高雄高等行政法院判決
97年度訴更一字第27號原 告 永駿豐建設工業股份有限公司代 表 人 甲○○原 告 潤群建設企業股份有限公司代 表 人 甲○○共 同訴訟代理人 邱基峻 律師
王碩禧 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國96年11月15日經訴字第09606104690號訴願決定，經本院97年度訴字第40號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第4908號裁定廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用（含發回前第二審訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法情形時，是否撤銷發交訴願機關或發交高等行政法院自為判決？經最高行政法院民國89年7月25日第3次庭長法官聯席會議決議：「再訴願或訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法時，宜從程序上審查，發交高等行政法院。」準此，訴願決定為不受理，如有違誤，高等行政法院仍得自為判決。又「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願人不在受理訴願機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除其在途期間。」分別為訴願法第14條第1項、第16條第1項前段所明定。本件原告對被告96年1月2日府建土字第0950241403號函，於訴願期間內提出聲明異議書，依訴願法第57條前段規定，視為已在法定期間內提起訴願，其後於96年3月15日提出訴願書，訴願決定以原告已逾訴願法第57條但書規定之30日法定不變期間，依訴願法第77條第2款規定，為不受理之決定。惟被告原處分並未依行政程序法第96條第1項第6款規定，表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，則原告自上開處分書送達後1年內提出訴願書，為行政程序法第98條第3項規定所許。
又被告於96年2月8日以府建土字第0960015700號函知原告：
「如不服本府96年1月2日府建土字第0950241403號函復，擬提起訴願，宜於該函送達翌日起30日內，依訴願法第56條規定，繕具訴願書經由本府向訴願管轄機關『提起訴願』。」等語，補正被告96年1月2日府建土字第0950241403號函有關救濟方法及救濟期間之欠缺，原告於收受送達上開被告96年2月8日府建土字第0960015700號函之翌日起30日內補具訴願書，即屬合法提起訴願。從而，本件縱以被告96年2月8日府建土字第0960015700號函之發文日期當日為原告收受送達之日期，扣除在途期間6日後，其訴願期間之末日應為96年3月16日（星期五），而原告於96年3月15日提出訴願書，自未逾訴願之30日法定不變期間，訴願決定誤為不受理決定，即有違誤。參諸首揭聯席會議決議，本院應為實體審理，合先敘明。
二、事實概要：緣被告前分別核准原告在高雄縣○○鎮○○○段2182及2216地號土地上採取土石，原告均領有被告核發之土石採取許可證，許可有效期間自94年9月5日起至96年9月4日止；嗣原告於95年11月1日具文向被告申請展延申辦土石採取場登記證及申報開工之期限，被告乃於96年1月2日以府建土字第0950241403號函復原告，准予其延至96年3月4日前申報開工，惟不得再以任何理由提出申請延期，屆時未申請核發土石採取場登記證，撤銷土石採取許可。原告不服，於96年1月16日向被告提出聲明異議書，被告嗣後於96年2月8日以府建土字第0960015700號函復於原告，如不服前開被告96年1月2日府建土字第0950241403號函，擬提起訴願，宜於該函送達翌日起30日內，依訴願法第56條規定，繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願。原告不服，於96年3月15日始提出訴願書，遭訴願機關以原告未依訴願法第57條但書規定於30日內補送訴願書為由，決定不受理。原告不服，提起行政訴訟，經本院97年度訴字第40號裁定駁回，原告提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第4908號判決廢棄原裁定，發回本院更為審理。
三、本件原告主張略以：
（一）土石採取法第18條第1款但書規定，係指「土石採取人」因故不能開工之「正當理由」而言。本件被告既核發土石採取許可證給原告，卻又於94年1月12日以府環一字第0940001111號函示之環境影響說明書審查結論、附加限制原告必須俟「新中原土石事業股份有限公司、石鈞企業有限公司、金順興事業股份有限公司（下稱新中原等公司）『圓潭子土石採取計畫』開採完成後，始得分區開採。」之限制，此限制並非出於原告自己之原因，而係被告在未核發土石採取許可證之前，就加諸於原告不能開工之原因，且因新中原等公司迄今仍未開採完成，因此本件自無土石採取法第18條所定「申請延期以2次為限」之適用，故被告於96年1月2日府建土字第0950241403號函復原告略以：
「．．．限令原告在96年3月4日前申報開工，不得再申請延期，屆期未申請核發土石採取場登記證者，撤銷土石採取許可」等語，顯然違背環境影響說明書審查結論之限制。又新中原等公司至今迄未開採完成，被告限令原告於96年3月4日申報開工，等於被告在環境影響說明書審查結論尚未解除前，被告之函示限令原告開工，顯然違法，自毀行政監督立場，此有被告於前審提出開採期程表說明2「．．．第6耕區已開採但未回填完成，其他各耕區均未開始進行」、3「永駿豐等二家公司依環評結論須待新中原等公司開採完成後始得進場」及被告於前審準備程序中亦自陳新中原等公司未開採完成，依95年10月24日經濟部經礦字第09502706780號函謂：平地陸砂開採完成之定義，係包括回填、整復、水土保持、環境維護完成，始為開採完成，故被告在96年1月2日之函示，為違法之行政處分。
（二）按信賴保護原則對於本件具有重要之地位，基於法治國家之理念，國家必須保障納稅義務人對於其有利之解釋函令所產生之信賴基礎；且對於人民之信賴基礎，已擴大至「公權力之行使」，並以行政處分之撤銷或廢止及行政法規之廢止或變更為例證。更特別強調「人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律應予以適當保障，係信賴保護之法理基礎。」司法院釋字第525號解釋同此見解。再按行政行為，應以誠實信用之方法為之，否則即屬違法之處分，此參行政程序法第4條、第8條自明。本件被告於核准原告申請之土石採取許可證之前，即要求原告須俟新中原等公司開採完成後，始得分區開採。故原告遵守被告上開指示，則土石採取許可證自應以新中原等公司開採完成後之翌日，才能開始起算開採期限，始符合誠信原則。從而，原告土石採取許可證形式上到期時，被告自有義務自動展延，況被告已限令原告於96年3月4日前申報開工，否則將撤銷原告的土石採取許可證，原告因被告上開限令，因而於96年3月2日向被告申報開工及申請核發土石採取場登記證，被告理當予以自動展延土石採取許可證之期限，然被告卻認定土石採取證之有效期間仍繼續進行，而認原告未於法定期間內提出展延申請，被告明顯違背誠信原則及信賴保護原則。且綜觀工程案例，從無限令原告須俟第三人先行開工開採完成後，始能進場開工開採。原告依被告限制，俟第三人開採完成再行進場開工開採，其等待期間被告卻仍持續在計算原告的土石開採期間的工期，被告顯然違背工程案例、常理及公平正義原則。
（三）原告依被告函釋提前於96年3月2日申請土石採取場登記證及申報開工，但被告卻以環境影響說明書審查結論認定「於動工前應取得地方監督委員會同意書」為由，要求原告在申報開工時，應檢附「地方監督委員會同意書」，拒絕核發土石採取場登記證及不准原告開工。惟開工與動工為不同的工程時段意義，開工是要向被告申報，經被告核准後的開工日期，即為將來兩造對本案工程期限計算的開始起算日（點）；而動工是不必申報，而是原告自行擇期做實際開挖之時日（點），且依土石採取法第18條規定：「土石採取人應於領得土石採取許可證之次日起6個月內，備具書件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發土石採取場登記證『後』開工。」準此，被告應先核發土石採取場登記證予原告「後」，原告先準備開工，之後再擇期動工。再依土石採取許可證上，批註事項：1、「土石採取人應於取得本證6個月內申報開工，如經申報開工而尚未領得土石採取場登記證前，除土石採取場所必需之設施外，不得『動工』採取土石。．．．，並於取得土石採取場登記證開工時，應依照土石採取計畫書圖辦理作業。」據該法條及許可證之批註事項，對開工及動工的定義，已作明確詮釋。被告故意曲解為：開工與動工涵義相同，而明顯違背工程慣例及土石採取法及被告自己所核發的土石採取許可證上之批註事項，故意作違背法令的解讀，顯然蓄意箝制原告，故意不准其開工，更蓄意藉此不核發土石採取場登記證及不准原告申報開工，極盡刁難之能事。
（四）憲法第7條規定平等原則，要求行政機關對於事物本質相同之事件為相同處理，故行政程序法第6條規定，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。亦即行政機關如無合理之理由，自不得對相同之事件，為不同於行政實務之處理，產生行政自我拘束原則。又按「．．．已充分考量當事人之意願、權益及重新調整其工作環境所必要之期限，應認國家已選擇對相關公務員之權利限制最少、亦不至耗費過度行政成本之方式以實現戶警分立。當事人就職缺之期待，縱不能盡如其意，相對於回復戶警分立制度之重要性與必要性，其所受之不利影響，或屬輕微，或為尊重當事人個人意願之結果，並未逾越期待可能性之範圍，與法治國家比例原則之要求，尚屬相符。」司法院釋字第575號解釋可資參照。上開解釋提出期待可能性之概念，期待可能原則指國家行為對人民有所規制，都有一項前提，即有期待可能。是行政行為必須依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，不能課予義務人超越其能力之負擔。本件被告曾於95年9月25日以府建土字第0950180603號函通知原告於95年10月24日前，備具書件（地方說明會記錄、回填土方來源及數量證明文件等）申請核發土石採取場登記證後開工，屆期未辦理廢止土石採取許可。經原告提起異議及訴願後，被告審查95年9月25日之處分事實認定有誤，遂於96年1月3日府建土字第09500273050號函撤銷95年9月25日之處分。然被告卻仍於96年1月2日府建土字第0950241403號函，再限令原告於96年3月4日前申請核發土石採取場登記證後開工，並要求原告於申報開工日前仍應依環評結論，在地方舉行說明會取得共識，且需備妥回填土方來源、數量證明，始能申報申請核發土石採取場後開工。原告雖已提起救濟，仍被迫於96年3月2日以96潤字第9號函及96永字第12號函及檢具相關文件，向被告申請核發土石採取場登記證及申報開工。被告未給原告合理的足夠時間，作開工前的準備程序，原告更不可能在被告未核准前就違法準備開工，實際僅1個月時間，被告恣意濫用裁量權力，殊違經驗法則、期待可能原則及比例原則（行政程序法第7條第3款規定參照），足徵被告違反法令之情事。又比對被告95年9月25日府建土字第0950180603號函與系爭行政處分，該函收到時，距開工時間僅27日（被告95年9月25日發文，原告於95年9月27日收文至95年10月24日），後者之期間（被告96年1月2日發文，原告於96年1月4日收文至96年3月4日）扣除春節假期、週休2日，實際上亦僅有1個月時間，兩者之內容均屬相同，然何以前者認定有誤應予撤銷，後者卻仍予以維持，顯見被告有違相同事物應為相同處理之平等原則及行政自我拘束原則，已有明顯有違反法令之情事。
（五）依行政程序法第93條規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。而附款者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢棄權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示。而負擔係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受的義務而言，就負擔之本質言之，原非不可單獨以行政處分之形態表現，但因附隨於授益處分而成為附款之一種。授益處分附有負擔義務者，受益人應履行該負擔，如不履行者，行政機關得強制執行，因此，受益人不服該負擔者，得對於該負擔單獨提起行政爭訟（此參最高行政法院97年度判字第541號判決自明）。然負擔與條件不同，對附有負擔義務者，行政機關得強制其履行，但條件則無所謂強制實現之可言，此為區別停止條件與負擔之一項古典標準（參吳庚，行政法理論與實務，增訂10版，頁373）。本件被告雖核發土石採取許可之授益處分予原告，惟該處分附有環境影響說明書審查結論之附款，該環境影響說明書審查結論之內容就原告而言，非令原告為特定作為、不作為或忍受之義務，被告亦無法就此一附款強制原告履行，故環評結論其性質應屬將行政處分繫於將來可能發生之事實之停止條件。又行政機關對於條件之成就，均應順其自然，任憑可能出現之不確定事實，不得以違背誠實信用之方法，促使或阻礙條件之成就，倘有此情形發生，應準用民法第101條之規定，予以處理（參吳庚，行政法理論與實務，增訂10版，頁372）。惟本件業經被告自陳新中原等三家公司之開採案迄未開採完成，且三家公司亦各有一區共三區迄未取得土石採取許可證之資格，原告因信賴而等候多年未果，直至行政訴訟審理中始知上情，被告顯以違背誠實信用原則之方法，阻礙條件之成就，是環境影響說明書審查結論之停止條件已不可能成就，揆諸前揭說明，自應準用民法第101條之規定，被告應將自己所訂已不可能成就的環評結論之限制視為條件已成就，讓原告得以順利進行土石開採之作業，始符法治。
（六）原處分雖函令原告要在96年3月4日前申報開工，然因新中原等公司開採案，迄未開採完成，依95年10月24日經濟部函及原告95年11月1日請求被告釋示函（被告迄未函復），環評審查結論之限制，顯然迄未解除。因此，原處分違法自屬當然，但原告被迫仍於96年3月2日依原處分所指示，備妥地方公開說明會會議紀錄及回填土方數量及來源證明申報開工。然地方監督委員會同意書應係動工前才需檢附，且尚待被告核發土石採取場登記證給原告及同意原告開工後，才會成立地方監督委員會，來監督原告是否有依土石開採執行計畫之內容開採，此有先後之程序，被告卻蓄意本末倒置，為難原告，顯係被告故意不讓原告開工開採之手段，地方監督委員會同意書並非申報開工時所應檢附之文件。又本件係因被告將原告原先全區開採計畫要原告改為分期分區開採，是開工時不須一次備足全部開採總回填土方數量，原告在申報開工時已提出相當的土方數量足夠此次申報開工開採之需，況原告自有土資場，亦是被告在94年間所核准營業的，土方來自公共工程及民間工程的剩餘土石方，數量來源自不虞匱乏。且被告在第4、5次環評審查會議中，認同原告回填土方係來自原告永駿豐建設工業股份有限公司自有的土資場之土方。被告函稱原告之土方來源不足，顯屬無據。縱依原處分所要求原告應檢具相關文件，原告業已合乎規定，被告自應核發土石採取場登記證並准許原告申報開工。是以，被告仍要求檢附不該檢附之文件及用其他不相關之情事來箝制原告，已濫用公權力，顯非適法。則原告其申報開工及申請核發土石採取場登記證之手續，已完全完備，被告如依法行事，即應核發土石採取場登記證給原告，並應即核准原告開工，原告之土石採取許可證之有效期間，雖只剩6個月又2天（96年3月2日至96年9月4日），依土石採取法第16條之規定，原告僅須在開工後，在土石採取許可證期滿「2個月前」再申請展延土石採取許可證期限即可。但被告卻未依法行事，被告故意不准開工，原告被迫在96年5月9日向被告申請展延土石採取許可證之期限，以免土石採取許可證過期。
（七）再依環境影響說明書定稿本5.3.2-1詳載，原告所申請之土石開採期限為24個月，分期分區開採，再依被告核准原告之土石採取計畫之開採期限，亦為2年分期分區開採，並經被告認可核准在案，故原告96年3月2日申報開工及申辦土石採取場登記證時，土石採取許可證之期限雖只剩6個月又2天，然依上開環境影響說明書及土石採取計畫書，均為2年的開採期程，只要被告核發土石採取場登記證予原告及核准原告開工，原告在開工後，在土石採取許可證期限期滿前2個月，申請展延土石採取許可證之開採期限即可。本件係原告因受環評限制，須等新中原等公司開採完成後，始得分區開採之附加限制，係延誤原告1年6個月未能開工開採之主因，亦係被告一開始就加之於原告不能開工之原因。被告只要核准原告開工，即無土石採取許可證到期問題，原告在土石採取證到期2個月前申請展延即可。被告在原審所提出的新中原等公司、永駿豐二家公司開採期程表，被告亦列明原告之開採期程為24個月。是原告之土石開採期限，應自新中原等公司開採完成後的翌日起，始能起計原告的土石開採期限。
（八）被告以原告申請展延土石採取許可證期限之另案遭駁回，移轉焦點。惟前土石採取許可證展期再審案（97年度再字第60及63號案），係因原審、再審並未實際了解「1、原告係受環評限制而不能進場開工開採，等待近2年，工期自應以新中原公司開採完成後之翌日始能起算工期，而非形式上之土石採取許可證上之時間，本件一開始被告設定起跑點就不公平，被告執法有雙重標準。2、土石採取法第16條後段但書規定，土石採取期限在1年以內者，應於期滿2個月前為之，本件原告既已申報開工，其開採期程有2年，原告只要在開工後，在土石開採許可證期限到期2個月前，申辦展期即可。3、原告不能開工之原因係受制於被告加之環評審查限制，須俟新中原等公司開採完成後，始得分區開採，原告自不可能在新中原等公司未開採完成前，就違法進場開採，其未能進場開採之土石採取許可期限，被告理應依誠信原則及信賴保護原則，自動給予原告彌補及展延。4、本件自始至今原告迄未開工，被告早已知悉，故申請土石採取許可證之期限展延，被告根本不須用6個月審查及本件是首件受環評附加限制之土石採取案，為全國首例。」造成該案誤判等情。乃聲明求為判決
（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告就原告已取得之土石採取許可證之有效期間，應自新中原土石事業股份有限公司、石鈞企業有限公司、金順興事業股份有限公司等3家公司開採完成後之翌日起算展延2年期限之處分（此部分另裁定駁回）及被告應核發土石採取場登記證予原告，並應准予原告申報開工之行政處分。被告並應為解除對原告「土石採取場開發計畫環境影響說明書貳、審查結論二、本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採。」限制之行政處分。
四、被告則以：
（一）土石採取法第18條規定：「土石採取人應於領得土石採取許可證次日起6個月內，備具書件，向直轄市縣市主管機關申請核發土石採取場登記證後開工。但有正當理由者，得於期限屆滿前申請延期，並以2次為限。」明定申請延期次數及准予延期之時間。原告取得被告核發之土石採取許可證，許可有效期限為94年9月5日起至96年9月4日止，期限計2年，因此原告應於96年3月5日期限屆滿前（6個月內）提出展延核發土石採取場登記證後開工。然原告於95年2月10日向被告提出展延取得土石採取登記證申請獲同意展延6個月，且又於第1次展期屆期前之95年8月8日及95年9月4日提出第2次展延，並獲被告准於96年3月4日（再給予原告6個月期限）前申報開工，故被告對於原告之申請，已為「從寬給予2次6個月之期限」之處分，核與土石採取法第18條規定並無不合。
（二）原告主張其申請土石採取許可，受環境影響評估限制，須於新中原等公司開採完成後，始得分區開採，且針對當初環境影響評估審查結論等事項不服云云。惟該環境影響說明書審查結論為94年1月12日府環一字第0940001111號函公告，原告如不服該審查結論或審查過程，應於當初該環境影響評估審查結論公告期限內提出相關行政救濟事項，而非於多年後爭執環境影響評估作業蒙受委曲，作為申請展延土石採取期限之理由。
（三）又土石採取法第6條規定，土石採取許可期限期滿展延，以取得土石採取許可至申報開工之所需時間為限，且同法第16條規定，土石採取人依第6條規定為展延之申請時，應於期滿6個月前為之。被告前分別核准原告在高雄縣○○鎮○○○段2182及2216地號土地上採取土石，核發之土石採取許可證，許可有效期間自94年9月5日起至96年9月4日止。關於該土石採取取可證期滿展延申請，原告應於96年3月5日前提出申請，本件原告遲至96年5月9日始予提出，即有未合。而現行土石採取法並無土石採取許可到期仍可續採之規定，亦僅有第6條及第16條規定展限等事宜，關於該土石採取取可證期滿展延之申請，原告未依上開規定期限內辦理，亦有未合等語，資為抗辯，並聲明求為判決回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，經兩造分別陳明在卷，並有被告94年9月5日府建土字第173139A號土石採取證、被告94年9月5日府建土字第191925A號土石採取證及被告96年1月2日府建土字第0950241403號函附於訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分即96年1月2日府建土字第0950241403號函僅准予原告第2次延期至96年3月4日申報開工，原告得否再請求被告核發土石採取場登記證予原告及被告應為准予原告申報開工之行政處分？原告得否請求被告作成解除環境影響說明書審查結論關於限制原告應於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分？此為兩造爭執所在。茲分述如下：
（一）本件原告95年11月1日申請函謂：「謹請鈞府釋示①新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採案，是否可以認定為『已開採完成』？②鈞府為永豐駿及潤群建設之土石採取場開發計畫環境影響說明書、貳、『環境審查結論』之
二、環評限制已予解除乙事，是否確實合法有效？如該解除是合法有效，則請賜准展延申辦土石採取場登記證及展延申報開工期限，本公司才有合理的足夠時間辦理申報開工資準備程序」等語，該函就「環境影響說明書貳、審查結論二：本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之限制」是否解除一事，雖以詢問被告意思而為，並未明載申請解除限制，然該函又載「如解除是合法有效，則請賜准展延申辦土石採取場登記證及展延申報開工期限」。抑且，本件須解除該項限制並准展延，對原告始有實益，若未解除限制，僅同意展延申辦土石採取場登記證及展延申報開工期限，原告仍無何實益可言。是採求原告真意，其申請函應係同時申請展延並解除環境影響說明書貳、審查結論二：本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之限制，始符原告之真意及有利原告解釋。查，本件被告96年1月2日府建土字第0950241403號函，准予原告第2次延期至96年3月4日前申報開工，說明並載「．．．二、旨揭2筆土地本府以94年9月5日府建土字第0940173139號函、000000000號函分別核予貴2家公司土石採取許可證，依土石採取法第18條第1款規定應於95年3月4日前（即第1次展延開工期限屆滿前6個月之末日）申請核發土石採取場登記證後開工，然因受限本府（環保局）94年1月12日府環字第0940001111號函示：永豐駿及潤群建設土石採取場開發環境影響說明書審查結論、貳、審查結論之；『本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採』，故本府爰依土石採取法第18條第1款規定（以2次為限）准予第2次延期至96年3月4日前申報開工，不得再以任何理由提出申請延期，屆期未申請核發土石採取場登記證者，撤銷土石採取許可」等語，被告該函並未解除上開限制，即未依原告95年11月1日之申請作成處分，合先敘明。
（二）按「土石採取人應於領得土石採取許可證之次日起6個月內，備具書件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發土石採取場登記證後開工。但有正當理由者，得於期限屆滿前申請延期，並以2次為限。」為土石採取法第18條第1項所明定。按土石採取法第18條規定，延長申請核發土石採取場登記證後開工之期間，其立法理由為有效管理土石採取，土石採取人應於領得土石採取許可證6個月內，依計畫設置必要之設施後，再依規定向地方主管機關申請核發取得土石採取場登記證，始得開工，而為有效管理土石採取及主管機關總量管制作業進行，申請延期宜以2次為限。
（三）經查，被告分別核准原告在高雄縣○○鎮○○○段2182及2216地號土地上採取土石，原告領有被告核發之土石採取許可證，許可有效期間自94年9月5日起至96年9月4日止。
嗣原告以環境影響說明書審查結論認定新中原等公司開採完成後，始得分區開採之限制，而未開工，原告於95年2月10日具文向被告申請延期申辦土石採取區開工，前經被告於95年3月1日以府建土字第0950029964號函復原告，依土石採取法第18條第1項規定，同意第1次延期至95年9月4日前辦理。其後因新中原等公司（圓子潭土石開採計畫）仍未開採完成，原告分別於95年8月8日、95年9月4日向被告申請第2次延期申報開工，經被告以95年9月25日府建土字第0950180603號函否准，原告乃於95年10月2日向被告聲明異議，被告以95年10月24日府建土字第0000000000函復原告。嗣原告於95年11月1日再具文向被告申請第2次延期申辦土石採取場登記證及申報開工，被告於96年1月2日府建土字第0950241403號函復原告，同意其延至96年3月4日前申報開工，惟不得再以任何理由提出申請延期，屆時未申請核發土石採取場登記證，撤銷土石採取許可等情，有原告上開函文、被告95年3月1日府建土字第0950029964號函及被告96年1月2日府建土字第0950241403號函附於訴願卷，並為兩造所不爭執，亦堪認定。原告第2次申請延期申報開工，即係本於首揭土石採取法第18條第1項規定提出申請。被告96年1月2日府建土字第0950241403號函，准予原告第2次延期至96年3月4日前申報開工，核符上開規定，尚非無據。
（四）原告指摘被告原處分僅准予原告第2次延期至96年3月4日申報開工，然仍認原告須受環境影響說明書貳、審查結論二「本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採」之限制，原告自無從開工云云。惟按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項、第2項及第14條分別定有明文。準此可知，開發行為核定許可與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機關（下稱環評主管機關）之審查結論所拘束，故環評主管機關審查認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與否，而產生法律上之效果，應屬行政處分。本件原告申請上開土石採取許可時，其土石採取場開發計畫先經環境影響評估，嗣經被告所屬環境影響評估審查委員會審查結果，決定有條件通過環境影響評估審查，即原告必須在新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採，被告乃於94年1月12日府環一字第0940001111號函文通知原告，而依上開土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論記載：「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依左列事項辦理：．．．二、本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採。」此項審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務外；另一方面則以附條件方式，課予開發單位應如何實施開發行為之諸多負擔，參諸訴願法第3條第1項對於行政處分之定義，此項審查結論核屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。再按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。上開被告94年1月12日府環一字第0940001111號函，有關原告之土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論，作成原告須在新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分，為被告嗣後是否准開工之前提要件，被告為是否准開工之行政處分自應受其限制，至本件准原告延長開工期限之原處分，則是以之作為准延長之理由。準此，被告對原告第2次申請展延開工，以96年1月2日府建土字第0950241403號函認：「原告因受環境影響說明書審查結論，須新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之限制，准予延長至96年3月4日前申報開工」，即屬有據。原告指摘被告未解除限制即命原告於96年3月4日開工，未給予原告合理時間，爭執被告恣意濫用裁量權力，有違經驗法則、期待可能原則及比例原則云云，尚無可取。又被告95年9月25日府建土字第0950180603號函係否准原告申報開工，與本件被告96年1月2日府建土字第0950241403號函，准予原告第2次延期至96年3月4日前申報開工，函文內容不同，原告主張兩者之內容均屬相同，以前函被告既已撤銷，後函卻仍予以維持，爭執被告有違相同事物應為相同處理之平等原則及行政自我拘束原則，即有誤解。再者，經濟部95年10月24日經礦字第09502706780號函係關於平地陸砂開採完成之定義，此與原處分說明原告受有新中原等公司開採完成始得分區開採之限制，事實兩事，尚無關涉，原告爭執被告96年1月2日函文，違背首揭經濟部函釋，為違法之行政處分，亦有誤會。另查，本件原告係申請延長申辦土石採取場登記證及開工之期限，至是否准核發土石採取場登記證及准予開工，則尚須由原告檢具相關證件為申請，故原告於本件逕訴請被告應作核發土石採取場登記證予原告，並作成准予原告申請開工之行政處分云云，自無可採。
（五）原告另聲明被告應作成解除對原告的環環境影響評審說明書審查結論中原告須於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分。惟查，原告就被告94年1月12日函文有關土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論，作成原告於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分，並未爭執並提起行政救濟等情，業據原告97年12月23日在本院行準備程序陳明在卷，有本院準備程序筆錄附卷足稽。則首揭被告94年1月12日府環一字第0940001111號函有關原告之土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論，作成原告於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分，已告確定，原告已不得對該限制有何違誤而予爭執。再者，被告核發土石採取許可之授益處分予原告，在該許可證其他批註事項五記載：「土石採取場作業時，有關交通、環保、地下水資源之維護應依核定之環境影響說明書確實辦理。」有上開被告94年9月5日府建土字第173139A 號及第191925A號土石採取證足佐，原告倘認該環境影響說明書審查結論繫於新中原等3家公司之開採案之條件，容有違誤，亦應就告授益處分所附條件違法提起行政救濟，始為正辦。惟無論被告授益處分及被告94年1月12日府環一字第0940001111號函均已確定，此為兩造所是認，則原告再予爭執，主張該限制違法而申請被告解除環評審查結論限制之行政處分，顯乏所據。則原告另主張對於新中原3家公司各有一區迄未取得土石採取許可證，係因被告故意不發給所致云云，不僅未能舉證以實其說，且亦未予以審究之必要，是原告主張被告以違背誠實信用原則之方法，阻礙條件之成就，爭執環境影響說明書審查結論之停止條件已不可能成就，應準用民法第101條之規定視為條件已成就，應准許原告之申請云云，亦難採取。
（六）況查，被告原核發之土石採取許可證，許可有效期間自94年9月5日起至96年9月4日止，此有被告94年9月5日府建土字第173139A、191925A土石採取許可證附於訴願決足佐。
足認原告取得之土石採取許可證有效期間至96年9月4日即已屆滿。又原告二公司分別就上開被告94年9月5日府建土字第191925A及第173139A土石採取許可證，於96年5月9日向被告申請延展土石採取許可期限，經被告以其不符土石採取法第16條之規定，而分以被告96年5月18日府建土字第0960106122號函及96年5月18日府建土字第0960106123號函否准。原告不服，循序提起行政救濟，業經本院97年度訴字第24號、第25號判決及最高行政法院97年度裁字第4635號、第4862號裁定駁回確定，並有上開判決及裁定附卷可憑。是原告取得之土石採取許可證有效期間並未經被告同意延展，於96年9月4日即已屆滿，應屬確定。復依土石採取法第18條規定：「土石採取人應於領得土石採取許可證次日起6個月內，備具書件，向直轄市縣市主管機關申請核發土石採取場登記證後開工。但有正當理由者，得於期限屆滿前申請延期，並以2次為限。」準此，申請核發土石採取場登記證及准予開工，應在土石採取許可證有效期間內，始屬適法，倘土石採取許可證有效期間已屆滿，自無再核發土石採取場登記證及准予開工之餘地。且開發許可證期限已屆滿，縱發給土石採取場登記證及准予開工，對土石採取人亦無實益。又給付判決（包括課予義務訴訟及一般給付訴訟或併為給付請求訴訟之判決在內）此類訴訟原則上以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為裁判基準時點。本件原告取得之土石採取許可證有效期間既未經被告同意延展，而於本件言詞辯論終結前之96年9月4日即已屆滿，是原告再訴請被告准予核發土石採取場登記證及准予開工，亦乏利益及必要。是原告請求被告應核發土石採取場登記證予原告，並作成准予原告申請開工之行政處分云云，委無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告受被告94年1月12日府環一字第0940001111號函文有關環境影響說明書審查結論之限制，即在新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採，乃准予延長至96年3月4日前申報開工，核無違誤。訴願決定誤為不受理決定，雖有未洽，惟結論尚無不合，且依首揭最高行政法院聯席會議決議，本院仍應為實體審理。故原告訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應核發土石採取場登記證予原告，並應准予原告申請開工之行政處分及被告應作成解除土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論，限制「本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採」之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 26 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 5 月 26 日
書記官 洪 美 智