高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第141號原 告 甲○○被 告 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 邢泰釗 檢察長上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年4月21日98公審決字第0090號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係被告所屬檢察官，於民國97年12月29日向被告申請核發已休假之97年休假補助費新台幣（下同）1萬6千元，經被告審認原告97年度前往花蓮、臺南旅遊時，未持用國民旅遊卡刷卡消費，乃以98年1月16日屏檢泰人字第0980500231號函否准所請。原告不服，提起復審，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略謂：原告於申請國民旅遊卡時，已填寫發卡必備之「姓名」「國民身分證」等足資人別辨識之資料，以及聯絡電話，因此，復審決定謂原告不填「姓名」、「國民身分證」等足資人別辨識資料乙節，顯屬誤會。其次國民旅遊卡乃係政府機關統一委由商號辦理，申請信用卡（亦即國民旅遊卡）之人員全係在職之公務人員，而非一般民眾，因此相關人民資料已由服務機關確認人別，已無再補正身分證影本之必要，縱使金融商號認有備妥身分證件影本之必要，亦非不可補正，乃原告於98年1月19日函請發卡商號玉山商業銀行（下稱玉山銀行）說明不予發卡之原因，亦未見該銀行回覆理由。綜上說明，復審決定不僅認定事實與證據資料不符，且被告不發送國民旅遊卡，應係可歸責於被告，而非可歸責於原告等語。並求為判決：（一）先位聲明：1、復審決定及原處分關於駁回原告申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。2、被告對於原告97年12月29日申請給付休假補助款事件，應作成准予核發之行政處分。（二）備位聲明：1、復審決定及原處分關於駁回原告申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。2、被告應給付原告97年休假旅遊補助費1萬6千元，及自97年12月29日起按年息百分之5計算之利息等語。
三、被告則以：（一）查行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施第5點第1項第1款規定：「週一至週五休假期間，以國民旅遊卡前往‧‧‧，全年最高以補助新台幣1萬6千元為限‧‧‧；未以上述持用國民旅遊卡方式刷卡消費者，不予補助。」再查原告於91年12月5日前已填妥國民旅遊卡申請書並經由被告函轉中國信託商業銀行（下稱中信銀行）申請核發國民旅遊卡，惟原告堅持不提供身分證統一編號、出生日期等個人資料，故中信銀行以原告資料不齊全不予核發國民旅遊卡，致原告每年休假旅遊時均無法持用國民旅遊卡刷卡消費。97年間原告又於8月14、15日及12月12日休假前往花蓮、臺南等地旅遊，在國民旅遊卡特約商店住宿消費，旅遊完畢後並於97年12月29日提出相關餐飲、住宿等單據申請旅遊補助費，被告因無法於國民旅遊卡檢核系統項下作業據以核發補助費1萬6千元。又被告曾於92年12月24日專案報請釋示，經法務部93年3月9日法人決字第0930010054號函轉行政院人事行政局93年3月3日局考字第0930005302號函轉行政院經濟建設委員會93年2月13日人力字第0930000782號函略以：「‧‧‧，二、本案持卡人甲○○先生因不提供身份證字號、出生日期等個人資料，致銀行以其申請書資料不齊全無法核發國民旅遊卡。考量其未完成申請休假旅遊補助之前置程序（申請國民旅遊卡），且『行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施』第5點第1項第1款明文規定『‧‧‧未持國民旅遊卡方式刷卡消費者不予補助。』因此建議依上揭規定辦理。」並奉法務部前揭函說明三略示以，「何檢察官因不願提供身分證字號‧‧‧，其係未完成申請休假旅遊補助之前置程序（申請國民旅遊卡），致無法使用國民旅遊卡刷卡消費，則不予休假補助費，本案仍請依上開規定辦理。」揆之本項國民旅遊卡業務為國家政策，被告僅係配合國家政策及規定辦理，純屬執行單位，併予敘明。（二）再查國民旅遊卡係由中信銀行所核發（自98年度起改為玉山銀行發行之國民旅遊卡），被告僅屬受理單位並負責將當事人填妥之國民旅遊卡申請書轉寄至中信銀行辦理發卡作業。且被告為協助原告順利領取國民旅遊卡，曾於95年12月間商請中信銀行信用卡事業處行銷襄理洪秀宜至原告辦公室說明請卡等相關流程事宜，但原告接納了國民旅遊卡申請書後，表示須詳閱申請書內容而無法當場填寫。嗣原告仍未填寫國民旅遊卡申請書向被告提出申請，致被告無法轉寄中信銀行辦理發卡作業等語，資為抗辯。
四、按「公務人員符合第7條休假規定者，除業務性質特殊之機關外，每年至少應休假14日，未達休假14日資格者，應全部休畢。休假並得酌予發給休假補助。確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時，酌予獎勵。每次休假，應至少半日。」「第1項休假補助之最高標準，由行政院人事行政局會商銓敘部定之。」分別為公務人員請假規則第10條第1項、第4項所規定。次按「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費；所需費用，於各機關預算之人事費等相關經費項下勻支：（1）應休畢日數（14日以內）之休假部分：週一至週五休假期間，以國民旅遊卡，前往服務機關（構）所在地以外之其他直轄市或縣 (市)，異地且隔夜，在國民旅遊卡特約商店刷卡消費，並採『實報實銷』方式，除按每次符合休假旅遊補助規定之刷卡消費金額核實補助外，並依該次刷卡補助總額外加百分之25之額度予以補助，全年合計補助總額最高以新臺幣1萬6千元為限，但未具休假14日資格者，其全年最高補助總額按所具休假日數依比例核發，以每日新臺幣1千1百43元計算；未持用國民旅遊卡方式刷卡消費者，不予補助。．．。」亦為行政院與所屬中央及地方各機關公務人員休假改進措施（以下簡稱休假改進措施）第5點所明定。
是以，公務人員欲向服務機關請領休假補助費，除須符合上開時間、地點及消費場所等要件外，亦必須係持用國民旅遊卡刷卡消費，始足當之。
五、本件原告係被告所屬檢察官，於97年8月14、15日、同年12月12日休假前住花蓮、臺南旅遊住宿，並於97年12月29日檢具相關住宿等單據，向被告申請核發已休假之97年度休假補助費1萬6千元，惟因原告未持用國民旅遊卡刷卡消費，而遭被告以98年1月16日屏檢泰人字第0980500231號函予以否准等情，有原告休假單、申請書暨收據、被告前揭函文等附於原處分卷可稽，洵堪信實。而原告提起本件訴訟，無非以：
其前曾申請國民旅遊卡，並填寫發卡必備之「姓名」「國民身分證」及聯絡電話等足資人別辨識之資料，相關資料已由服務機關確認人別，無再補正身分證影本之必要，縱使金融機構認有備妥身分證件影本之必要，亦非不可補正，但被告卻未核發，致其無法使用國民旅遊卡消費，自屬不可歸責於原告云云，資為爭執。惟查：
（一）按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件原告向被告申請休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義(吳庚著「行政法之理論與實用」增訂8版，第19頁參照)。且依前揭公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。次查休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。又行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，爰藉由成熟的信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，以鼓勵公務人員於離峰時間從事國內休假旅遊，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿或旅遊設施利用率之提高，合理降低假日旅遊與住宿成本，進一步誘發與吸引更多遊客，以達振興國內觀光旅遊產業目的，自92年1月1日起，修改公務人員強制休假補助費規定，規定公務人員必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件等情，此有經建會94年1月21日人力字第0940000377號函附於本院94年度簡字第188號卷宗可稽（有本院94年度簡字第188號判決附卷可參）。揆諸上揭說明，行政院為配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。
（二）次查，原告前於申請國民旅遊卡時，因不願在該申請書內填寫其出生日期之個人資料，致發卡銀行以其未完成申請程序而拒絕發卡乙節，為兩造所不爭執，且被告曾以92年12月31日檢人字第0929018962號函專案報請法務部釋示，經法務部93年3月9日法人決字第0930010054號函復略以：
「說明：二、．．．(二)案經轉准行政院經濟建設委員會93年2月13日人力字第0930000782號函略以，『．．．二、查「國民旅遊卡」5家發卡銀行之發卡作業，依據國民旅遊卡制度規劃，採由公務機關（單位）統一辦理申請作業，個別公務人員免附身分證影本及財產證明等資料，惟仍須填寫信用卡申請書，以保障公務人員使用信用卡權益。二、本案持卡人甲○○先生因不提供身分證字號、出生日期等個人資料，致銀行以其申請書資料不齊全無法核發國民旅遊卡。考量其未完成申請休假旅遊補助之前置程序（申請國民旅遊卡），且「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」第5點第1項第1款明文規定「‧‧‧未持國民旅遊卡方式刷卡消費者不予補助。」因此建議依上揭規定辦理。』．．．三、依行政院人事行政局函釋，何檢察官因不願提供身分證字號及出生年月日，致銀行以其申請書資料不齊全無法核發國民旅遊卡，其係未完成申請休假旅遊補助之前置程序（申請國民旅遊卡），致無法使用國民旅遊卡刷卡消費，則不予休假補助費，本案仍請依上開規定辦理。」等語，此有法務部前揭函文附原處分卷可稽。足見，發卡銀行係因原告於申請核發國民旅遊卡時，未於該申請書內之出生日期欄加以填載，致該銀行以其申請書資料不齊全而未核發國民旅遊卡，揆諸前揭法令規定及說明，本件原告係因未完成申請休假旅遊補助之前置程序（即申請取得國民旅遊卡），致無法使用國民旅遊卡刷卡消費，故被告以前揭98年1月16日屏檢泰人字第0980500231號函否准其申請核發97年休假補助費1萬6千元，依法尚無不合。是原告主張被告未核發國民旅遊卡，致其無法持國民旅遊卡消費，應屬不可歸責於原告等語，核與事實尚屬有間，並非可採。
（三）又查，依前揭公務人員請假規則第10條第1項「休假並得酌予發給休假補助」及「休假改進措施」第5點「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費」之規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，則本件原告申請休假補助費，並非可直接對被告行使給付請求權，尚須經被告先行核定。本件原告休假補助費前經原告於97年12月29日申請後，經被告以前揭98年1月16日屏檢泰人字第0980500231號函予以否准，嗣原告提出復審，經遭復審決定駁回後，原告乃提起本件訴訟，其先位聲明係依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟類型雖屬適法，然其實體上之理由並無足採，業如前述，是原告先位聲明為無理由，應予駁回。
（四）另查，依行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」惟有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此，在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8條規定一般給付訴訟。再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有最高行政法院93年度判字第35號判決可資參照。又備位之訴與先位之訴，應具不能併存之排斥關係，本件經本院認定先位聲明無理由後，就備位聲明部分，自應單獨審理。經查，原告備位聲明係求為判決：1、復審決定及原處分關於駁回原告申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。2、被告應給付原告97年休假旅遊補助費1萬6千元，及自97年12月29日起按年息百分之5計算之利息。則原告備位聲明核屬依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為給付請求。
然原告之休假補助費係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關先行裁量，作成行政處分，是本件原告正確訴訟類型應為課予義務訴訟，而非提起撤銷訴訟併為請求給付，已如前述，從而，本件原告備位聲明之訴訟類型即有錯誤，為欠缺權利保護要件。況且，原告前揭主張亦無可取，亦如前述，是其實體上亦無理由，亦應駁回。
六、綜上所述，原告因未持國民旅遊卡至特約商店消費，其申請核發97年休假補助費1萬6千元，被告依前述「休假改進措施」第5點規定予以否准，並無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合。本件原告先位之訴及備位之訴均無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂 佳 徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
書記官 蔡 玫 芳附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。