高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第156號原 告 甲○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○上列當事人間有關醫療事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年7月3日衛署訴字第0980013267號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告任職於曾仁德負責之「玄祐診所」（設於雲林縣○○鄉○○路○○號），經被告所屬雲林縣衛生局於民國98年3月2日查獲該診所由未具藥事人員資格之原告於診所調劑處方藥品，被告乃以曾仁德違反醫療法第57條規定，依同法第103條第1項規定，於98年3月13日以府衛醫字第0983000172號行政處分書處曾仁德新台幣（下同）5萬元罰鍰（另行判決）；並以原告違反藥師法第15條第1項第2款規定，依同法第24條規定，於98年3月9日以府衛藥字第0984000211號行政處分書處原告6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告係於診所調劑處分裝藥品，卻遭被告以違反藥師法第24條規定為由處6萬元罰鍰。惟按藥師法第24條意旨為未具藥師資格者不得執行藥師業務，惟原告當時並未執行藥師業務。又按藥品優良調劑作業準則第3條中規範調劑之定義甚明，原告當時乃從事藥品分裝，係單純將某種藥品由單一大量之存放方式置換成多數小量之存放，以裨將來所需，非針對特定病患之行為，既無受理處方箋亦無交付藥品於患者，易言之，特定病患之藥品調劑，仍尚待診所醫師自開處方後才親自為之，單純分裝並不在「藥品優良調劑作業準則」所規範之調劑行為中，行政處分所載之事實亦僅提及原告從事「分裝藥品」，故此裁罰性行政處分明顯未能適法。
（二）藥師法第15條第1項第2款規定，藥品調劑屬於藥師業務，同條項第5款規定，藥品儲備、供應及分裝之監督亦屬藥師業務。既然分裝之監督為藥師之業務，即表明藥品分裝得由非藥師執行，而分裝之「監督」則由藥師執行。玄祐診所位於公告屬於藥事法第102條所稱之無藥事人員執業之偏遠地區，依規定醫師得自為藥品之調劑，準此，藥品分裝之監督自然由醫師準用。原告於藥品分裝時，在醫師視線所及範圍內，自難謂醫師疏於監督，致違反藥師法第15條第5項規定，亦即醫師為分裝之監督者，當時醫師在場，被告又缺乏積極證據以佐證原告當時正從事調劑，因此，行政處分並無理由。再按違法事件應依證據認定之，無證據不得主觀認定為違法，刑事訴訟法第154條第2項定有明文。而認定不利於受處分人之事實，即須依積極證據，積極證據不足為不利於受處分人事實之認定時，即應為有利於受處分人之認定，更不必有何有利證據；又雲林縣衛生局為本件之告發，係以使原告受處分罰鍰為目的，是其陳述是否與事實相符，仍應調查其他證據以資審認，最高法院著有30年上字第816號及52年台上字第1300號判例可資參照。綜上所述，原告於診所內是否有調劑交付之事實行為，即有可疑。此外，復查無其他積極證據足認原告有上揭違法行為，揆諸上開法條及判例意旨，自難僅憑告發人即雲林縣衛生局之片面指訴，即遽為不利於原告違法調劑藥品事實之認定，應認其調劑交付行為嫌疑不足，而為撤銷該行政處分。
（三）法治國家行政機關自應依法行政，裁罰性之行政處分涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果更應詳加審酌，不但應於事證齊全下做出裁罰，也應釐清「分裝」與「調劑」之差異。依行政院衛生署（下稱衛生署）95年3月16日衛署藥字第0950010483號函示意旨略以：「．．
．因此，倘經病患同意，由其代理人協助領取藥品，．．．。」所謂代理人自未排除原告，故原告倘單純經病患同意協助領取藥品並交由病患，自無違法，更何況原告僅分裝而未交付。又依嘉義縣衛生局98年7月22日嘉衛藥食字第0980018498號函示略以：「．．．，由非藥事人員從事藥品分裝（大瓶分成小瓶）．．．全程監督．．．應無不合」該函示所作成之機關雖不是被告，然原告基於信賴該函示之所為應予保護，況涉及公眾利益，被告若持不同見解，實應聲請統一解釋，而非各自為政。
（四）被告所引用之「藥品優良調劑作業準則」雖為藥事法授權所訂定，惟仍應探究其授權之內容及範圍是否具體明確。又被告主張自藥品拆封到受理處方箋至病患取得藥品間所有過程皆屬藥品調劑作業云云，惟依藥品優良調劑作業準則第3條規定所稱「調劑者」實始於受理處方箋。被告另主張原告於調劑處分裝，而負責監督之醫師受地域環境限制無法確實監督云云，惟查，本件醫師曾仁德係以口頭叮囑原告，並於看診空檔時至調劑處檢視分裝，是否仍屬構成疏於監督？又按分裝之監督雖由醫師準用，惟是否必須分秒所目擊才屬監督？被告亦屬行政科層體制，業務主管對於下屬所為之監督是否為分秒所目擊？此實非常人所能及。
（五）原告在醫師曾仁德之監督下分裝藥品本即合法，雲林縣衛生局起初先稱原告係調劑及交付（但提不出證據證明），後又改口稱曾醫師看不到原告，不構成監督，認定明顯前後不一，遽此裁罰原告，實難令人心服等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按藥師法第15條第1項及第24條之規定，業已明示藥品調劑、藥品儲備、供應及分裝之監督皆屬藥師之業務。查玄祐診所所在地於98年2月10日經衛生署以衛署藥字第0980003107號函公告自97年12月29日起列屬於藥事法第102條所稱無藥事人員執業之偏遠地區，依藥事法第102條規定：
「醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。」有關藥品調劑乙節藥事法第37條第1項規定：「藥品之調劑，非依一定作業程序，不得為之；其作業準則，由中央衛生主管機關定之。前項調劑應由藥師為之。」衛生署93年11月25日以衛署藥字第0930332950號令訂定發布藥品優良調劑作業準則，該準則第1條規定：「本準則依藥事法（以下簡稱本法）第37條第1項規定訂定之。」
（二）原告主張其於診所調劑處分裝藥品，係單純將某種藥品由單一大量存放方式置換成多數小量之存放，以裨將來所需，單純分裝並不在藥品優良調劑作業準則所規範之調劑行為中云云，原告所稱之「分裝」，係指自藥品拆封至調劑之期間所做之行為，為藥品優良調劑作業準則第15條規定所規範，因此原告違反藥師法第15條第1項第2款之規定事實具體明確。另原告於卷內宣稱之個人之調劑行為係「分裝」，但其於起訴書中卻訴其「認為調劑之定義，應是由工作人員包好藥、交由醫師雙重確認再發給病人即可。於衛生局稽查時，調劑人曾醫師在場，原告認為醫師第2次校對藥品方為調劑之完成，才交付給病人，完全合乎調劑云云」，原告說詞反覆，實不足採信。
（三）又查，雲林縣衛生局人員稽查時，曾仁德醫師正在診間為病患看診，為曾仁德所自承，有雲林縣衛生局訪問紀要附卷可稽，並非原告所言醫師在場，並依現場環境來看，診間與調劑台之間有相當的距離，且有一面牆壁隔開，如原告所說，醫師如何一面看診、一面視線監督原告所稱藥品分裝之說詞，殊為可議；另，分裝係為藥品優良調劑作業準則第15條所規範調劑作業之行為，亦屬藥師法第15條第1項之規定為藥師業務之一，故原告所稱，實為事後卸責之詞，不足採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別具狀陳述在卷，並有被告98年3月9日府衛藥字第0984000211號行政處分書、雲林縣衛生局訪談紀要、現場稽查照片數幀等附卷（原處分卷第35頁、第27頁、第39頁至44頁）可稽，自堪信實。茲兩造之爭點在於原告是否有從事藥師法第15條第1項第2款之藥品調劑業務？
五、經查：
（一）按「藥師業務如下：．．．二、藥品調劑。」「未取得藥師資格擅自執行第15條第1項之藥師業務者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」為藥師法第15條第1項第1款及第24條所明定。
（二）又調劑之定義如何，藥師法雖無明文規定，然而調劑本屬藥事專業用語，法律既未特別界定其概念範圍，得依藥事專業確定之，無須授權。藥事業務中央主管機關衛生署，為執行藥事法關於藥品調劑之管理規定，依藥事法第37條第1項授權訂定之藥品優良調劑作業準則第3條規定：「本準則所稱調劑，係指藥事人員自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為。」就調劑之定義，雖僅指稱該規範，惟與藥事法有關，其界定調劑之專業概念，在於根據處方，給予藥物之範圍內，與學理上界定調劑之意涵無殊，無違醫師法、藥師法或藥事法之規定，堪為藥事法及藥師法所稱之調劑意涵。衛生署98年4月20日衛署藥字第0980010271號函：「．．．查藥品優良調劑作業準則所稱調劑，係指藥事人員自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製，再次核對、確認取藥者交付藥品，用藥指導等相關之行為。同準則第24條規定，醫師依藥事法第102條之規定得親自為處方之調劑者，準用該準則之有關規定。爰此，自受理處方箋至病患取得藥品間之所有過程，皆屬調劑之相關行為，應由藥事人員為之；醫師調劑則準用之。．．．復查藥品優良調劑作業準則第15條規定，藥事人員自藥品拆封至調劑之期間，應注意專業包裝藥品之包裝材料及貯存環境，並標示藥名、單位含量及保存期限。爰此，經醫師處方，交付民眾之藥品，其管理、儲存、調劑等事項，應依藥事法、藥師法及藥品優良調劑作業準則之規定辦理。」（附原處分卷第81頁）核與藥事法及藥師法規範之藥品調劑意旨無違，自得適用。
（三）又「（第1項）醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。（第2項）全民健康保險實施2年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」則為藥事法第102條所規定。曾仁德負責之玄祐診所乃經衛生署98年2月10日衛署藥字第0980003107號公告自97年12月29日起，列屬藥事法第102條所稱無藥事人員執業之偏遠地區，有該份公告附卷可稽（曾仁德訴願案之訴願卷第19頁），是曾仁德負責之玄祐診所雖毋庸聘請藥師執行調劑業務，然曾仁德亦應自行執行調劑業務，不得聘請不具藥師資格者執行藥品調劑業務。然查，本件經雲林縣衛生局人員於98年3月2日在玄祐診所內查獲原告正在從事藥品調劑業務而違反藥師法第24條規定之事實，業據當時查獲上情之被告所屬衛生局稽查人員丁○○於本院審理時證稱：「診所門口一進去就是調劑檯，我是看到甲○○在調劑檯的藥品自動分包機旁拿著藥，要將藥放到藥品的自動分包機內。」及證人丙○○證稱：「當時我有看到甲○○站在調劑處有拿藥罐倒藥，然後交付藥品予病患後，再回去倒藥，是一連串的動作，．．．。」等語甚詳（見本院卷第95頁、第97頁），核與渠等於查獲當日拍攝之現場照片（原處分卷第41頁）顯示原告身著類似藥師衣服，站立在玄祐診所調劑室內作業之情形相符，復經曾仁德於98年3月2日接受被告調查時陳稱：「（問：雲林縣衛生局人員於98年3月2日下午15時20分至貴診所訪查時，發現1位女性工作人員於藥品調劑處分包藥品，請台端說明。）由本人親自調劑，再交由工作人員包裝藥品，因當時本人正為病患看診，才會由該工作人員《甲○○，身分證字號．．．。》於藥品調劑處分包藥品。」等語甚詳，曾仁德上開陳述之全文觀之，其所謂交由原告分包藥品，係指將處方箋交由原告調配藥品之謂，全無指出當時是在監督原告將調劑室內之大包裝藥換裝之小包裝藥之藥品整理工作之意思甚明。核原告所為，顯係從事受理處方箋至病患取得藥品間之過程行為，事證明確，揆諸前揭說明，其為藥品之調劑行為，洵堪認定。從而，被告以原告未取得藥師資格，擅自執行藥品調劑業務，違反藥師法第15條第1項規定，依同法第24條裁處原告6萬元罰鍰，洵無違誤。
（四）原告雖稱其祇是單純將大包裝藥品換裝成小包裝藥而已，並未從事藥品調劑云云，復經玄祐診所負責醫師曾仁德於本院審理時雖翻異其於被告調查時所為陳述，而與原告作相同之陳述，並稱依藥師法第15條第1項第5款之規定，既然藥品分裝之監督為藥師之業務，則反面言之，藥物之分裝即可不用由藥師親自為之，故原告在曾仁德之監督下將大包裝藥換成小包裝藥，即非藥品調劑行為云云。惟查，原告係從事藥品之調劑工作，事證明確，已如前述，原告主張其係將診所內之大包裝藥換成小包裝藥，核非可採。至於曾仁德於本院審理時陳述：「當時的情況是，我已經打出處方箋，去調劑室將藥包好，裝在藥袋內，並在藥袋外寫上服用方式，再交給病患，因為病患年紀較大，我在交代服用方式時聽不清楚，因當時還有病患在診間看診，因該名病患在問1天要吃幾包藥，就把藥交給甲○○，甲○○就告訴這名病患剛剛醫生說1天要吃3次，並將藥再交還給病患。」等語，果若此情屬實，何以曾仁德不於被告調查時說明清楚，其事後翻異前詞，已難採信。況即便依其陳述之過程，則甲○○並非藥師，卻在曾仁德醫師未向病患解釋清楚用藥方式之情形下，逕以診所藥事人員自居，對病患為用藥之指導，揆諸前揭說明，亦屬執行藥師之藥品調劑業務，洵堪認定。至於藥師法第15條第1項第5款之藥品分裝監督業務，並非原告所指在診所內將診所購入之藥品分成小包裝而言，此觀藥師法施行細則第12條規定：「藥師執行本法第15條第1項第5款所定藥品分裝之監督職責如下：一、關於申請原料藥分裝所需檢驗方法、有關文獻、分裝用容器、標籤實樣及申請書所載原料藥品名、有效期間之審核事項。二、關於分裝場所、設備、容器及包裝物料之檢查事項。三、關於分裝技術之指導事項。四、關於分裝藥品之封緘事項。五、關於分裝藥品，依規定所作紀錄及報備之簽證事項。」可知藥師法第15條第1項第5款所指之藥品分裝應為關於藥事法第53條、第57條、藥物製造工廠設廠標準及藥品優良製造規範等有關藥品輸入及製造過程之分裝而言，原告徒以前詞置辯，主張其祇是在曾仁德之監督下，將診所內之大包裝藥分裝成小包裝藥，屬藥師法第15條第1項第5款可由非藥師從事之分裝行為，其並非從事藥品調劑業務云云，不僅與事實不符，亦屬對藥師法第15條第1項第5款之誤解，洵無可取。又原告並非代理病患領藥，故原告舉衛生署95年3月16日衛署藥字第0950010483號函示，主張其係代理病患領藥，並無違法云云，亦無可取。再本件原告並非在診所內從事將大包裝藥換裝成小包裝藥之藥品管理行為，是以原告所舉嘉義縣衛生局98年7月22日嘉衛藥食字第0980018498號函示略以：「．．．，由非藥事人員從事藥品分裝（大瓶分成小瓶）．．．全程監督．．．應無不合。．．．。」（本院卷第8頁）姑不論是否合於藥師法之規定而可適用，然亦不足作為有利原告之認定。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反藥師法第15條第1項第2款規定，依同法第24條規定，裁處原告罰鍰6萬元，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 涂 瓔 純附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。