高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第156號原 告 甲0000000被 告 雲林縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 庚○○
戊○○己○○上列當事人間有關醫療事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年6月1日衛署訴字第0980012843號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告曾仁德為「玄祐診所」（設於雲林縣○○鄉○○路○○號）負責醫師，經被告所屬雲林縣衛生局（下稱雲林縣衛生局）於民國98年3月2日查獲該診所由未具藥事人員資格之乙○○（另行判決）於診所調劑處方藥品，被告乃以曾仁德違反醫療法第57條規定，爰依同法第103條第1項規定，以98年3月13日府衛醫字第0983000172號行政處分書處曾仁德新台幣（下同）5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）醫療法第57條中所謂「醫事人員依各該醫事專門職業法規」究指何種專門職業法規，行政處分中未予敘明，違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定。
（二）乙○○所為之分裝，係單純將藥品單一大量之存放置換成多數小量之存放，且非針對特定病患之行為，亦無交付於患者，易言之，特定病患之藥品調劑，仍尚待原告診所醫師自開處方後才親自為之，自無違反「藥品優良調劑作業準則」所規範之調劑行為，行政處分書所載明之事實亦僅提及乙○○所為為「分裝」行為。惟至訴願答辯時卻稱為包藥及交付，增加「交付」一詞，此乃缺乏事證之推測之詞，與事實不符，自無從涵攝醫療法第57條。且包藥與分裝二者明顯不同，按包藥，係指接獲處方籤，依其所印載之醫師處方包藥；分裝係將大瓶裝分到小包裝（5000cc分到50cc-100cc小瓶）；被告先主張乙○○是包藥，但被告對此並無法舉證實說，如提出病人或處方籤為證；故被告遂改稱處分原因為未監督分裝，但原處分為要醫師親自分裝，理由不一，即非可取。又雲林縣衛生局所提供之現場紀錄表，據原告診所工作人員陳沛琪表示，當時衛生局稽察人員雖不斷用修正液塗改，但確認所寫為「分裝」，原告始在其上簽名，故原告懷疑係至原告簽完名後遂再將「分裝」塗改為「調劑」。且雲林縣衛生局人員亦當庭陳稱，未注意當時有無病人，且亦無處方籤為證，益證確非調劑行為無誤，而應為分裝行為。
（三）藥師法第15條第1項第2款規定藥品調劑屬於藥師業務，然同條項第5款亦規定儲備、供應及分裝之監督亦屬藥師業務，既然分裝之監督為藥師之業務，即表明藥品分裝得由非藥師執行。另原告診所位於公告屬於藥事法第102條所稱之無藥事人員執業之偏遠地區，依規定原告得自為藥品之調劑，準此，藥品分裝之監督自然由原告準用。診所員工於藥品分裝時，在原告視線所及範圍內，自難謂原告疏於監督致違反藥師法第15條第1項第5款規定。亦即由醫師負責藥品分裝之監督，並且位於現場，實無違反分裝之監督義務。
（四）法治國家行政機關自應依法行政，裁罰性之行政處分涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果更應詳加審酌，不但應於事證齊全下做出裁罰，也應釐清「分裝」與「調劑」之差異。按違法事件應依證據認定之，無證據不得主觀認定為違法，刑事訴訟法第154條第2項定有明文。而認定不利於受處分人之事實，即須依積極證據，積極證據不足為不利於受處分人事實之認定時，即應為有利於受處分人之認定，更不必有何有利證據；又本件雲林縣衛生局之告發，係以使受處分人受行政罰鍰為目的，是其陳述是否與事實相符，仍應調查其他證據以資審認，最高法院著有30年上字第816號及52年台上字第1300號判例可資參照。原告診所內是否有調劑交付之事實行為，即有可疑。此外，復查無其他積極證據足認原告有上揭違法行為，揆諸上開法條及判例意旨，自難僅憑告發人即雲林縣衛生局之片面指訴，即遽為不利於原告及乙○○違法調劑藥品事實之認定，應認其調劑交付行為嫌疑不足，而為撤銷該行政處分。
（五）依行政院衛生署（下稱衛生署）95年3月16日衛署藥字第0950010483號函示意旨略以：「．．．因此，倘經病患同意，由其代理人協助領取藥品，．．．。」所謂代理人自未排除原告診所員工乙○○，故其倘單純協助領取藥品並交由病患，自無違法，更何況其僅分裝而未交付。又依嘉義縣衛生局98年7月22日嘉衛藥食字第0980018498號函示：「．．．，由非藥事人員從事藥品分裝（大瓶分成小瓶），．．．全程監督．．．應無不合」，可知在分裝監督下，應無不合。然觀被告之行政處分，先稱醫師應親自分裝，分裝視為調劑，發現自己所說站不住腳，又改口要醫師監督員工，可見其已自知理虧。
（六）被告雖稱「林君．．．依違反藥師法第24條．．．處分在案」云云，由於乙○○亦已提起行政訴訟，在法院裁判確定前，以此疑似違反藥師法之爭議案件先入為主作為處分原告之依據，實為本末倒置。另藥品優良調劑作業準則第3條雖規範何為調劑，但探求同準則第15條真意可以得知該條係規範「調劑前」之分裝作業，非如被告所謂「分裝係藥品優良調劑作業準則第15條內所規範『調劑』作業之行為」。況且上開準則並非法律，自不得據以作為裁罰原告之依據。又，原告雖於診間為病患看診，但平時仍以口頭叮囑乙○○，並於看診空檔時仍至調劑處檢視分裝，自當屬視線所及。分裝之監督雖屬原告準用藥師法之義務，惟是否必須為分秒所目擊？此則無法制依據。被告亦屬行政科層體制，業務主管監督其下屬是否須分秒目擊？此實非常人所能及等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）查醫療法第57條規定：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」該法係屬針對醫療機構應負督導工作之規範，而非規範各醫事人員所應遵守各該醫事專門職業法規執行業務之規定，按被告98年3月13日府衛醫字第0983000172號行政處分書所載明之事實略以：「受處分人玄祐診所容留未具藥事人員資格之乙○○於診所調劑處分裝藥品．．．。」即確切述明原告未盡督導之責，容留未具藥事人員從事藥品調劑作業相關之違規行政行為，原告顯已違反醫療法第57條之規定，理應無違反行政程序法第5條規定「行政行為之內容應明確。」之精神。
（二）另原告稱原行政處分書所載明之事實僅提及該員工「分裝」，惟被告於訴願答辯書卻增加「交付」一詞，自無從涵攝醫療法第57條云云，又按行政處分書所載明之事實係屬行政行為之概要敘述，無法具細靡遺，惟本件原處分仍已確切述明原告未盡督導之責，且乙○○違規事證明確已遭被告依違反藥師法第24條規定處分在案，而原告既為該診所之負責醫師，自應依醫療法第57條規定督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。另分裝係為藥品優良調劑作業準則第15條內所規範調劑作業之行為，亦為藥師法第15條第1項之規定其藥師業務之一，故原告所訴，實為事後卸責之詞，顯無理由。
（三）再查，雲林縣衛生局同仁稽查時，原告於受訪談時表示：「．．．因當時本人正為病患看診．．．。」可知，並非原告所言親自在場，並依現場環境來看，診間與調劑處係由櫥櫃等阻隔物分隔，醫師視線如何監督調劑處，實非常人所能及，故原告所稱，實為事後卸責之詞，不足採信。
（四）依醫療法第26條規定：「醫療機構應依法令規定或依主管機關之通知，提出報告，並接受主管機關對其人員配置、設備、醫療收費、醫療作業、衛生安全、診療紀錄等之檢查及資料蒐集。」雲林縣衛生局同仁身為執法機關，不應違背其職務，應替民眾醫療安全把關，遇到違規之業者，皆應依法辦理，原告違法事實明確，且原告於卷內也承認容留未具藥事人員資格之乙○○於其診所調劑處分裝藥品之行為，故雲林縣衛生局依法規定查處，自無不當等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，分別經兩造陳述在卷，並有被告之處分書附卷（原處分卷第7頁）可稽。兩造之爭點在於原告有無違反醫療法第57條之規定而應依同法第103條規定處罰？
五、經查：
（一）被告認定原告違反醫療法第57條而應依同法第103條規定處罰，係以原告為玄祐診所之負責醫師，卻容留未具藥事人員資格之乙○○執行藥品調劑，依衛生署93年9月23日衛署醫字第0930038844號函釋：「有關未具藥事人員資格，於醫療機構執行藥品調劑作業乙節，該未具藥事人員資格者應依藥師法第24條規定處罰，另醫療機構應依違反醫療法第57條規定論處，．．．。」固非無據。
（二）惟按「本法所稱醫事人員，係指領有中央主管機關核發之醫師、藥師、護理師、物理治療師、職能治療師、醫事檢驗師、醫事放射師、營養師、藥劑生、護士、助產士、物理治療生、職能治療生、醫事檢驗生、醫事放射士及其他醫事專門職業證書之人員。」「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。．．．。」「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反．．．第57條．．．。」為醫療法第10條第1項、第18條第1項、第57條及第103條第1項第1款所規定。準此可知，醫療機構依醫療法第18條第1項規定應置負責醫師對其機構醫療業務負督導之義務，與醫療機構依醫療法第57條規定應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定執行業務者，二者之督導義務並不相同。蓋「醫療機構之類別與各類醫療機構應設置之服務設施、人員及診療科別設置條件等之設置標準，由中央主管機關定之。」為醫療法第12條第3項所規定。是醫療機構依法既應配置醫事人員，因而構成醫療機構整體業務之一環，故為保障病人權益，醫療法第57條遂課予醫療機構督導所屬「醫事人員」確實遵照各該專門職業法規規定執行業務之義務；而所謂之「醫事人員」係指醫療法第10條領有證照之專業醫事人員而言。醫療機構此項督導所屬醫事人員適切執行職務之義務，要與醫療機構僱用非醫事人員從事醫事專門業務者之情形有別，此種情形，所應探討者為醫療機構之負責醫師有無違反醫療法第18條或醫師法第25條第4款及第5款規定，暨各該非醫事人員應否依各該專門職業法規規定予以處罰之問題，縱其情形較醫事人員未遵守醫事專門職業規定執行業務之情形更為嚴重，然既非醫療法第57條規定之範疇，即不應將二者混為一談。
衛生署93年9月23日衛署醫字第0930038844號函釋：「有關未具藥事人員資格，於醫療機構執行藥品調劑作業乙節，該未具藥事人員資格者應依藥師法第24條規定處罰，另醫療機構應依違反醫療法第57條規定論處，．．．。」其中有關醫療機構應依違反醫療法第57條規定論處之認定，核與醫療法第57條規範之要件不合，此部分不應適用。
（三）次按「未取得藥師資格擅自執行第15條第1項之藥師業務者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」為藥師法第24條所規定。又「（第1項）醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。（第2項）全民健康保險實施2年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」則為藥事法第102條所規定。原告負責之玄祐診所乃經衛生署98年2月10日衛署藥字第0980003107號公告自97年12月29日起，列屬藥事法第102條所稱無藥事人員執業之偏遠地區，有該份公告附卷可稽（原告訴願案之訴願卷第19頁）。原告負責之玄祐診所雖因此毋庸聘請藥師執行調劑業務，然原告亦應自行執行調劑業務，不得聘請不具藥師資格者執行調劑業務。經查，本件經雲林縣衛生局人員於98年3月2日在玄祐診所內查獲原告聘請之乙○○從事藥品調劑業務而違反藥師法第24條規定之事實，業據當時查獲上情之被告所屬衛生局稽查人員戊○○於本院審理時證稱：「診所門口一進去就是調劑檯，我是看到乙○○在調劑檯的藥品自動分包機旁拿著藥，要將藥放到藥品的自動分包機內。」及證人丁○○證稱：「當時我有看到乙○○站在調劑處有拿藥罐倒藥，然後交付藥品予病患後，再回去倒藥，是一連串的動作，．．．。」等語甚詳（見本院卷第95頁、第97頁），核與渠等在查獲當日拍攝之現場照片（原處分卷第41頁）顯示乙○○身著類似藥師衣服，站立在玄祐診所調劑室內作業之情形相符，復經原告於98年3月2日接受被告調查時陳稱：「（問：雲林縣衛生局人員於98年3月2日下午15時20分至貴診所訪查時，發現1位女性工作人員於藥品調劑處分包藥品，請台端說明。）由本人親自調劑，再交由工作人員包裝藥品，因當時本人正為病患看診，才會由該工作人員《乙○○，身分證字號．．．。》於藥品調劑處分包藥品。」等語甚詳，原告於本院審理時翻異前詞，主張乙○○祇是單純將大包裝藥品換裝成小包裝藥而已，並未從事藥品調劑云云，固非可採。
（四）然而，乙○○並非醫療法第10條所稱之醫事人員，為被告所是認，有被告98年11月13日府衛醫字第0980023307號函附本院卷可稽。則乙○○既無藥師資格，即非醫療法第10條所稱之醫事人員，無依藥師法規定執行業務之餘地，原告自無從監督其依藥師法執行藥師業務可言，揆諸前揭說明，原告聘請非藥師之乙○○從事藥師調劑業務，縱非合法，然原告所違反者並非醫療法第57條規定之監督義務，甚為明確。被告以原告容留乙○○執行藥品調劑業務，而以原告違反醫療法第57條規定，依同法第103條第1項第1款處罰原告，即有適用法令錯誤之違法，洵堪認定。
六、綜上所述，原告主張乙○○未在其診所從事藥品調劑業務之主張雖不可採。然被告以原告違反醫療法第57條規定，依同法第103條第1項第1款裁處原告5萬元罰鍰，有適用法令錯誤之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，自應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。並不經言詞辯論為之。
又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 涂 瓔 純附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。