高雄高等行政法院判決
98年度訴字第130號原 告 甲○○○被 告 雲林縣環境保護局代 表 人 陳世卿 局長訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間申請返還代繳罰鍰事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰被告代表人原為黃揮原局長，於民國98年2月16日由陳世卿局長接任，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原義務人呂金生生前因違反空氣污染防制法，經被告裁處罰鍰新臺幣（下同）81萬元，移送臺灣雲林地方法院民事執行處強制執行，因執行無結果而由臺灣雲林地方法院核發債權憑證。嗣呂金生至91年仍未繳納上開罰鍰，被告執該債權憑證，以91年6月28日91府環四字第9136016009號函，移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（下稱嘉義執行處）執行，並經該處准呂金生於00年0月起，分36期（每期22,500元）繳清罰鍰。惟呂金生於繳納5期後，因糖尿病、腦中風併發多項疾病於91年12月10日死亡，呂金生之繼承人即原告繼續繳納剩餘31期之罰鍰完竣。其後，原告認其並無繳納義務，爰依公法上不當得利及公法上侵權行為法律關係提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）按行政處罰之作用著重對違反義務行為施予制裁並確保行政法秩序之維持，使義務人心生警惕，而違規行為之行政法上責任，性質上不得作為繼承之對象，最高行政法院90年12月份第2次庭長法官聯席會議足資參照。本件原義務人呂金生生前因違反空氣污染防制法，經被告依法科裁罰鍰81萬元並移送嘉義執行處執行，且至91年8月起依嘉義執行處命令分36期（每期22,500元）繳納罰鍰。然91年12月10日義務人呂金生於繳納5期後因糖尿病、腦中風併發多項疾病死亡。依上開行政罰法原理及民法第1148條規定，倘義務人死亡而處罰之對象已不存在，警惕作用已然消失，該行政罰鍰僅應繳納至原義務人死亡之時為止。
（二）行政罰鍰應專屬於被繼承人本身，依法不應由繼承人繼承該行政罰鍰，倘行政機關執意由繼承人繼承，無異對於義務人以外之第三人加以處罰，違反「無責任即無處罰」或「罪及一身」等原則（參見廖義男著，行政處罰之基本爭議問題，收錄於臺灣行政法學會學術研討會論文集第297頁）。本件被告於原義務人死亡後，非但未依法停止強制執行程序，反以原告為繼承人且合法繼○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號之土地而請求原告繼續繳納行政罰鍰，而原告因不懂法律且嘉義執行處屢屢祭出「拘提管收」之手段，原告在不得已之情狀下，誤認該行政罰鍰亦為繼承之一部分，繼續繳納剩餘31期之行政罰鍰。被告實已違反前揭「無責任即無處罰」或「罪及一身」等原則。縱被告係依民事相關法規取得債權憑證，關諸表面架構雖已遁入私法範疇，然由被告係移送嘉義執行處強制執行可知，本件其本質仍應屬公法範疇，仍有前揭原理原則之適用。
（三）義務人所有○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號土地雖於92年5月以分割繼承名義過戶於另一繼承人即訴外人呂桓輝名下，但仍屬查封狀態，依法繼承人等無法對該筆遺產實施任何法定處分行為獲取法定利益，故原告對於義務人所受之行政罰鍰仍需自行以自己財產繳納，被告請求原告繼承該行政罰鍰實已違反行政罰鍰應專屬於被繼承人本身、無責任即無處罰或罪及一身等原則。被告為求行政罰鍰之順利收取，而忽視人民之相關權利義務保障，依民法第179條、第184條第1項及第148條之規定，實屬未洽。
（四）再依廖義男大法官於司法院釋字第621號解釋所提之不同意見書、德國違反秩序罰法第101條、奧地利行政處罰法第14條第2項之規定及最高行政法院90年12月份第2次庭長法官聯席會議可知，罰鍰之裁處，其作用乃對違規行為人施加財產上之不利益而予以制裁，使義務人心生警惕，避免再為違規行為，以維護行政秩序。如義務人於罰鍰裁處後執行前死亡者，則處罰的對象已不存在，縱使對其遺產加以執行在技術上可行，但是處罰的警惕作用已然喪失。且義務人死亡後，縱令其遺有財產，而該遺產依民法第1147條及第1148條規定已為繼承人之繼承財產，如堅持對遺產執行，無異於對義務人以外之第三人，亦即繼承人，施加財產上不利益而形同處罰，實已違反「無責任即無處罰」或「罰及一身」等現代法治國家所確認之原則，正確的作法應認為該罰鍰處分已失其繼續存在之意義而失效，罰鍰處分既然失其效力，即不能執行，更不能對義務人死亡後遺留之財產加以執行。另依司法院釋字第213號解釋及行政訴訟法第6條第1項之規定，原告可對本件已完成之行政處分提出訴訟，乃依公法上之不當得利返還請求權及公法上之侵權行為損害賠償請求權提起給付訴訟，並聲明求為判決被告應返還原告697,000元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
四、被告則以︰
（一）依行政執行法第2條、第15條、第24條第5款之規定及司法院釋字第621號解釋意旨，可知罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，而公法上之金錢給付義務，縱義務人死亡，在法律上仍非不得為強制執行，且執行機關於義務人死亡後，仍得對其繼承人、遺產管理人或遺囑執行人為執行行為。於79年至80年間，呂金生因違反空氣污染防制法之規定，遭被告裁處罰鍰，金額合計81萬元，因呂金生未繳納罰鍰，經被告移送臺灣雲林地方法院民事執行處強制執行，並因執行無結果，而由臺灣雲林地方法院民事執行處核發債權憑證。及至91年間呂金生仍未繳納上開罰鍰，被告於91年6月5日以91府環四字第9136013854號函催請呂金生付款未果，乃於91年6月28日以91府環四字第9136016009號函，移送嘉義執行處執行，移送執行之依據，即為前揭臺灣雲林地方法院所核發之80年度民執字第1372號債權憑證。本件經嘉義執行處執行後，於94年8月10日繳納完畢，嘉義執行處並於94年10月28日通知地政機關撤銷對於義務人不動產之查封登記結案。
（二）按司法院釋字第621號解釋理由書中即明白表示「罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，其罰鍰繳納義務具有一身專屬性，至是否得對遺產執行，於法律有特別規定者，從其規定。蓋國家以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關。而處罰事由之公共事務性，使罰鍰本質上不再僅限於報應或矯正違規人民個人之行為，而同時兼具制裁違規行為對國家機能、行政效益及社會大眾所造成不利益之結果，以建立法治秩序與促進公共利益。行為人受行政罰鍰之處分後，於執行前死亡者，究應優先考量罰鍰報應或矯正違規人民個人行為之本質，而認罰鍰之警惕作用已喪失，故不應執行；或應優先考量罰鍰制裁違規行為外部結果之本質，而認罰鍰用以建立法治秩序與促進公共利益之作用，不因義務人死亡而喪失，故應繼續執行，立法者就以上二種考量，有其形成之空間。行政執行法第2條規定：『本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制』，第15條規定：『義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行』，行政執行法施行細則基於該法第43條之授權，於第2條規定：『本法第2條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。
三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務』，明定罰鍰為公法上金錢給付義務之一種，並未違背法律授權之意旨。揆諸公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。是義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行，尚屬合理必要。故依現行法規定，罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第15條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，並無不予強制執行之法律依據。」是以，本件被告所為之強制執行，並無不合。
（三）呂金生有遺產，新宅段0000-0000地號土地係死亡前被查封，另有新宅段00000-000建號於95年10月17日辦理分割繼承，其他土地於呂金生死亡後始辦理異動，故呂金生死亡後仍留有遺產可供繳納罰鍰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件原告如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有繳納罰鍰收據影本31紙附於本院卷可憑，洵堪認定。而兩造之爭點為：原告是否得依公法上不當得利返還請求權及公法上侵權行為損害賠償請求權，請求被告返還呂金生死亡後，原告續繳之罰鍰？茲分述如下：
（一）按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，此即客觀訴之合併之規定。客觀訴之合併，可分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。所謂重疊合併係指於同一訴訟程序，主張二訴訟標的，以單一聲明，請求法院為同一之判決。（最高法院78年度臺上字第1391號參照）前開民事訴訟法之規定，依行政訴訟法第115條規定，於行政訴訟準用之。本件依原告於本院98年7月14日行言詞辯論程序時陳稱「其請求返還之依據為公法上不當得利及公法上侵權行為，並聲明被告應返還原告697,000元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」即於同一程序，主張公法上不當得利及公法上侵權行為二訴訟標的，並以單一聲明求為返還原告697,000元及利息，係屬學說上所謂訴之重疊合併。而訴之客觀合併，依首揭民事訴訟法第248條規定程序要件，須符合行同種訴訟程序者為限，自以有審判權為前提。本件原告主張公法上侵權行為損害賠償，其性質屬國家賠償，而國家賠償訴訟，除依行政訴訟法第7條規定得於提起行政訴訟時併為主張外，其審判權歸屬普通法院。本件原告非依行政訴訟法第7條規定合併提起本訴，而其所主張之兩訴訟標的之審判權分屬普通法院及行政法院，原告自不得以客觀訴之合併（本件為重疊合併）方式提起。故原告主張公法上侵權行為部分，為不合法，不應准許，先予敘明。
（二）又按提起一般公法上給付訴訟，其請求權係因公法上之原因而發生，而發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，其他行政法受償請求權，如公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權，均應包括在內，為學者所肯認，此參學者陳敏著，行政法總論5版，第1227頁至1236頁足資參照。惟關於公法上不當得利返還請求權（學者稱「公法之返還請求權」），除個別法律中予以明文規定，如稅捐稽徵法第28條規定，在無個別法律特別規定情形，一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法上不當得利請求權，是為「一般之公法返還請求權」。一般之公法返還請求權，其性質及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，原則上應得類推適用。從而，公法上不當得利請求權，仍須符合民法不當得利之要件。另按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。準此，公法上不當得利返還請求權需具備：1、須為公法關係之爭議。2、須有一方受利益，他方受損害。
3、受利益與受損害之間須有直接因果關係。4、受利益係無法律上原因。
（三）另按「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行。」行政執行法第2條及第15條規定甚明。又行政執行法施行細則第2條明定：「本法第2條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務。」明定罰鍰為公法上金錢給付義務之一種，又上開施行細則係基於行政執行法第48條規定之授權，並未違背法律授權意旨，應予適用。復依司法院釋字第621號解釋：「行政執行法第15條規定：『義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行』，係就負有公法上金錢給付義務之人死亡後，行政執行處應如何強制執行，所為之特別規定。罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第15條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，其執行標的限於義務人之遺產。」之意旨，足認罰鍰債務固具一身專屬性，然因首揭行政執行法第15條及同法施行細則第2條之規定，可對遺產執行，是應認為被繼承人死亡時，該罰鍰債務已從以人為對象之義務，轉變為對「遺產之附隨義務」而可對遺產執行，此並無違罰鍰處分之繳納義務具有一身專屬性之原則。本件被告在被繼承人呂金生死亡後，執行程序自得仍對遺產為之，而對遺產續行查封等執行行為，符合司法院釋字第621號解釋意旨，並無違罰鍰處分之繳納義務具有一身專屬性之原則及最高行政法院90年12月份第2次庭長法官聯席會議意旨。至原告主張之廖義男大法官所提之不同意見書及德、奧法律之規定，尚無拘束力。本件被告在被繼承人呂金生死亡後之執行行為，核屬有據。
（四）次按「（第1項）債之清償，得由第三人為之。但當事人另有訂定或依債之性質不得由第三人清償者，不在此限。（第2項）第三人之清償，債務人有異議時，債權人得拒絕其清償。但第三人就債之履行有利害關係者，債權人不得拒絕。」民法第311條定有明文。私法上，債權人得受領第三人之清償，而第三人為利害關係人時，債權人不得拒絕之。另債權人受領第三人之清償，原本於其與債務人之債權債務關係，債權人基此受領，為有法律上之原因受領。而第三人清償之規定，於公法上之債權債務關係，性質相同，應予類推適用。經查，本件原義務人即債務人呂金生有積欠被告81萬元之罰鍰，並經嘉義執行處准分36期，每期22,500元分期攤還。而呂金生繳納5期後死亡，由其繼承人即原告以呂金生名義繳清其餘31期罰鍰，業經兩造分別陳述在案，並有臺灣雲林地方法院之債權憑證及罰鍰收據單36紙附本院卷可稽，洵堪認定。又呂金生遺產其中坐落雲林縣新宅段0000-0000地號因本件執行於91年7月25日遭查封，在完納罰鍰後，於94年11月1日塗銷查封，亦有雲林縣西螺地政事務所異動索引及雲林縣土地建物異動清冊附本院卷足佐，足認原告係為免呂金生遺產遭拍賣之執行，而續為呂金生完納系爭罰鍰。因原告為呂金生之繼承人，繼承呂金生遭被告聲請執行查封之遺產，原告為利害關係人，其為解除遺產查封而予清償，縱以原告自有財產清償，亦屬第三人清償情形，被告對原債務人呂金生之遺產之公法上債權既仍存在，其因而受領第三人（即原告）之給付，尚非無法律上原因，揆諸首揭說明，即非公法上不當得利。
（五）再按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」亦為最高行政法院39年判字第2號判例意旨所揭櫫。本件呂金生死亡時留有數筆不動產，其中多筆未經查封，有上開雲林縣西螺地政事務所異動索引及雲林縣土地建物異動清冊可證，故原告代呂金生繳納之罰鍰金額，非無可能取自呂金生原有遺產，尚無法明確證明係原告以自己的財產支付。從而，原告本於公法上不當得利請求權，請求被告返還所納罰鍰及利息，難認有據。
六、綜上所述，本件原告主張尚無可採，原告依公法上不當得利法律關係，請求被告應返還原告697,000元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 28 日
書記官 洪 美 智