高雄高等行政法院判決
97年度訴更一字第19號原 告 振發冷凍企業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡錫欽 律師
楊啟志 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蕭裕正 局長訴訟代理人 乙○○上列當事人間債務人異議之訴事件，原告提起行政訴訟，經本院中華民國95年7月14日95年度訴字第40號裁定後，原告提起抗告，嗣經最高行政法院中華民國97年6月30日97年度裁字第3395號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）本件被告代表人原為張豐藤局長，嗣於本院審理中變更陳凱凌代理局長，繼改為蕭裕正局長，分經被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）按「行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務人異議之訴，由高等行政法院受理。』應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第8編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。」最高行政法院民國97年5月1日97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。本件原告提起之債務人異議之訴，應屬適法，合先敘明。
二、事實概要：緣原告前因欠繳79年度水污染防治法之罰鍰新臺幣（下同）512,571元，經被告移送臺灣高雄地方法院（下稱高雄地方法院）強制執行，因原告無財產可供執行，遂取得該院所核發79年5月23日79執罰989字第11323號債權憑證。嗣發現原告有財產可供執行，高雄市政府乃以94年10月25日環二字第0940053132號行政執行案件移送書，移送法務部行政執行署高雄執行處（下稱行政執行署高雄執行處）執行。原告以其從未收受被告所發任何處分書或催繳書，迨至94年11月15日始接獲執行命令，且被告所發違反水污染防治法案件罰鍰催繳單所載日期為78年11月24日，己近16年之久，而由高雄地方法院79年5月23日所發債權憑證日期起算，至移送執行之日即94年10月25日止，已經過15年又6個月，已逾民法第125條所定15年時效期間，亦逾行政執行法第7條所定5年時效期間，主張系爭罰鍰之請求權已罹時效消滅，行政執行署高雄行政執行處94年11月1日雄執中字94年水污罰執字第00100466號執行命令應予撤銷云云。提起本件債務人異議之訴，經本院95年度訴字第400號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第3395號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
（一）依行政執行法26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外準用強制執行法之規定。」另依強制執行法第14條規定：「執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前向執行法院對債權人提起異議之訴。」又「高等行政法院為辦理強制執行事務，得設執行處或囑託普通法院民事執行處或行政機關代為執行，執行程除本法別有規定外應視行機關為法院或行政機關而分別準用強制執行法或行政執行法之規定」及「債務人異議之訴，由高等行政法院受理．．．。」分別為行政訴訟法第306條及第307條所明定。是債務人異議之訴由高等行政法院受理之。
（二）本件執行命令所依據之執行名義，係高雄地方法院79年5月23日所發79罰989字第1132號債權憑證，惟該債權憑證所據執行名義即被告79年3月13日高市環局移字第348號移送書所檢附之處字第0000－0000號處分書，原告未曾收受之。按處分書未經合法送達者，則該處分無從成立而不發生執行名義效力，縱然己成立，債務人認為有消滅或妨礙債權人請求之事由發生者，自得依上揭法律規定，提起本件異議之訴。再觀諸最高行政法院發回更審意旨亦認：「行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務異議之訴，由高等行政法院受理』，應認其係屬行政訴訟法關於務人異議訴訟類型之規定。雖該列於同法第8編，但既未明定僅以同法第305條第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。」最高法院97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。
（三）原告未曾收受被告所寄發任何處分書或催繳書，迨至94年11月15日於接獲前述執行命令，始知有此處分情事，因事隔15年又6個月之久，原告遂依行政程序法第9條之規定向行政執行處提聲明異議，惟行政執行署高雄執行處以94年12月28日94年度署字第510號決定駁回，並不得聲明不服。其所持理由略以本件應類推適用民法第125條規定其請求權時效雖為15年，惟依行政執行法第42條第3條規定自行政執行法修正施行日，即自90年1月1日起算，執行期間5年，而移案機關於94年10月25日移送執行，並未逾行政執行法第7條第1項執行期間之規定，故異議無理由為論據。行政罰鍰乃屬公法上金錢給付義務之執行，依行政執行法第7條第1項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆之日起，5年內未經執行者，不再執行。」本件原告自始從未收受任何處分書，亦未接獲任何催繳通知書，已如上述，不論該執行名義是否有效成立，細觀被告所發違反水污染防治法案件罰鍰催繳書所載日期為78年11月24日，至今近19年之久，再從高雄地方法院79年5月23日所發債權憑證日期起算至行政執行處94年10月25日移送執行日止，亦經過15年又6個月之久，己逾民法第125條所定15年最長請求時效期間，亦己逾行政執行法第7條所定5年執行期間，可認被告怠於行使權利而有拋棄時效利益，豈能再依行政執行施行日起算，顯有違人民時效信賴利益保護原則。
（四）按法律之適用乃以「從新從優」為最高原則，中央法規標準法第18條明定，自應適用行為時法即民法請求權時效規定。再依行政程序法第131條復明定：「公法上之請求權，除法律有特別規，因5年間不行使而消滅」，與同法第7條所定5年內未經執行者不得再執行，同屬規定公法上金錢給付義務之執行時效。準此，本件罰鍰之執行時效，自屬時效消滅，無待爭議。另行政執法第42條第3項所定，關於第7條規定之執行期間自91年1月1日施行日起算。係指行政執行事件「未經執行」或「尚未執行終結」而言，然本件罰鍰執行事件，早在79年5月23日高雄地方法院依強制執行法第27條第2項規定核發債權憑證而終結，與上述未經執行或尚未執行終結之情形迥異，是以行政執行處適用法律顯有違誤。再按書面行政處分自送達相對人起對其發生效力，為行政程序法第110條所明定。故同法第111條第1款規定：「不能由書面處分中得知處機關者」無效，又行政罰鍰催繳書為移送強制執行之必要文件。惟原告自始從未接獲被告處字第0000-0000號共9件之處分書，亦未收受催字第00423號催繳單，益徵本件處分應屬無效。
（五）行政程序法係於88年2月3日公布，於90年1月1日施行。本件係行政程序法公布施行前時效消滅適用之問題，依法務部90年3月22日法90令字第008617號令釋（行政程序法施行前己發生公法上請求權之消滅時效期間不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施前有關法規之規定；無關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定）。本件公法上請求權係發生於00年，依上開令釋應適用民法時效規定起算，依民法第128條規定消滅時效，請自求權可行使起算，被告於79年5月25日取得高雄地方法院核發債權憑證，故本件請求權時效起算應自取得債權憑證之日起算，始為適法。則自79年5月23日因執行無結果而核發債權憑證，執行已告終結，被告遲至94年10月25日始移送行政執行處執行之間並未進行執行，自不符行政執行法第42條第2項所謂未經執行或尚未執行終結之規定，當無適用行政執行法第42條第3項規定之餘地。況本件執行名義即原告處分書及催繳書均未經合法送達，自屬無效而未成立。綜上所述，原處分既有無效之原因，其執行名義應當然無效，況亦己逾上述執行時效，依法不生執行效力等情。並聲明求為判決撤銷行政執行署高雄執行處94年度水污罰執專字第100466號行政執行事件之執行程序云云。
四、被告則以：
（一）被告於79年3月13日將本件移送強制執行，經高雄地方法院執行不到，依據強制執行法第27條規定，發予債權憑證。嗣發現原告有財產可供執行，即於94年10月25日依據行政執行法第4條規定函請行政執行署高雄行政執行處聲請執行，經該處審認合於規定，同意執行。
（二）原告於94年11月向法務部行政執行署提出異議聲明，經該署決定以：「．．．我國行政法規中多數並無相關公法上請求權消滅時效及其執行期間之相關規定．．．故法務部90年3月22日法90令字第008617號令釋：『行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法第125條規定，其請求權時效為15年，故本件仍在請求權期間內，是以移送機關對於異議人之請求權於90年1月1日行政執行法修正施行前，當然亦未罹於時效，自得移送高雄處強制執行，並依行政執行法第42條第3項規定自行政執行法修正施行日，即自90年1月1日起算執行期間5年，故自移送機關於94年10月25日移送高雄處執行，並未逾行政執行法第7條第1項執行期間之規定．．．。」為由予以駁回，原告所訴為無理由。
（三）被告於79年3月13日依據強制執行法第4條第1項第6款及當時施行之水污染防治法第27條規定，並依強制執行法第5條之規定事項提出書狀聲請強制執行，隨前開書狀並檢附強制執行法第6條第1項第6款規定之證明文件，本件理當經高雄地方法院審視合於規定後，方予以執行。並因強制執行不到，該院依強制執行法第27條規定，發予被告債權憑證。因被告現已查無高雄市環局字第0000-0000號處分案件資料（包括送達文件），遂函請高雄地方法院協助調閱相關資料，惟至今該院尚未函覆，然類似移送案件，被告依照強制執行法第5條檢具移送書移送強制執行時，係依照同法第6條第1項第6款之規定，將相關證明文件資料（含處分書、催繳單及文件送達證明文件）一併移送高雄地院，以憑辦理執行業務，該院理當審視該案辦理程序並無不當，方予以強制執行，並於進行強制執行後，因原告查無財產可供執行，方依照強制執行法第27條規定，發予被告債權憑證，原告所提自始從未收受相關處分資料云云，係卸責之詞等語。乃聲明求為判決駁回原告之訴等語。
五、經查，本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告78年11月24日高市府環局催字第000423號違反水污染防治法案件罰鍰催繳單、高雄地方法院79年5月23日79罰989字第1132號債權憑證、行政執行署高雄執行處94年11月1日雄執忠94水污罰執專字第00100466號水污染防治法罰鍰執行命令附卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為原告主張被告處字第0000－0000號處分書無效，是否有理。又被告所發水污染防治法案件罰鍰催繳單記載日期為78年11月24日及高雄地方法院債權憑證為79年5月23日核發，系爭罰鍰請求權是否罹於時效消滅，另本件是否得適用行政執行法第42條第2、3項規定繼續執行，此為兩造爭執所在。
六、經查：
（一）按「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。『前項規定，法律有特別規定者，不予適用之。』」及「本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。前項關於第七條規定之執行期間，自本法修正施行日起算。」行政執行法第7條及第42條第2、3項分別定有明文。按行政執行法係於90年1月1日修正施行，修正施行前，有關行政執行事件之執行期間為何，行政執行法並無明文。90年1月1日修正施行後，於同法第7條規定明定執行期間之計算問題，然同時，對於同法修正施行前，未經執行或尚末執行終結之行政執行事件，特於同法第42條第2項、第3項明定其如何執行以及執行期間之起算日。則關於行政執行法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚末執行終結者之行政執行事件，即應適用同法第42條第2項、第3項規定，合先敘明之。
（二）本件原告前因欠繳79年度水污染防治法之罰鍰512,571元，經被告作成處分後移送高雄地方法院強制執行，因原告無財產可供執行，遂取得該院所核發79年5月23日79執罰989字第11323號債權憑證。嗣又發現原告有財產可供執行，高雄市政府乃以94年10月25日環二字第0940053132號行政執行案件移送書，移送行政執行署高雄執行處繼續執行。核被告原罰鍰處分為行政程序法施行前所發生公行政對人民之公法上請求權，基於實體從舊原則，其執行權時效尚因當時之行政執行法並無規定，並因公法無性質相類之規定，自應類推適用民法第125條一般消滅時效之規定，即請求權時效為15年。又類推適用民法消滅時效之規定，包括民法總則編第6章有關消滅時效期務、中斷及不完成等相關規定均屬在內。本件系爭罰鍰處分權經移送高雄地方法院強制執行後，因原告無財產可供執行，經高雄地方法院核發79年5月23日79執罰989字第11323號債權憑證，並有上揭債權憑證可憑。則系爭罰鍰執行權時效因法院核發債權憑證重行起算15年。
（三）另按行政執行法修正施行後，時效未完成之執行事件，因行政執行法業已修正施行，首揭行政執行法第42條第2項明定，未經執行或尚未執行終結之執行事件，自該法修正條文施行之日起（即90年1月1日），依該法之規定執行之。同條第3項並明文，第2項關於第7條規定之執行期間，應自該修正施行日（即90年1月1日）起算。準此，行政執行法修正施行後，時效未完成之未經執行或尚未執行終結之執行事件，均得再予執行，並其執行時效應自90年1月1日起算。此參法務部93年02月20日法律字第0930002100號函令：「要旨：行政程序法施行前已發生之公法上請求權其類推適用民法消滅時效期間之規定時，有關時效中斷及重行起算之規定，是否均得類推適用．．．四、綜上所述，貴署法規及業務諮詢委員會第21次會議提案18有關行政程序法施行前成立之行政罰鍰債權，其請求權時效是否因法院核發債權憑證而重行起算疑義乙節，參酌上開說明，倘該行政罰鍰據以作成之法律並無有關消滅時效之特別規定者，自得類推適用民法總則編第6章有關消滅時效期間、中斷、重行起算及不完成等相關規定；從而，該行政罰鍰債權之請求權時效即得因法院核發債權憑證而重行起算，如該請求權於行政執行法修正施行日（90年1月1日）尚未罹於時效而消滅者，仍得移送行政執行處強制執行，並依行政執行法第42條第3項規定自行政執行法修正施行日起算行政執行期間。」即採相同見解。本件系爭罰鍰之執行請求權，依上開所述自債權憑證核發重行起算15年，應至94年5月22日始時效完成，故於行政執行法修正施行時，尚未罹於時效消滅，揆諸首揭說明，其執行期間即應自行政執行法修正施行日起算5年，是系爭罰鍰之執行時效應至94年12月31日始行完成，則本件被告於94年10月25日移送執行，應屬適法。原告主張系爭罰鍰之執行已罹於時效消滅及本件已逾行政執行法第7條規定之執行期間，不得再予執行云云，均無可採。
（四）至原告另爭執行政執行法第42條之要件，須行政執行事件「未經執行」或「尚未執行終結」，本件罰鍰執行事件，於79年5月23日高雄地方法院依強制執行法第27條第2項規定核發債權憑證而終結，與上述未經執行或尚未執行終結之情形迥異。又按書面行政處分自送達相對人起對其發生效力，為行政程序法第110條所明定，同法第111條第1款規定：「不能由書面處分中得知處機關者」無效，而行政罰鍰催繳書為移送強制執行之必要文件，原告始終未曾收受被告處字第0000－0000號9件處分書，亦未收受被告78年11月24日高市府環局催字第423號催繳單，足認原處分應屬無效云云。然查，依強制執行法第27條規定核發之債權憑證，係指執行法院發給債權人收執，俟債務人如有財產再行執行之憑證。故債權憑證本身即為強制執行法第4條第1項第6款所定「其他依法律之規定，得為強制執行名義者」之執行名義。本件被告係以高雄地院79年5月23日79罰989字第1132號債權憑證移送行政執行署高雄執行處執行，該債權憑證為依法律規定之執行名義，自非無效。又依前述最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議，須係執行名義成立後有消滅或防礙債權人請求之事由發生，始得提起債務人異議之訴，原告所稱罰鍰處分書未送達等情事，均屬執行名義成立前之事由，原告據以於本件爭執，自無可採。況該債權憑證之核發，原執行法院須依照強制執行法第6條第1項第6款之規定，審核相關證明文件無訛，並進行執行程序，而於執行無效果時始依同法第27條規定發給債權憑證，是被告提出債權憑證，已足證明原處分已生效力，尚難僅憑原告空言否認收受送達，即推論原處分書或催繳單有未合法送達而不生效力情事。又行政執行第42條第2項規定，乃為行政執行法修正後，新舊法律適用上有明確之法律依據可資依循，並基於程序從新原則，明定行政執行法修行施行前未經執行或尚未執行終結之行政執行要件，應依新法所定之程序執行之。故只須原執行名義之執行請求權時效，在90年1月1日行政執行法施行前，尚未完成者，即均有本條項規定之適用。是本件原處分之原執行程序雖因核發債權憑證完結，然本件被告所憑執行名義之上開債權憑證，於行政執行法施行時，尚未移送執行，並無行政執行事件繫屬，且其原執行時效於行政執行法施行時尚未完成，故其自屬行政執行法第42條第2項規範範圍，是於行政執行法施行後，即應適用同條第3項規定起算其執行期間，足認原告之主張，尚無可採。
七、綜上所述，原告之主張既不足取，本件高雄市政府以94年10月25日環二字第0940053132號行政執行案件移送書，移送執行，經行政執行署高雄執行處以為執行，並無違法；原告訴請撤銷行政執行署高雄執行處94年度水污罰執專字第100466號行政之執行程序，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
書記官 洪 美 智