現住人，被告曾請示教育部中部辦公室，經該辦公室以93年12月31日教中（總）字第0930604335號函復被告，請被告依行政院人事行政局93年12月6日局授住字第0930310425號函：「．．．說明三、．
．．甲○原配住之宿舍已於74年報廢，又．．．甲○於84年間已為退休工友，渠改配宿舍，核與『事務管理規則』第249條『各機關編制內人員，得依規定申請借用宿舍』之規定有悖，自無合法現住人之適用。」之意旨辦理等情，復有各該函文附本院卷（第27-29頁）可參。姑不論原告主張其為合法現住人是否可採，且即便原告為合法現住人，然依眷舍處理要點第7點規定，原告亦應自行政院核定辦理騰空標售之日起3個月內自行遷出，始能領取系爭補助費，蓋此應自行於期限內搬遷始發給補助費之規定，係以獎勵之政策手段，達到有效處理中央各機關學校國有眷舍房地之政策目的，若未依該規定自行於期限內搬遷，即與該規定所欲達成之目的有違，自不得依該規定發給補助費。則查，原告於行政院93年11月10日核定系爭宿舍騰空標售後，並未於3個月內自行搬遷，而仍占用系爭宿舍，迨至被告對其提起民事訴訟請求遷讓，經高雄地院於96年7月13日以96年度訴字第614號判決原告應自系爭宿舍遷出，返還被告，並定6個月履行期間確定，原告始於97年5月8日遷出系爭宿舍等情，為原告所是認（見本院卷第70頁準備程序筆錄），並有被告之訴願答辯書附訴願卷可憑。則原告既未依上開處理要點規定於行政院核定系爭眷舍騰空標售之日起3個月內搬離系爭宿舍，自不符合該處理要點所定發給搬遷補助費之要件；退而言之，縱使系爭宿舍非屬騰空標售案件而謂原告或可循眷舍處理要點第18點規定請求發給自動搬遷補助費，然原告至遲亦應於95年12月31日以前遷讓完畢，始得領取。惟如前述，原告係遲至97年5月8日始遷讓系爭宿舍，事證明確，故原告均未在法定期限內自行搬遷完畢，其請求被告發給系爭補助費，自屬無據。至原告指稱其他宿舍住戶有領到補助費乙節，查是否符合請領眷舍騰空標售補助費，應就每戶住戶是否屬合法現住人及其是否在法定期限內搬遷，逐案認定，非可一概而論，他案情形非本院所得審酌；又被告於原告遷離第一宿舍時應否發給補助費，亦屬別一法律關係，非本案所能審究，原告所訴即非可採。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告否准給付原告150萬元之搬遷補助費，依法核無違誤。訴願決定為不受理決定，雖有未洽，惟其駁回之結論則無二致，仍應予以維持。原告起訴求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告之申請作成給付原告150萬元搬遷補償費之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 19 日
書記官 涂 瓔 純