高雄高等行政法院判決
98年度訴字第118號原 告 王韻筑即莉波萊行銷企業社訴訟代理人 劉思龍律師複 代理 人 蔡淑媛律師被 告 財政部高雄關稅局代 表 人 蔡秋吉局長訴訟代理人 乙○○
甲○○上列當事人間虛報進口貨物產地事件，原告不服財政部中華民國97年12月30日台財訴字第09700409130號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分（復查決定）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告委由信杰報關有限公司（下稱信杰公司）於民國97年1月22日向被告報運自菲律賓進口GARLIC FLAKE乙批（進口報單號碼：第BE/97/U023/1008號），原申報貨品分類號列第0712.90.40.00-2號「乾蒜球，整粒、切塊、切片、切碎或粉」，輸入規定為MWO（大陸物品不准輸入），貨物單價報列CFR USD 0.35/KGM，完稅價格為新台幣（下同）249,868元，淨重為22,000KGM，經電腦核定以C3（應審應驗）方式通關。被告查驗後，認疑似大陸物品，檢具相關事證報請財政部關稅總局進口貨物原產地認定委員會會商認定系爭來貨原產地為中國大陸，且屬經濟部尚未開放准許間接輸入之大陸物品，貨物淨重更正為21,400KGM，並參據財政部關稅總局驗估處簽復，按單價CFR USD 0.4/KGM核估完稅價格為277,650元，來貨為海關進口稅則第7章「食用蔬菜及部分根菜與塊莖菜類」之農產品，其完稅價格超過100,000元、重量超過1,000公斤，核屬懲治走私條例第2條規定，由行政院公告「管制物品項目及其數額」丙項第5款規定之管制進口物品，經審理原告虛報進口貨物產地，逃避管制之違章成立，乃依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項、第3項規定，處原告貨價1倍之罰鍰計277,650元，併沒入貨物。原告不服，申請復查，未獲變更；提起訴願，亦遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告於97年1月23日委託信杰公司申報進口菲律賓產製GARLI
C FLAKE（蒜片）乙批，經被告以無法辨識原產地為由，委請行政院農業委員會（下稱農委會）雜糧蔬菜特作鑑定小組協助鑑定，在該批蒜片業經加熱乾燥，DNA已被破壞，難以辨識其品種之情形下，農委會雜糧蔬菜特作鑑定小組僅能做出「從貨樣外觀形態特徵及大小初步鑑定結果，該貨樣應為白蒜品種，此品種為中國大陸主要栽培品種之一，依本小組蒐集之資訊，菲律賓並無栽培該品種大蒜，因此所送貨樣應非所報進口國生產之大蒜，惟其原產地仍請依相關資料綜合判定。」之答覆，從「初步鑑定結果」到「仍請依相關資料綜合判定」之遣辭用句，顯示農委會雜糧蔬菜特作鑑定小組並無明確之鑑定結果。
㈡、被告依據農委會雜糧蔬菜特作鑑定小組不甚明確之鑑定結果，要求原告出具產地證明，原告提出由Philippine Chamber
of Commerce & Industry（菲律賓工商總會）開立之輸出證明書（Certificate No.00000000）、Bureau of Customs Republic of the Philippines（菲律賓關稅總局）出具編號792號之產地證明書，及經我國駐菲律賓台北經濟文化辦事處認證之證明文件，被告仍以認證僅能證明文件本身之真偽，無法證明文件內容之真實性，再度要求原告出示原產地種植收割證明，經原告派人前往菲律賓溝通後，取得菲律賓農業部核發之產地證明，被告依然不採信，進而做出不利原告之處分。
㈢、按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽．．．。」原告已提出菲律賓農業部核發之證明書，證明系爭貨物係採用中國大陸蒜種，種植於菲律賓Luzon南部郊區，收成後加工製成乾蒜片，並委由菲律賓MISONO JOE FOOD公司於96年8月出口銷售至台灣，依照我國駐菲律賓代表處經濟組97年3月13日台菲經字第0970702306號函所附之售貨單據，可知系爭貨物係以現金於96年7月10日及8月22日分批採購而得，被告竟以該等單據僅能證明係購自馬尼拉Diviso
ria Market，無法證明係在菲律賓當地種植、收割或採集為由，逕自認定系爭貨物係中國大陸產製，對原告所提供之有利證據一律不予採信，並對原告科以罰鍰處分，顯已違反比例原則且與事實不符。
㈣、被告認定系爭蒜片係原告96年11月16日進口之蒜片，惟查前批蒜片係因菲律賓出口商錯送貨物，經菲律賓出口商承諾辦理退運及賠償一切損失，並補運原告原先訂購之貨物，系爭蒜片即為菲律賓出口商補送之正確貨物，在誤裝貨物經退換後，自無須改變進口報單資料及商業發票，只要補送正確貨物即可，然此竟成為被告認定原告虛報進口貨物產地之判斷依據。姑且不論上開誤送貨物案，當時業經經濟部國際貿易局（下稱國貿局）以貿服字第09701001310號函認定原告無過失結案，原告如有虛報產地逃避管制之故意，自應變更進口報單資料及商業發票，以避免相關查核情事發生，但因原告確信所訂貨物為菲律賓蒜片，僅為更換正確貨物，自無更換發票之必要，豈知竟遭被告以前後發票相同，認定系爭貨物必定為「上揭貨物經核准退運後再經重新包裝進口」，被告之推論實有違經驗法則，與事實不符。
㈤、系爭貨物原產地及生產地為菲律賓，進口蒜片係種植在菲律賓Luzon南部，並非大陸生產，農委會依據情資認為菲律賓並未種植此品種之大蒜，惟此品種大蒜雖係大陸種，但實際上係種植在菲律賓，此為農委會所無之資訊，且菲律賓先前未種植，不代表目前也無種植此品種之蒜頭。況農委會報告亦謂，系爭貨物原產地應經所有資料綜合判斷，並未直接認定其原產地為中國大陸。
㈥、原告前曾進口黑木耳及蒜片，該等貨物之賣方與本件屬同一出貨廠商，經檢具賣方承認過失並願意賠償損失之相關書面文件後，主管機關認定原告尚無故意或過失之處，不構成行政罰之責任條件，免予議處，有國貿局97年1月18日貿服字第09701001310號函附卷可稽。另原告曾於97年1月17日報運同樣自菲律賓進口且列在管制中國大陸農產品之品項之黑木耳，該貨物之賣方與本件屬同一出貨廠商，經原告提出菲律賓農業部所核發證明書等產地證明文件，該黑木耳即經被告同意通關放行。惟被告對本件系爭蒜片卻不採信同樣由菲律賓官方所出具之證明文件，被告就相類似案件採取不同之作法，顯然與平等原則有違。
㈦、綜上所述，原告進口菲律賓產製貨物，並提出相關事證，證明並無虛報產地及逃避管制之情事，被告以違反海關緝私條例第37條第3項規定處以罰鍰及沒入貨物，顯已違法失當，且其所依據之裁處事由，亦與事實不符等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、查本件來貨經被告所屬中興分局派員查驗結果，懷疑來貨產地應非菲律賓，為確認產地，乃於97年1月23日繕具「被告通關疑義暨權責機關答覆聯絡單」並檢樣請農委會農糧署協助鑑定貨物產地。據該署雜糧蔬菜特作鑑定小組答復：「．．．二、貨樣編號483611（1件）為乾蒜片，本小組從貨樣外觀型態特徵及大小初步鑑定結果，該等貨樣應為白蒜品種，此品種為中國大陸主要栽培品種之一，依本小組蒐集之資訊，菲律賓並無栽培該品種大蒜，因此所送貨樣應非所報進口國生產之大蒜，惟其原產地仍請依相關資料綜合判定。」可證明系案貨物原料（生大蒜）非在菲律賓栽種，有所附電傳通聯單影本附原處分卷可稽。又系爭貨物經被告檢具相關事證送請財政部關稅總局原產地認定委員會邀集學者專家會商認定產地結果，亦維持認定原產地為中國大陸，按「中華民國海關進口稅則暨輸出入貨品分類表合訂本」第172頁記載，中國大陸蒜片係屬未經經濟部開放准許間接輸入之大陸物品，原告報運貨物進口，虛報產地，涉及逃避管制，足堪認定。
㈡、次查原告提供之產地證明等文件，經我國駐菲律賓代表處經濟組查證結果，第1次函復略以：「二、本案洽獲菲國關稅總局及菲律賓工商總會分別復函稱，曾發給Misono Joe Foo
d Corporation第792號及第00000000號原產地證明。」第2次函復略以：「二、本組於本年2月8日函請Misono Joe Foo
d Corporation儘速提供本案貨品在菲律賓當地種植、收割或採集之證明，惟迄今仍未獲復。」第3次函復略以：「二、本組於本年3月6日接獲Misono Joe Food Corporation傳真函表示，本案生大蒜係購自馬尼拉Divisoria Market，惟本組迄今並未收到來函所稱已檢附之售貨單據。」第4次函復略以：「主旨：有關查證菲律賓商Misono Joe Food Corporation售予我商莉波萊行銷企業社Garlic Flake．．．檢附該公司於本（97）年3月13日補電傳本組之售貨單據一份．．．。」縱令該產地證明文件係由菲國關稅總局及菲律賓工商總會所核發，並經我國駐菲律賓台北經濟文化辦事處驗證，惟鑑諸該辦事處於文件上所為附記：「本驗證僅證明簽字屬實，惟文件之內容不在證明之列。本處對本件（附屬文件）之內容不負任何責任。」該產地證明文件之內容並不在證明範圍，鑑此，則上揭文件所欲證明之事項應未經查證，並不具證據能力，尚難證明來貨係屬菲律賓加工生產，況且上揭菲律賓商所檢附之生大蒜售貨單據並無馬尼拉Divisori
a Market相關權責人員簽署負責，其證明效力不無可疑。再者依上揭駐外單位之回復，系案貨物縱係購自馬尼拉Diviso
ria Market，但無法證明確係在菲律賓當地種植、收割或採集，依財政部、經濟部94年2月16日台財關字第09305506440號、經貿字第09402600810號會銜公告，農產品「大蒜」（不論生鮮、冷藏、冷凍、乾、球、瓣、去膜）之原產地認定基準，係以其採集或收割國家或地區為其原產地。是以，如原告別無其他具體有力事證，自難遽以認定系案貨物為菲律賓產製。又系案貨物產地既由財政部關稅總局原產地認定委員會經實物分析、比對及情資辯證等過程而認定為中國大陸，依優勢證據法則，被告自可否定來貨產地為菲律賓，原告訴稱被告有違比例原則及經驗法則云云，顯與事實不符。
㈢、另原告提出國貿局97年1月18日貿服字第09701001310號函主張其並無過失乙節，查該函係針對原告另案（進口報單號碼：第BE/96/WO85/1009號及第BE/96/WO85/1010號）涉及產地標示不實之行為，審酌尚無故意或過失，免依貿易法第28條第1項第5款規定議處，與本件進口行為，屬個別之違章行為，自不得援用；況違反行政法義務之行為，其責任要件應就各該法律為判斷，原告另案違反貿易法第17條第2款之行為，雖經國貿局認其尚無故意或過失而免予議處，尚不得作為本件違反海關緝私條例第37條第3項責任要件之判斷基礎。
㈣、末查原告明知中國大陸蒜片不准輸入，為牟取不法利益，竟將來貨繞經菲律賓，再憑內容不在證明之列的產地證明文件掩飾矇混進口，致發生虛報產地，逃避管制情事，其行為顯屬故意，依行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定，自應受罰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告進口報單、發票、裝箱單、財政部關稅總局97年4月10日台總局認字第0971006629號函附原產地認定委員會審議表及被告97年第00000000號處分書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。茲兩造所爭執者厥為系爭乾蒜片之原產地究為菲律賓或中國大陸？經查：
㈠、按「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：
一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。二、虛報所運貨物之品質、價值或規格。三、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。四、其他違法行為。」「有前二項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」及「私運貨物進口．．．者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。」「前二項私運貨物沒入之。」海關緝私條例第37條第1項、第3項及第36條第1項、第3項定有明文。次按進口非屬「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」第7條規定准許輸入之大陸地區物品者，即構成進口禁止輸入之物品而涉及逃避管制之違法行為。復按「非適用海關進口稅則第二欄稅率之進口貨物以下列國家或地區為其原產地：一、進行完全生產貨物之國家或地區。二、貨物之加工、製造或原材料涉及二個或二個以上國家或地區者，以使該項貨物產生最終實質轉型之國家或地區。」「第5條之進口貨物，除特定貨物原產地認定基準由經濟部及財政部視貨物特性另行訂定公告者外，其實質轉型，指下列情形．．．。」為進口貨物原產地認定標準第5條及第7條第1項所規定。又「主旨：公告大蒜等8項農產品之原產地認定基準。依據：進口貨物原產地認定標準第7條第1項規定。公告事項：自即日起下列各項貨物，以其收割或採集之國家或地區為其原產地：㈠大蒜（不論生鮮、冷藏、冷凍、乾、球、瓣、去膜）．．．。」為經濟部及財政部94年2月16日台財關字第09305506440號及經貿字第09402600810號會銜公告在案。準此，大蒜原產地之認定，應以其收割或採集之國家或地區為準。
㈡、次按進口貨物是否有虛報情事，係以申報進口報單與實際來貨是否相符為認定依據。本件原告委由信杰公司於97年1月22日向被告報運進口GARLIC FLAKE乙批，原申報產地為菲律賓，電腦核定以C3（應審應驗）方式通關，經被告查驗結果，來貨無產地標示，為確認產地，乃於97年1月23日檢樣送請農委會農糧署協助鑑定，經該署雜糧蔬菜特作鑑定小組答復略以：「．．．從貨樣外觀形態特徵及大小初步鑑定結果，該貨樣應為白蒜品種，此品種為中國大陸主要栽培品種之一，依本小組蒐集之資訊，菲律賓並無栽培該品種大蒜，因此所送貨樣應非所報進口國生產之大蒜．．．。」等語，有農委會各協助鑑定小組與查緝單位間電傳通聯單附原處分卷可憑；又本件進口報單、裝箱單及商業發票（NO.079020）所記載之進口人（LI PO LAI SHING SHIAU CO.）、賣方（MISONO JOE FOOD CORPORATION）、貨名（GARLIC FLAKE）、件數（1,000CTN）、每件重量（22KGM）及總毛重（23,200KGM）等資料，與原告前於96年11月16日自菲律賓進口GARL
ICF LAKE乙批，同年月26日報關時報明貨物原產地為中國大陸，並以「國外貨物誤裝」為由申請退運至菲律賓之報單（報單號碼：第BE/96/WO85/1010號）、裝箱單及商業發票（
NO.079020）上所載資料完全相同，有第BE/96/WO85/1010號進口報單、裝箱單及商業發票附原處分卷足按，來貨顯為上揭貨物經核准退運後再經重新包裝進口，從而被告認定系爭來貨非菲律賓產製，即非無據。原告雖稱因係國外廠商誤裝貨品，故所提出之商業發票與前次相同云云，然查，原告本件進口貨物所提商業發票，與原告前次進口所提商業發票，數量、金額等均相同，苟確係前批貨物因國外廠商誤裝所致，何以本件商業發票之簽名與前次發票不同，顯有可議；再以，系爭貨物嗣經被告檢送貨樣及相關文件報請財政部關稅總局「進口貨物原產地認定委員會」鑑定結果，系爭貨物原產地為中國大陸，有財政部關稅總局97年4月10日台總局認字第0971006629號函附原產地認定委員會審議表附於原處分卷可稽，按財政部關稅總局「進口貨物原產地認定委員會」係由部分專業人士及海關關員組成，該委員會組織之合法性及正當性無庸置疑，經其審議結果當屬有效且具權威性及公信力，應屬可信；第以原告於復查時稱系爭貨物產地係在菲律賓北部，而其嗣後所提菲律賓農業部所出具之文件則載明產地係在呂宋島的南部，前後不一，益見系爭貨物非屬菲律賓所生產。從而，被告綜合前開事證，認系爭貨物產地為中國大陸，應無違誤。
㈢、原告雖提出菲律賓關稅總局及菲律賓工商總會所核發之產地證明書、菲律賓農業部核發之證明書，主張系爭貨物原產地及生產地確為菲律賓云云。惟按進口貨物產地之認定，本應以實到貨物查驗取得之現場證據力為主，書件審核及國外調查為輔，至產地證明書亦僅係證據之一種，若其內容與依調查其他證據之結果不符，當以現實認定之證據力為強（最高行政法院74年度判字第1829號判決參照）。查原告所出具之產地證明書雖經駐菲律賓代表處經濟組蓋章驗證，然該章戳旁並附註「本驗證僅證明簽字屬實，至文件之內容不在證明之列。」等語，是該驗證章僅證實上開產地證明書上菲律賓官方單位之簽名為真正，至就該產地證明所載關於系爭貨物原產地之內容並未予認證，亦即該項認證僅形式上認證文件之真正，至其文件實質上內容是否真正，則不在證明之列，又菲律賓農業部核發之證明書，未經我國駐菲律賓代表處經濟組認證，則該證明書所載關於系爭貨物原產地之內容，即難謂真正，故原告提出之產地證明書、證明書，均不足以證明系爭貨物之產地為菲律賓之事實。再者，被告為求慎重，曾將相關文件送請我國駐菲律賓代表處經濟組協助查證產地，經該組函復略以，據Misono Joe Food Corporation傳真函表示，本件生大蒜係購自馬尼拉Divisoria Market，並檢附售貨單據一份等語，有駐菲律賓代表處經濟組97年3月13日台菲經字第0970702297號函、台菲經字第0970702306號函附原處分卷可參。然查，前揭菲律賓商所檢附之生大蒜售貨單據，並無馬尼拉Divisoria Market相關權責人員簽署負責，其真實性不無疑問，又該售貨單據縱屬實在，僅能證明系爭貨物係購自馬尼拉Divisoria Market，與本件系爭貨物是否屬菲律賓產製，尚無必然關係。況原告提出之原產地證明既與實到貨物經鑑定之結果不符，自應以現實鑑定之證據力為強，是該產地證明書等資料，即無推翻鑑定結果之效力，自難因有該產地證明等文件，認系爭來貨產地係屬菲律賓。從而，原告前揭主張，尚不足採信。
㈣、系爭貨物原產地為中國大陸，非菲律賓產製，業如前述，因屬經濟部尚未開放准許間接輸入之大陸物品，則被告據以裁罰並沒入貨物，固非無據。惟按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」其立法意旨係認一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，故應予優先適用。又按「私運管制物品進口、出口逾公告數額者，處7年以下有期徒刑，得併科新臺幣3百萬元以下罰金。」「第1項所稱管制物品及其數額，由行政院公告之。」懲治走私條例第2條第1項、第3項定有明文。查系爭來貨乾蒜片，為海關進口稅則第7章「食用蔬菜及部分根菜與塊莖菜類」之農產品，其完稅價格超過100,000元、重量超過1,000公斤，且原產地為中國大陸，核屬懲治走私條例第2條規定，由行政院公告「管制物品項目及其數額」丙項第5款規定之管制進口物品，故本件原告虛報進口貨物產地、逃避管制行為，係同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，而關於涉及刑事部分，業由被告移送法務部調查局航業海員調查處高雄站偵辦在案，有該站98年6月6日航高防字第09854006060號函附本院卷足憑，揆諸行政罰法第26條規定，自應優先適用刑事法律處罰之。準此，本件虛報進口貨物產地事件，應優先適用懲治走私條例第2條規定裁處之，被告未予詳察，逕依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項、第3項規定，處原告貨價1倍之罰鍰計277,650元，併沒入貨物，顯有處分之瑕疵；原告主張原處分違法，即非無據。
五、綜上所述，本件被告以系爭貨物非屬公告准許輸入之大陸物品項目，原告涉有虛報進口貨物產地，逃避管制之違章成立，乃依據海關緝私條例第37條第3項規定轉據同條例第36條第1項及第3項規定，處原告貨價1倍之罰鍰計277,650元，併沒入貨物，固非無見。惟原告虛報進口貨物產地，同時涉嫌觸犯懲治走私條例第2條第1項規定，依刑事程序優先原則，應優先適用懲治走私條例第2條規定處罰，被告未俟刑事程序確定，即逕行裁處，尚嫌速斷。訴願決定未予糾正，亦有未洽；原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分（復查決定）予以撤銷，以資適法。又本件事證已明，原告請求再開辯論，尚無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 9 日
書記官 李 昱