高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第240號原 告 甲○○被 告 高雄市監理處代 表 人 乙○○上列當事人間汽車燃料使用費事件，原告不服高雄市政府中華民國98年9月15日高市府法1字第0980053966號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認被告對原告所有之車牌00-0000號自用小客車民國83年至85年之汽車燃料使用費共新臺幣11,507元之公法上債權不存在。
被告應給付原告新台幣11,507元，及自民國98年5月27日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有之車牌00-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國85年5月24日環保回收廢棄，惟原告尚積欠系爭車輛82年度至85年度汽車燃料使用費共計新臺幣（下同）16,307元未繳納，被告乃依交通部公路總局90年3月27日（90）路監計字第9088655號函釋規定，以89年「累期」（按89年期以前各年期欠費1次催繳）依原告戶籍地址寄送汽車燃料使用費催繳繳納通知書，於90年11月13日送達原告在案，限期原告於同年12月4日前繳納完畢，惟原告逾期仍未繳納。嗣被告復於98年4月3日再次送達系爭車輛83年度至85年度汽車燃料使用費共計11,507元之汽車燃料使用費催繳通知書，限期原告於同年5月31日前繳納完畢，原告已於98年5月27日繳納完畢。惟原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」為最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議（二）決議在案，故有關公法上消滅時效之法律效果係採權利消滅主義，即時效完成時，公權利本身及請求權皆歸於消滅。準此，系爭車輛原積欠汽車燃料使用費83年度4,800元、84年度4,800元及85年度1,907元，而被告卻遲至98年4月間始向原告催繳，限繳日期為98年5月31日，則本件汽車燃料使用費之請求權之時效業已經過，被告對原告之債權亦歸於消滅。然原告因恐逾期繳納遭被告依公路法第75條裁處罰鍰之不利益，故已於98年5月27日繳納，惟時效完成後，行政機關始受領債務人之給付，應構成公法上不當得利，而發生公法上返還請求權。
（二）又被告雖舉法務部及交通部關於行政程序法施行前公法上請求權時效之解釋，認應類推適用民法第125條關於15年時效期間之規定，惟最高行政法院96年度判字第914號判決進一步認為，於行政程序法90年1月1日施行前之公法上請求權時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定之意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。而上開見解，並為臺北高等行政法院多數判決所採取。另參照交通部98年7月21日交訴字0000000000號及98年8月18日交訴字0000000000號訴願決定，亦與前揭判決之意旨相同。準此，法律不保護在權利上睡覺的人，被告經過十多年始向原告催繳，已明顯逾越請求權之時效，惟訴願機關卻未予糾正，足損人民對行政機關之信賴。本件83年度至85年度之汽車燃料使用費之請求權，應自行政程序法90年1月1日施行後經過5年，即於95年1月2日起因罹於5年消滅時效而消滅，被告遲至98年4月間始向原告催繳，其對原告之公法上債權及請求權既均已消滅，則被告無法律上原因而受領原告之給付為公法上不當得利，自應予以歸還等語，並聲明求為判決：（一）確認系爭車輛原積欠汽車燃料使用費83年度4,800元、84年度4,800元及85年度1,907元於原告繳納前已逾公法上請求權時效而消滅。（二）被告應返還原告已繳納之汽車燃料使用費11,507元及自98年5月27日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被告則以︰
（一）查原告於訴之聲明中，要求確認原欠繳汽車燃料使用費之請求權已因時效完成而消滅，惟原告並未依行政訴訟法第6條第2項規定先向被告請求確認，自不得提起本件確認訴訟。又按行政訴訟法第6條第3項規定：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」原告既得以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，則該法律關係自然失其附麗，隨之變更或消滅，自無庸再提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，原告提起本件確認訴訟，亦核與上開規定不符。甚者，本件汽車燃料使用費催繳通知書之性質，係類似行政執行法第27條所規定行為不行為義務之直接與間接強制之「告誡」，猶如民法第129條第1項1款規定之「請求」，即屬意思通知，而非行政處分（鈞院91年度簡字第158號裁定參照）。且汽車燃料使用費既採公告開徵方式辦理，非以繳納通知書送達為要件，汽車所有人當無不知應依規定繳納汽車燃料使用費之理，應認於主管機關公告各該年度汽車燃料使用費開徵之繳納期限屆滿翌日起30日內，因汽車所有人未依法提起訴願即告確定（最高行政法院93年度判字第743號判決參照），原告提起本件訴訟，自非合法，應予駁回。
（二）次依公路法第27條及第75條規定，公路主管機關，為公路養護、修建及安全管理所需經費，得徵收汽車燃料使用費。汽車所有人不依規定繳納汽車燃料使用費者，公路主管機關應限期通知其繳納，屆期不繳納者，得處以罰鍰。而行為時汽車燃料使用費徵收及分配辦法第5條、第6條第1項第5款及第11條第3項並規定，自用車於每年7月1次徵收汽車燃料使用費，且車輛報廢者，應將欠繳費額繳清至申辦登記（註銷、失竊）前一日止，而經徵機關於開徵各期汽車燃料使用費前，除分別將應繳汽車燃料使用費通知書寄發所有人外，並將開徵起訖日期公告之。又道路交通安全規則第15條第2項第5款及第30條第1項、第3項規定，汽車報廢者，應申請異動登記，填具異動登記書，向公路監理機關辦理報廢登記，並同時將牌照繳還。報廢之汽車，不得再行申請登記檢驗領照使用。再者，公路監理機關清理汽車燃料使用費欠費作業要點第2條第4點第2款復規定，每年10月底前，各監理機關應予列印欠費車輛清冊、再次通知書，並以雙掛號郵寄再次通知書，通知限期於該年12月底前繳清，將取回掛號回執聯之日期、號碼鍵入電腦及附卷備查。
（三）又按交通部公路總局90年3月27日（90）路監字第9088655號函暨90年3月19日「研商公路監理機關清理汽車燃料使用費欠費作業相關事宜」會議紀錄7、討論結論略以：「
（1）北、高及本局同步於90年5月開始寄發催繳通知書，89年期以前各年期欠費1次催繳．．．。」等語，另參諸法務部90年3月22日法90令字第008617號令、91年2月5日法律字第0910003264號函、交通部90年11月21日交路90字第065544號函、91年2月15日交路字第0910021398號函釋之意旨，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間。而自用車之汽車燃料使用費雖係按季（或年）徵收，然其性質仍與民法第126條所定「1年或不及1年之定期給付債權」有所不同，自不宜類推適用該條規定；且因公路法及相關法規未有規定，故仍應類推適用民法第125條一般消滅時效規定，是行政程序法施行前，有關徵收汽車燃料使用費之公法上請求權時效，仍應依民法第125條等有關規定辦理。
（四）被告於83年度至85年度皆公告開徵當年度自用小客車全期汽車燃料使用費，有各年度之公告附原處分卷可稽，並已刊登新聞報紙，公告自各該年度之7月1日開徵，並完成寄發繳納通知書，則系爭汽車燃料使用費已完成開徵程序，應無疑義。又每年自用車之開徵日期為7月1日至7月31日，原告既未於前揭開徵日期內繳納83年度至85年度之汽車燃料使用費，被告遂經公路監理電腦列管擷取未繳費車輛資料，透過電腦戶政系統連線，查知原告最新之戶籍地址，再利用雙掛號方式，交付郵局寄發「汽車燃料使用費催繳通知書」乙份，上開內容明確記載欠繳年度、期別、金額及限繳日期，依行政程序法之規定合法送達，且本件為89年前累期欠費之案件，被告於汽車燃料使用費之公法上請求權之15年時效期間內，依前揭法令規定寄發催繳通知書，認事用法並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有交通部公路總局90年3月27日（90）路監計字第9088655號函、系爭車輛83年度至85年度汽車燃料使用費催繳通知書、被告歷次寄發催繳通知書之送達證書影本及訴願決定書等分別附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。兩造雖各以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第1條第1項定有明文。
次按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．2、提起訴願逾法定期間．．．8、對於非行政處分．．．提起訴願者。」同法第77條第2款及第8款亦有明文。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項之規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照）。足見，須對行政處分，始得提起訴願法第1條第1項之訴願，如對非行政處分提起，即屬上述訴願法第77條第8款應為不受理決定之情形。
（二）再按「公路主管機關，為公路養護、修建及安全管理所需經費，得徵收汽車燃料使用費．．．。」「汽車燃料使用費之徵收及分配辦法，由交通部會商財政部定之．．．。」為公路法第27條第1項及第2項所明定。又「汽車燃料使用費．．．自用車於每年7月1次徵收．．．。」「汽車所有人．．．其他異動者，其繳納汽車燃料使用費之規定如下：．．．5、報廢．．．者，應將欠繳費額繳清至申辦登記（註銷、失竊）前1日止，如已繳足當季（年）費額者，其溢繳部分，可按日計算退費。但因逾期未換領號牌註銷者。其費額計徵至換牌截止日止。」「經徵機關於開徵各期汽車燃料使用費前，除分別將應繳汽車燃料使用費通知書寄發汽車所有人外，並將開徵起迄日期公告之。」行為時汽車燃料使用費徵收及分配辦法第5條、第6條第1項第5款及11條第3項亦分別定有明文。由上可知，主管機關依上開規定寄發之汽車燃料使用費繳納通知書，乃行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，固屬行政處分。而汽車燃料費依上開規定既採公告開徵方式辦理，非以繳納通知書送達為要件，汽車所有人當無不知應依規定繳納汽車燃料使用費之理，應認於主管機關公告各該年度汽車燃料使用費開徵之繳納期限屆滿翌日起30日內，因汽車所有人未依法提起訴願即告確定。至主管機關事後查得汽車所有人未依繳納通知書所定期限繳納汽車燃料使用費，而另行開立汽車燃料使用費催繳繳納通知書，應屬移送執行前之限期履行通知，受通知人若未依限履行，即得移送行政執行處強制執行。是該催繳通知書之性質，係屬意思通知，而非行政處分（最高行政法院93年度判字第743號判決可資參照）。
（三）經查，本件原告所有之系爭車輛，82年度至85年度之汽車燃料費分別為4,800元、4,800元、4,800元及1,907元，合計16,307元，業經被告於各該年度依法公告開徵，且繳納期限訂為各年度7月1日起至7月31日止等情，除如上述外，並有被告82年至85年自用車全期汽車燃料使用費開徵公告及規費管理系統稅費現況查詢作業資料附原處分卷可稽。如前所述，原告對於被告各該年度之處分如有不服，應於各該年度繳納期限屆滿翌日起30日內提起訴願，惟原告不僅未於各該年度繳納期限屆滿翌日起30日內提起訴願，且被告既於90年11月13日將系爭車輛82年度至85年度未繳納之汽車燃料使用費，一併以「催繳繳納通知書」送達原告在案，有該送達證書附原處分卷可稽，縱認各該年度之汽車燃料使用費應於送達始生效力，原告亦未於收受上開催繳通知書後30日之法定期間提起訴願，則上開82年度至85年度汽車燃料使用費之課徵處分，已告確定，原告對之提起訴願，即逾法定訴願期間。次查，被告於98年3月發現原告仍未繳納系爭車輛之汽車燃料使用費，經審酌其中82年度汽車燃料使用費4,800元雖已告確定，惟至98年時已逾15年之時效期間，乃將該年度汽車燃料使用費予以刪除，並再次寄發83年度至85年度汽車燃料使用費之「催繳通知書」，合計11,507元（計算式：16,307元－4,800元＝11,507元），而於98年4月3日送達原告，限期原告於同年5月31日前繳納完畢等情，亦如上述。而上開83年度至85年度汽車燃料使用費之催繳通知書，僅係被告就系爭車輛於各該年度已開徵之確定行政處分，再次發單催繳並限期繳納，並未重新審查或變更先前開徵該等年度汽車燃料使用費之公告及催繳繳納通知書金額，即旨在催繳前揭原告所欠繳之83年度至85年度止汽車燃料使用費11,507元，其性質核屬觀念通知性質，並非行政處分，揆諸前揭規定及說明，原告即不得對之提起訴願，是本件訴願機關予以決定不受理，並無不合。
（四）又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又所謂時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。因權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，不因公、私法而有所差別，則公法上權利關係是否因時效消滅，在當事人間存有爭議，即有提起確認之訴之法律上利益。另「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」固為行政訴訟法第6條第2項所明定，惟此項規定在確認法律關係存否之訴，並不適用，蓋行政機關通常為行政法上法律關係之另造當事人，法律關係存否既有爭執，自無由與人民對立之另造當事人認定之理。是原告提起本件確認之訴，尚無先行向被告請求確認無效之必要，原告逕提起確認之訴，即屬適法。
（五）另按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。此係基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，時效完成後，採行「權利消滅主義」，亦即公法上之請求權，如因時效完成，其權利即當然歸於消滅（最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議（二）決議參照）。又按「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」民法總則施行法第18條第2項及民法債編施行法第3條第2項分別定有明文。本件係被告於83年度至85年度成立之汽車使用燃料費之公法上請求權，而行政程序法係於90年1月1日施行，是本件公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條及民法債編施行法第3條規定意旨，即應自行政程序法施行日起算，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914號判決可資參照）。查本件被告對原告83至85年度之汽車燃料使用費請求權時效，係自各該年度公告開徵繳納期限屆滿（7月31日）翌日至30日內起算，已如前述，則類推適用民法15年之時效，須自98年8月至100年8月請求權時效始陸續完成，惟其自行政程序法90年1月1日施行後，尚有殘餘時效8年以上，遠超過行政程序法第131條規定之5年時效期間，故依前揭最高行政法院判決意旨，本件被告之公法上之請求權，除有行政程序法規定之中斷事由外，原應於94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年1月2日時效屆滿。則本件被告對原告於行政程序法實施前成立之83至85年度之汽車燃料使用費請求權，自行政程序法施行後已超過5年，其請求權業已消滅。
（六）又參諸司法院釋字第474號解釋，就行政程序法施行前，發生公法上請求權，關於時效中斷及不完成部分，因相關法律並無規定，則亦應類推適用民法之相關規定。按「消滅時效，因左列事由而中斷：1、請求。2、承認。3、起訴。左列事項，與起訴有同一效力：．．．5、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷」分別為民法第129條第1項第1款至第3款、第2項第5款及第130條所明定。查本件汽車燃料使用費之公法上請求權之行使，綜觀全部卷證資料，可知被告雖曾於90年及98年間分別以催繳通知書通知原告繳納，而催繳通知書之性質，縱認係類似行政執行法第27條所規定行為不行為義務之直接與間接強制之「告誡」，猶如民法第129條第1項1款規定之「請求」（本院91年度簡字第158號裁定參照），惟被告並未於送達催繳通知書後6個月內起訴，復未移送法院或行政執行處強制執行，故類推民法相關規定之結果，其時效並不中斷。是本件被告汽車燃料使用費之公法上請求權已於95年1月2日因時效完成而當然消滅。準此，被告辯稱本件汽車燃料使用費之請求權係發生於行政程序法施行前，依法務部90年3月22日法90令字第008617號令釋、91年2月5日法律字第0910003264號函釋、交通部90年11月21日交路90字第065544號函釋及91年2月15日交路字第0910021398號函釋意旨，應類推適用民法第125條15年時效期間之規定云云，雖因公路法及相關法規未有性質相類之規定，類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，固非無據，惟未兼顧行政程序法第131條第1項規定時效期間為5年之目的，揆諸前揭規定及說明，亦不足採。故被告對原告83年度至85年度汽車燃料使用費之公法上之請求權，已於95年1月2日因時效完成而消滅，則原告主張被告系爭83至85年度之汽車燃料使用費11,507元之課徵請求權，已因時效消滅而不存在，即屬有理。
（七）復查，民法第129條第1項第2款所謂「承認」，係指因時效而受利益之義務人向請求權人確認其權利存在之行為。義務人之承認，有除卻權利人怠於行使權利的效果，至其承認之方法，不以明示為限，以默示的方式，有一定外在行為足有承認之意思者，亦有承認之效力。一經承認，消滅時效即因之中斷，故承認發生中斷時效之效力。同理，公法上之請求權，承認乃義務人向請求權人表示其確知請求權存在之行為，不論是行政機關對人民、人民對行政機關或人民與人民間發生請求權之情形，義務人既經承認，便足以表示權利人確有權利、義務人有給付之義務，是「承認」一詞於公法之請求權上，性質上與民法相同，自得以類推適用（最高行政法院98年度判字第1452號判決可資參照）。而本件原告雖於98年5月27日繳納上開欠繳之83至85年度之汽車燃料使用費11,507元，有該蓋有98年5月27日收付章之催繳通知書附本院卷可稽，應堪認定。惟被告對原告系爭83至85年度汽車燃料使用費之公法上請求權，既於95年1月2日因時效完成而消滅，其權利即已當然消滅，自無所謂因嗣後原告繳清欠費之行為乃民法第129條第1項第2款所稱之「承認」，而使請求權之時效因而中斷之問題，附此說明。
五、綜上所述，原告對系爭車輛83至85年度汽車燃料使用費之催繳通知書提起訴願，已逾法定訴願期間，且該催繳通知書，核其性質亦非行政處分，是訴願決定予以不受理，固無不合。惟原告起訴聲明請求確認被告對原告系爭83至85年度積欠之汽車燃料使用費課徵請求權不存在，因該公法上請求權已因罹於時效而消滅，則原告並依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告應返還原告11,507元，為有理由。另依民法第233條第1項前段及第203條規定，遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5％。準此，原告併請求被告自繳清欠費日即98年5月27日至清償日止，按年息百分之5計算之利息，即屬有理由，應併准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 8 日
高雄高等行政法院第四庭
法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 1 月 8 日
書記官 宋 鑠 瑾附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。