高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡再字第00003號再審 原告 甲○○再審 被告 財政部高雄市國稅局代 表 人 乙○○局長上列當事人間綜合所得稅事件，再審原告對於中華民國97年5月15日本院97年度簡字第20號簡易判決提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、緣再審原告甲○○94年度綜合所得稅結算申報，原列報其女黃一茹與訴外人蕭秀卿共有（應有部分各50％）坐落高雄市○○區○○○路○○○號9樓房屋（下稱系爭房屋），出租予全亞聯合會計師事務所（下稱全亞事務所）之租賃所得新台幣（下同）107,730元，經再審被告初查以系爭房屋除出租全亞事務所作營業使用外，尚有出租味帝企業股份有限公司（下稱味帝公司）、承星科技有限公司（下稱承星公司）、鴻大打字行、晉凱金屬股份有限公司（下稱晉凱公司）、統埕科技股份有限公司（下稱統埕公司）、勝森實業股份有限公司（下稱勝森公司）及德信企管顧問股份有限公司（下稱德信公司）等7家公司行號作營業使用之情事，並以再審原告申報租金顯較當地一般租金為低，乃參照當地一般租金標準計算系爭房屋租賃收入為608,111元，減除43％必要費用後，核定租賃所得為346,623元，核增租賃所得238,893元（346,623元－107,730元），併課再審原告94年度綜合所得稅。
再審原告不服，申經復查結果，租賃所得獲准追減179,824元。再審原告猶表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以97年度簡字第20號簡易判決駁回再審原告之訴，再審原告復向最高行政法院提起上訴，仍遭該院以97年度裁字第4392號裁定駁回其上訴確定。再審原告因認本院97年度簡字第20號簡易判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，遂提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴意旨略以：（一）按當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物，且如經斟酌可受較有利益之裁判者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服，為行政訴訟法第273條第1項第13款所明定。系爭94年度綜所稅事件，再審被告所據為核算之「高雄市區房屋租賃租金標準表」並未公告，違反明確性原則，嗣再審原告於98年2月4日呈報本院97年度簡字第270號案準備狀時，始發見此爭點，並於98年2月12日取具再審被告98年2月10日財高國稅審二字第0980009560號函證實，爰提起本件再審之訟，核未逾30日法定期間，先予敘明。（二）按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」其目的在使人民對自己之行為知所調適及防止國家公權力之濫用。法治國家要求政府對人民之規範性要求，包括構成要件及法律效果，須具有預見可能性及法律規定的司法可審查性（釋字第432號及第491號解釋參照），對於各種行政行為，包括法規命令、行政規則、行政計劃、行政指導、行政處分與行政契約之內容應明確，俾使人民知悉或至少達到足以預見該行政行為之效果。又解釋性行政規則與裁量基準於行政機關反覆適用後，不但對行政機關產生實質拘束力，人民亦往往加以遵守，因此有事實上之拘束力，基於此種「內部規則外部化」之效果，行政程序法第160條第2項乃要求就此等行政規則必須對外發布。本件再審被告據為調整租金所依據之「高雄市區房屋租賃租金標準表」並未公告，納稅人根本無從知悉，致納稅人之行為或生活安排無可調適，亦無從預見是否該當所得稅法第14條第1項第5類第5款所定「財產出租，其約定之租金，顯較當地一般租金為低」之構成要件及其法律效果。易言之，再審原告租約協定時根本無法預見約定租金有無低於再審被告所訂之常規租金及其可能衍生之租稅額外負擔。是以，再審被告援引之當地一般租金標準（行政規則），既未依行政程序法第160條第2項規定對外發布，並未具備合法要件，且顯然違反明確性之要求，核屬違法無效。（三）行政程序法第36條規定行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。又行政機關基於調查事實及證據之需要，得要求當事人或第三人提供必要文書、資料或物品。此外行政機關為行政處分時，亦應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。而事實乃法律適用亦即行政決定的基礎及依據，事實不正確或有所欠缺，將使行政事件的處理發生錯誤，因此行政機關在調查事實時，違反法定調查程序、未調查解釋法律所必要的事實或已調查而未予以斟酌、因過失未利用現有的文件或書證、解釋事實時無合理理由偏離了行政規則或無正當理由採取與眾所公認的評價標準不同的標準，則其所為之決定即具有程序瑕疵，而構成違法無效之法律效果。本件再審原告於訴願時即主張「再審被告既掌握有本大樓之所有權人及相關租金資料，自可計算本大樓2樓以上之平均租金標準，再以之與再審原告申報租金比較，始屬公平正確之處理方式；而非僅拿二個異常或錯誤之樣本作為論據，否則即有『以偏蓋全』之虞」。而再審被告於其補充答辯書即提出「同棟大樓又無其他住戶核增租賃所得資料，即表示其他住戶若有出租情形，其租賃所得亦符合本局核定之租金標準，即每月每坪650元」之調查結論。惟上揭事實於另案（即本院97年度簡字第270號）之原告黃一茹（即系爭房屋屋主）於爭訟過程中自行搜集「系爭大樓8樓以上（使用執照同屬辦公室）平均租金」之資料，顯示每月每坪平均租金僅377元，遠低於再審被告所稱每月每坪650元之調查結論。按職權調查主義不僅係作為稽徵機關調查課稅事實之職權基礎，同時亦作為稽徵機關之義務規範。稽徵機關如未盡課稅事實之調查，而逕自作成核課處分者，該處分即有違法之瑕疵，再審被告怠於依職權調查課稅事實，而涉嫌為不實之陳述，除了誤導訴訟相對人及法院，構成協力義務及誠信原則之違反外，且涉嫌濫用裁量權，其所為之行政處分，自屬違法，應予撤銷。綜上，原確定判決確有行政訴訟法第273條第1項第13款「發見未經斟酌之證物」之再審事由等情。
並聲明求為判決廢棄本院97年度簡字第20號簡易判決，訴願決定及原處分（含復查決定）均撤銷。
三、再審被告答辯意旨略謂：（一）按「個人之綜合所得總額，以其全年下列各類所得合併計算之：．．．第五類：租賃所得及權利金所得：．．．五、財產出租，其約定之租金，顯較當地一般租金為低，稽徵機關得參照當地一般租金調整計算租賃收入。」為所得稅法第14條第1項第5類第5款所明定。而所得稅法施行細則係依所得稅法第121條之規定而訂定，該施行細則第16條第3項規定：「本法第14條第1項第5類第4款及第5款所稱當地一般租金，由財政部各地區國稅局訂定，送財政部備查。」再審被告依此規定而訂定「高雄市區房屋租賃租金標準表」，並送財政部備查，自非無據。且該租金標準之訂定除考量景氣狀況外，尚參酌高雄市○路段繁榮程度及特定情形，為房屋帶來之經濟效益而訂定，是「高雄市租金標準表」實為高雄市○路段當地一般租金調查結果之具體資料明文化，得作為比較約定租金是否偏低之依據。
（二）又本件再審原告曾就系爭房屋坐落之租金標準，即每坪每月租金650元，提出異議，並經再審被告調查鄰近房屋（高雄市○○○路○○○號5樓之4、之13號及505號3樓）之租金情形，並無偏高情形。是參照所得稅法第14條第1項第5類第5款之立法理由，房屋所有權人與承租人，每故意約定低之租金，藉以規避稅負，稽徵機關原可逕行實地調查，藉以核定實際之租金數額，惟此項實地調查工作，可能造成納稅義務人之不便，甚至發生苛擾情事。為簡化稽徵作業，爰增訂約定之租金顯較當地一般租金為低者，稽徵機關得參照當地一般租金調整計算租金收入。是「高雄市區房屋租賃租金標準表」縱未依法發布，然再審被告既已實際調查當地一般租金情形，依所得稅法第14條第1項第5類第5款規定，調整核增再審原告94年度租賃所得，自無違誤。至於再審原告訴稱再審被告避重就輕、濫用裁量及怠於依職權調查租金之課稅事實乙事，業經原審法院詳予審酌而論駁在案，再審原告仍執前詞，所訴自無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審原告之訴。
四、兩造之爭點為本院97年度簡字第20號簡易判決有無行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由？經查：
（一）按「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」行政訴訟法第275條第1項定有明文。又「對於同一事件之高等行政法院及最高行政法院所為『判決』同時本於行政訴訟法第273條第1項第9款至第14款以外之法定事由提起再審之訴者，由最高行政法院合併管轄；但對於高等行政法院判決提起上訴，而經最高行政法院認上訴為不合法以裁定駁回，對於該高等行政法院判決提起再審之訴者，無論本於何種法定再審事由，仍應專屬原高等行政法院管轄。．．．
。」則經最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（一）決議在案。本件再審原告前所提起之綜合所得稅事件，再審原告不服本院97年5月15日97年度簡字第20號簡易判決，提起上訴，經最高行政法院於97年9月11日以98年度裁字第4392號裁定駁回其上訴，則再審原告主張本院97年度簡字第20號判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，依上開說明，應屬本院管轄，先予敘明。
（二）按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。次按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：．．．13、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。」則為同法第273條第1項第13款所明定。惟行政訴訟法第273條第1項第13款所謂「當事人發見未經斟酌之證物」係指前訴訟程序事實審之言詞辯論終結前已存在之證物，因當事人不知有此致未斟酌，現始知之；或雖知有此而不能使用，現始得使用者而言，且以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限，始得據以提起再審之訴。又再審程序旨在補上訴制度之窮，具有補充性，如當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，即不得提起再審之訴，行政訴訟法第273條第1項但書規定甚明。另若當事人雖已主張其再審之訴具備行政訴訟法第273條第1項第13款規定之要件，而經法院審查結果其實無此事由者，則其再審之訴即為顯無理由。
（三）本件再審原告以本院97年度簡字第20號判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，而提起再審之訴，無非係以：再審被告援引之94年度高雄市區房屋租賃租金標準表，未依行政程序法第160條第2項規定對外發布，違反明確原則，核屬無效。另本院97年度簡字第270號案之原告（即本件系爭房屋屋主黃一茹）曾提出系爭房屋8樓以上每月每坪平均租金僅377元，遠低於再審被告調查之結論每月每坪650元。再審被告怠於依職權調查課稅事實，避重就輕、濫用裁量，違反法定調查程序，所為處分違法，應予撤銷等語，為其論據。
（四）惟查，再審原告所主張之上開再審事由，除主張再審被告援引之94年度高雄市區房屋租賃租金標準表，未依行政程序法第160條第2項規定對外發布，並未具備合法要件，且顯然違反明確性之要求，核屬違法無效乙節外，均已依上訴主張其事由，經最高行政法院審酌後，以97年度裁字第4392號裁定駁回再審原告之上訴，業經本院調閱該案卷宗核閱屬實，再審原告復執同一事由指摘原審判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，即非可採。至於再審原告主張再審被告援引之94年度高雄市區房屋租賃租金標準表，未依行政程序法第160條第2項規定對外發布，核屬違法無效乙節。按法規命令、行政規則或解釋令函，均非該款所謂證物。查「高雄市區房屋租賃租金標準表」係高雄市國稅局訂定並奉財政部核准之內部查核參考資料，為根據法律之授權制訂，而以規範行政內部為目的之法規，其性質屬行政規則，自非上開再審事由所稱之證物。又依再審原告所提再審書狀之記載，其主張原判決有行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由，所稱之證物，指再審被告援引之94年度高雄市區房屋租賃租金標準表，未依行政程序法第160條第2項規定對外發布，並未具備合法要件，且顯然違反明確性之要求，核屬違法無效等語，惟94年度高雄市區房屋租賃租金標準表既係再審被告所據以核增再審原告94年度租賃所得之依據，則其自非行政訴訟法第273條第1項第13款所稱在前訴訟程序時業已存在，而為當事人所不知或不能使用，現始知悉或得予利用之證物。況按「行政規則應下達下級機關或屬官。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。
」為行政程序法第160條第1項、第161條所明定。上開「高雄市區房屋租賃租金標準表」為行政規則，係以下級機關及行政人員為相對人，原則上僅在行政內部生效，一般僅須通知其所屬下級機關或行政人員，亦即須為「下達」，而無須「發布」，故不對外公開，且於下達下級機關或所屬行政人員時，即對其發生效力，此參中央法規標準法第7條、行政程序法第160條第1項及第161條規定即明，縱予斟酌亦無從獲得較有利益之裁判。故再審原告提起本件再審之訴所為主張，核與行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由之要件不合，本件再審之訴為顯無再審理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。
五、綜上所述，再審原告之主張並無可採，其依行政訴訟法第273條第1項第13款規定，提起再審之訴，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又再審原告就最高行政法院97年度裁字第4392號裁定聲請再審部分，本院另以裁定移送最高行政法院審理，附此敘明。
六、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
法官 江 幸 垠以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 30 日
書記官 黃 玉 幸附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。