高雄高等行政法院判決
98年度訴字第153號原 告 甲○○訴訟代理人 鄭國安 律師
吳麗珠 律師蘇佰陞 律師被 告 經濟部水利署第七河川局代 表 人 張良平 局長訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間有關徵收補償事務事件，原告不服經濟部中華民國98年1月23日經訴字第09806105980號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．
．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告原訴之聲明（二）「被告應作成對原告占用屏東縣○○鄉○○段68及68之1地號等2筆國有土地之土地及地上物，比照租用國有財產局土地徵收補償方式照價補償之行政處分。」嗣於言詞辯論終結前，又具狀變更訴之聲明（二）為「被告應作成補償原告新臺幣（下同）14,450,860元之行政處分。」及於言詞辯論期日變更訴之聲明為「被告應作成給付原告救濟金新台幣14,450,860元之行政處分。」經核原告變更訴之聲明，係本於同一請求基礎，而與行政訴訟法第111條第3項第2款規定相符，且無礙被告之防禦及訴訟之終結，被告訴訟代理人對此亦無異議（參本院民國98年5月12日準備程序筆錄及言詞辯論筆錄），爰予准許。
二、事實概要：緣原告所有之地上物坐落在屏東縣○○鄉○○段68及68之1地號等2筆國有土地上（下稱系爭國有土地），位於被告辦理「東港溪新園堤防（東港大橋至進德大橋段）第1期防災減災工程」（下稱系爭防災減災工程），需用屏東縣○○鄉○○段○○○號及同段874地號等共14筆國有土地內，上開14筆國有土地經經濟部於96年2月16日以經授水字第09620201380號函，辦理系爭防災減災工程用地取得，並依土地法第26條及國有財產法第38條規定辦理撥用該範圍內公有土地，復經行政院96年8月21日院授財產接字第0963000732號及96年10月4日院授財產接字第0960027188號函核准撥用上開土地在案。原告於96年11月間以其未獲得比照租用國有財產局土地辦理徵收補償方式補償，向被告提出陳情書，請求比照租用國有財產局土地方式予以補償。被告於96年11月22日以水七產字第09650146150號函復原告以系爭國有土地既屬非法占有，其地上物當然無法比照合法承租方式辦理補償，其地上改良物仍依據經濟部95年9月5日經授水字第09503828730號函核定之「經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則」辦理救濟等語。原告不服，提起訴願，經經濟部97年6月23日經訴字第09706108410號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。嗣被告重行審查，另於97年7月14日以水七產字第09718003870號函重為處分，以原告並未合法承租系爭國有土地，無法比照合法承租國有土地方式辦理土地及地上改良物補償，惟其地上改良物將循先例依程序簽陳經濟部辦理。原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」司法院釋字第400號、第440號分別著有解釋。又行政行為非有正當理由者，不得為差別待遇；又行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第6條、第8條亦分別定有明文。又其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，經司法院釋字第485號及第542號解釋在案。
（二）原告之父於40年間在系爭國有土地上經營魚塭養殖業，當時以日本鐵牛柴油機發電而為使用，至65年原告繼受上開國有土地之使用後，即在該地繼續經營漁塭養殖業，並為經營養殖業於66年申請低壓電，72年申請高壓電，原告且於此地建造自用農舍，並向屏東縣新園鄉公所申請核發建築物使用執照，此有屏東縣新園鄉公所函可稽。被告因系爭防災減災工程須徵收系爭國有土地，經上開工程用地協議價購程序會議後，原告始知悉未承租系爭國有土地而無法補償，然此係因原告不諳法律，不知於82年前使用國有土地之人可向國有財產局申請承租，且原告歷年收受財政部國有財產局臺灣南區辦事處（下稱國有財產局南區辦事處）之國有土地使用補償金繳納通知書，有該國有土地使用財產補償金繳納通知書上，係以民法第179條不當得利規定，要求原告繳納不當得利，原告歷年均有繳交相當於租金之償補金予國有財產局南區辦事處。原告從事之漁塭養殖業收入亦非富裕，原告之經濟來源為上開漁塭養殖業，原告無資力另行購地重造漁塭，如原告無法接受補償，對原告將造成重大損失，原告亦無法維持生計，情狀堪憫。
（三）被告雖辯稱原告不法占用系爭國有土地之土地改良物已比照經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則所規定之救濟標準，給付原告1,690,231元之救濟金，並由原告於97年10月17日領取完畢，惟被告上開給付之救濟金額與原告所受損失相比，明顯不足，原告另應受救濟部分，說明如下：
1、龍膽魚部分：原告於系爭國有土地上養殖小尾龍膽魚，採取集約養殖，依屏東縣辦理公共工程用地建築改良物拆遷補償查估基準（下稱查估基準）附表五所載，小尾龍膽魚屬於海產魚類，採取集約養殖，每公頃水產物生產量10,000公斤。原告養殖面積2.8公頃，小尾龍膽魚目前市價每公斤1,000元，經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第2點及第4點規定之救濟標準及查估基準附表五之拆遷補償率標準40%計算，被告就上開部分自應作成補償原告11,200,000元（計算式2.8公頃×10,000公斤×1,000元×40%＝11,200,000元）之處分。
2、西施舌部分：又原告於系爭國有土地上養殖西施舌，採取半集約養殖，而依據上開查估基準附表五所載，西施舌比照文蛤，採取半集約養殖，每公頃水產物生產量20,000公斤，而原告養殖面積2.5公頃，西施舌目前市價每公斤216元，依首揭經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第2點及第4點所規定之救濟標準以及查估基準附表五之拆遷補償率標準25%計算，被告就上開部分自應作成補償原告2,700,000元（計算式2.5公頃×20,000公斤×216元×25%＝2,700,000元）之處分。
3、配電盤部分：原告於系爭國有土地上配置有配電盤3台，每台價值33,620元，被告就此部分未予賠償，是原告就此部分請求被告依經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3點及第4點之規定，作成補償100,860元之處分（計算式33,620元×3＝100,860元）。
4、水車部分：原告於系爭國有土地上放置水車50台，每台價值9,000元，被告就此部分未予賠償。依相同案例鄭福本之大鵬灣遊憩區用地建築改良物調查估價表，水車部分有列補償範圍。是原告就此部分請求被告依依經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3點及第4點之規定應作成補償450,000元之處分（計算式9,000元×50＝450,000元）。
5、綜上，被告應作成給付原告救濟金14,450,860元之行政處分（計算式：11,200,000元＋2,700,000元＋100,860元＋450,000元＝14,450,860元）。
（四）原告所養殖之小尾龍膽魚與西施舌目前每公斤市價分別為1,000元與216元，若鈞院仍有不明，原告請求鈞院向屏東縣政府農業處漁業科或是東港區漁會函詢小尾龍膽魚與西施舌目前每公斤市價之價格，以為審酌之依據。原告於系爭國有土地養殖之小尾龍膽魚與西施舌，並放置配電盤、水車等設備，被告及屏東縣政府曾派員前往查估，拍攝現場照片，以資作為製作救濟金清冊之依據，是原告請求依據行政訴訟法第163條第4款之規定，命被告提出辦理系爭防災減災工程補償之相關查估照片和資料，以證明原告確有於系爭國有土地養殖小尾龍膽魚與西施舌以及放置配電盤3台、水車50台等設備等情。並聲明求為判決（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）被告應作成給付原告救濟金14,450,860元之行政處分。
四、被告則以：
（一）關於公有土地地上物救濟程序，係依土地徵收條例第31條第3項規定，建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之。屏東縣政府依據查估基準第5條規定，委由屏東縣新園公所現場查估，復由屏東縣新園鄉公所將查估調查表函送屏東縣政府造冊，屏東縣政府函送土地改良物清冊供被告陳報經濟部水利署辦理救濟事宜。關於建築改良物之救濟，依經濟部97年6月17日經授水字第09720204530號函略以：「．．．在本協商原則所訂標準範圍內或低於該標準部分，授權由水利署自行核處。」依上開原則由被告簽陳經濟部水利署核定土地改良物救濟金，復由被告函請屏東縣政府通知使用人領款。
（二）本件被告辦理96年度系爭防災減災工程其工程範圍內14筆國有土地撥用案，為明瞭原告就系爭國有土地是否有租賃關係，於96年4月17日以水七產字第09618001730號函請原經管機關國有財產局南區辦事處，查明上開14筆國有土地其租賃關係，經國有財產局南區辦事處96年4月24日臺財產南管字第0960016883號函復無出租記載。而原告歷年雖有向系爭國有土地原經管機關國有財產局南區辦事處繳交國有土地使用補償金，惟觀諸原告所檢附國有財產局南區辦事處之國有土地使用補償金繳納通知書，已載明原告使用系爭國有土地並無合法使用權源，係依民法第179條規定應給付之不當得利。是以，原告應知所繳納之國有土地使用補償金，係屬不法使用系爭國有土地而繳納之不當得利，應難執此即謂原告實質上與一般合法承租人立於相同之地位。準此，原告占有及使用系爭國有土地並未具有合法、正當的法律權源。被告對原告不法占用系爭土地之土地及地上改良物作成無法比照合法承租國有土地方式辦理補償之行政處分，並無不適。
（三）又中央水利主管機關為鼓勵農民配合工程施工與體恤其在開墾的過程中投注相當人力及所費不貲。依先例，對於興辦水利工程範圍內不法占用公有土地之土地改良物，仍得比照經濟部97年6月17日經授水字第09720204530號函核定之首揭協商原則第1點第（2）小點及第3點辦理救濟。即農作物依據屏東縣政府訂定之「屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」之5成金額辦理救濟；建築物則依據查估基準之3成金額辦理救濟。原告不法占用系爭國有土地2筆之土地改良物，被告已比照首揭救濟方案協商原則依程序簽陳經濟部辦理救濟事宜救濟金計1,690,231元，此亦由原告於97年10月17日領迄在案。又依上開協商原則可補償係固定建築物，至於可遷移部分，依上開協商原則第4點規定，不在救濟範圍內，僅有第4點後段規定其地上固定構造物，則依該管縣市政府查估標準3成給予配合施工獎勵救濟，然原告主張之魚類、水車及配電盤並非固定構造物，且水車及配電盤屬可遷移再使用之用具，自不在救濟範圍內。
（四）至原告主張援引訴外人鄭福本調查估價表部分，然大鵬灣風景管理區為交通部下屬單位，係依交通部救濟基準辦理，並非被告所作補償，且本件被告係經濟部下屬單位，救濟基準與之不同，系爭防災減災工程不含大鵬灣，故原告提出引用交通部大鵬灣風景管理區之救濟基準，核與本件無關等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有經濟部96年2月16日經授水字第09620201380號函、行政院96年8月21日院授財產接字第0963000732號及96年10月4日院授財產接字第0960027188號函、被告96年11月22日水七產字第09650146150號函、經濟部97年6月17日經授水字第09720204530號函、被告97年7月14日水七產字第09718003870號處分書等附原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告未合法承租系爭國有土地，被告已依首揭協商原則，給付原告救濟金合計1,690,231元，原告主張被告應再給付原告救濟金14,450,860元，有無理由，此為兩造爭執所在？茲分述如下：
（一）按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」為平均地權條例第11條第1項及第3項所明定。核該規定係指公有出租耕地依法撥用時，土地承租人始得取得給予地價及地上物補償費。而未出租之公有土地依法撥用時，土地占有人因未取得租賃權而公有土地上改良土地或種植農作物，原無補償請求權存在，惟行政機關本件給付性行政措施，依行政命令授與人民利益，而以其他名目如救濟金而給予之特別補償，為屬給付行政之一種，無論名為救濟金或補償費，為首揭平均地權條例以外之給付行政，參照司法院釋字第542號解釋，並無不可，惟須依行政機關訂頒之行政命令辦理，尚無疑義。
（二）次按「河川及區域排水公有土地內種植農作物救濟標準．．．（2）申請許可但違規種植者或未申請許可者，依實際耕種作物按各縣市政府農林作物查估標準半額救濟。」「河川公地內圍築漁溫及插、吊蚵救濟標準：申請許可並依規定養殖者：依實際養殖水產物按該管縣市政府水產物遷移補償標準，予以全額救濟。」「河川及區域排水公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）救濟標準：由該管縣市政府興辦公共工程拆遷建物查估辦法認定之。如查估辦法未予規定或縣市政府認定不適用者而能配合施工，其地上固定構造物屬違規建物，依其查估標準3成給予配合施工獎勵救濟。」「河川及區域排水公有土地內魚類、畜禽類、砂石採取類、休閒遊憩設施等，如能配合工程施工，可遷移構造物請通知業主限期無償自行遷移；其地上固定構造物則依該管縣市政府查估標準3成給予配合施工獎勵救濟。」分別為經濟部97年6月17日經授水字第09720204530號函續予延用。由經濟部95年4月18日經授水字第09520203920號函頒布之經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則（下稱協商原則）第1點（2）、第2點、第3點及第4點所明定。按未出租之公有土地依法撥用時，地上建築改良物等並非強制性必須之給付補助，僅得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，係屬行政措施給予特別補償，並非人民法定之損失補償，則經濟部本於職權，訂頒首揭協商原則，就救濟範圍、項目及救濟標準明予規定，俾憑辦理水利工程使用河川及區域排水公有土地之建築改良物等之查估救濟事宜，自屬適法，本院得予適用。
（三）本件原告所有之建築改良物坐落在屏東縣○○鄉○○段68及68之1地號等2筆系爭國有土地上，係位於屬被告所辦理系爭防災減災工程，需用坐落屏東縣○○鄉○○段○○○號及同段874地號等14筆國有土地內，惟查，國有財產局南區辦事處96年4月24日臺財產南管字第0960016883號函復被告記載，系爭國有土地並無出租之事實，有該函文附卷可稽，並為原告所自陳。足證原告係未合法承租系爭國有土地，而在系爭國有土地有建築改良物，委無疑義。依前揭說明，自無適用平均地權條例第11條第1項及第3項規定發給補償之餘地。從而，被告97年7月14日水七產字第09718003870號處分書謂：「主文：處分相對人甲○○君（以下稱處分相對人）請求渠占屏東縣○○鄉○○段68及68-1地號等2筆國有土地（以下稱繫案土地）之土地及地上物比照租用國有財產局土地徵收補償方式照價補償案（以下稱處分相對人陳情案），因處分相對人並未合法承租繫案土地，故無法比照合法承租國有土地方式辦理土地及地上改良物補償。惟其地上改良物本局將循先例依程序簽陳經濟部辦理救濟。」等語，否准原告申請比照租用國有財產局土地方式予以補償，而就原告在系爭防災減災工程範圍內，未合法承租之國有土地有建築改良物部分，依經濟部97年6月17日函文續予延用之協商原則，給予救濟金，自無違誤。此外，依據前揭協商原則第3點規定，河川及區域排水公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）救濟標準，係由該管縣市政府興辦公共工程拆遷建物查估辦法認定之。又按「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「公共工程用地（含施工）範圍內建築改良物查估作業，以委託當地鄉（鎮、市）公所負責查估為原則，並會同需用土地人及有關機關，依照本基準及相關規定辦理，查估成果報由本府轉請需用土地人核撥所需款項。」分別為土地徵收條例第31條第3項及查估基準第5條所明定。經查，本件救濟金係先由屏東縣政府依據查估基準第5條之規定，委由屏東縣新園公所至現場查估，復由屏東縣新園鄉公所將查估調查表函送屏東縣政府，由屏東縣政府製作系爭防災減災工程（二次查估）私有土地及公有地建築改良物補償清冊，其後屏東縣政府函送上開建築改良物補償清冊供被告陳報經濟部水利署辦理，被告依據協商原則簽呈經濟部水利署核定給付原告之建築改良物救濟金為1,690,231元，並由被告函請屏東縣政府通知原告領款，業經原告於97年10月17日領取此救濟金1,690,231元等情，亦有查估基準、系爭防災減災工程（二次查估）建築改良物補償清冊附卷可證，亦為兩造所不爭執。原告請求撤銷原處分，洵無可採。
（四）至原告主張其在系爭國有土地上養殖小尾龍膽魚、西施舌，並有設置配電盤3台及水車50台，依據上開協商原則第2點、3點、第4點及查估基準附表五之拆遷補償率標準規定，被告應補償小尾龍膽魚11,200,000元、西施舌2,700,000元、配電盤3台計100,860元、水車50台計450,000元，故被告應作成給付救濟金14,450,860元之行政處分云云。按前揭經濟部97年6月17日經授水字第09720204530號函續予延用之協商原則第2點之規定，可知該協商原則補償河川公地內圍築漁溫及插、吊蚵之救濟標準，限於已申請許可並依規定養殖者，始依實際養殖水產物按該屏東縣政府水產物遷移補償標準，則未經申請許可或未依規定養殖者，雖在河川公地內圍築漁溫及插、吊蚵，仍無法受補償。查原告在系爭國有土地上雖有設置魚塭養殖之事實，然原告並未換發水權狀，亦未取得陸上魚塭養殖漁業許可登記，已經被告訴訟代理人陳明在卷。本件原告既未換發水權狀，亦未取得陸上魚塭養殖漁業許可，核與前開協商原則第2點之規定不符，被告自無法依屏東縣政府水產物遷移補償標準，就原告實際養殖之小尾龍膽魚、西施舌，予以全額救濟。又觀諸前揭協商原則第4點之規定，有關河川及區域排水公有土地內魚類、畜禽類、砂石採取類、休閒遊憩設施等，屬可遷移部分，因業主得以自行遷移，故無補償之必要，僅其地上固定構造物依該管縣市政府查估標準3成給予配合施工獎勵救濟。則縱認原告在系爭國有土地上設置配電盤3台及水車50台屬實存在，然因配電盤及水車係屬可遷移之構造物，並非地上固定構造物，依協商原則第4點規定，被告僅應通知原告限期自行遷移，無須救濟之，故被告就原告在系爭國有土地上設置配電盤3台及水車50台部分，未給予救濟金，亦無不合。另原告98年5月26日在本院言詞辯論主張援引大鵬灣風景特定區遊憩用地建築改良物調查估價表計算配電盤及水車救濟金額部分。查上開大鵬灣風景特定區遊憩用地建築改良物之救濟，並非依本件之協商原則為之，而救濟金並非法定補償，係由需地機關依其經費等情況為之，故原告據大鵬灣風景特定區遊憩用地之救濟情形於本件為爭議，自無可採。從而，原告主張其在系爭國有土地上養殖小尾龍膽魚、西施舌，並設置配電盤3台及水車50台，依據協商原則第2點、3點、第4點及查估基準附表五之拆遷補償率標準，被告應再補償小尾龍膽魚11,200,000元、西施舌2,700,000元、配電盤3台計100,860元、水車50台計450,000元，被告應作成給付救濟金14,450,860元之行政處分云云，顯無足採。又本件被告無須補償原告所養殖之小尾龍膽魚、西施舌及設置配電盤3台、水車50台，業臻明確，則原告聲請本院向屏東縣政府農業處漁業科或東港區漁會函詢小尾龍膽魚與西施舌每公斤之市價，並命被告提出系爭防災減災工程之相關查估照片和資料，以證明原告確有在系爭國有土地養殖之小尾龍膽魚與西施舌並設置配電盤3台、水車50台設備，即無必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。被告依據經濟部函文續予延用之協商原則，作為計算原告在系爭國有土地上土地改良物之救濟標準，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成給付救濟金14,450,860元之行政處分，亦無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
書記官 洪 美 智