高雄高等行政法院判決
98年度訴字第163號民國98年7月9日辯論終結原 告 甲00000000被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○市長訴訟代理人 楊漢東律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院文化建設委員會中華民國98年1月23日文規字第0982106302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以民國97年5月15日97桃山字第002號函請被告所屬文化局審查嘉義市郡役所（下稱系爭建物）為古蹟，經被告所屬文化局以97年5月22日嘉市文資字第0970002108號函知原告有關系爭建物已於94年2月3日召開古蹟評鑑會議討論，並經決議「暫不予指定」在案。原告不服，遂以97年8月11日97桃山字第005號函復被告所屬文化局，並以本次係歷史建築申請審查案，尚與前次之舊案決議為古蹟指定申請案無涉，爰請被告所屬文化局視為新案處理，並重新啟動審查機制。被告嗣於97年8月27日以府授文資字第0970201941號函重申94年2月3日嘉義市古蹟評鑑會議決議意旨，並函復原告有關系爭建物已於96年10月經市議會決議舊建築全數拆除，目前市政中心正辦理細部設計中，將不再申請登錄歷史建築作業。原告不服，提起訴願，經遭決定訴願不受理；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按依文化資產保存法（以下稱文資法）的立法精神，強化文化資產之保存及活用，以充實國民精神生活，顯見其不但具有強烈公益性，其所衍生之法律上利益亦應屬於公法上的利益，此觀之文資法第8條所稱「公有」文化資產，係指國有、地方所有（包括直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）所有）以及國營事業所有之文化資產，或非上述機關（構）所有但由其管理維護之文化資產。而「公有」之概念，應包括文化資產之「所有」與「管理」，非概以所有權歸屬為論斷，而應考慮保存文化資產之公益性質。再依文資法第15條第3項之所以明定僅建造物所有人得向主管機關提出申請登錄歷史建築，係因歷史建築登錄對所有人權益影響甚大，故予建物所有人保留登錄與否之空間，然本件被告不僅為系爭建物之所有人，且兼為系爭建物審議之主管機關，況被告之代表人除於西元2005年競選嘉義市長時提出「打造嘉義市為日本京都」為願景，更於2006年3月宣告保留嘉義郡役所，並於系爭建物前設置看板，作維護歷史建築的宣示；同年7月8日並與中華民國社區營造學會在嘉義市政府八樓，舉辦城市公共論壇，廣邀各界提供建議，申論如何保留郡役所，以為後續之活化再利用，以歷史文化觀光產業創設城市的經濟效益，皆為被告代表人積極行政之重要主張，為不爭之事實。則身為文資法法定的主管審議機關，對其所管理及使用文化「公共」財，應掌握時機，依職權立即啟動相關登錄之審議機制，以善盡行政之責任，負起保護文化資產的義務，以為人民表率。如今，不但未善盡職責，枉顧之前所做維護歷史建築之宣示，破壞行政法信賴保護重要原則，更曲解法令，於97年8月27日以府授文資第000000000號除重申94年2月3日古蹟評鑑會議之決議外，並謂系爭建物已於96年10月以「經市議會決議全數拆除，以改建為市政中心」蓄意拆除。足見被告不但在文資法上任事用法，怠於執行職務，違反作為義務而不作為，違法失職，於行政法上亦違背公務員服務法法令，造成人民權利及法律上利益受損至為明顯。具有保護文化資產義務之中央及地方機關一旦違反文化保存之目的，甚至予以摧毀，導致該項文化資產的毀滅消失，所造成之損害，不僅是公民權利受損，亦是公法上利益之損害，而非從個人遭受權利或私法上法律利益，或謂原告只為事實上之利害關係。故原告依行政訴訟法第5條第2項規定提起行政訴訟，應屬合法。
㈡、被告以「經市議會決議全數拆除，以改建為市政中心」為由，而駁回原告之申請，實有未合。按嘉義市僅有27萬人口，相對於新竹市與嘉義縣，嘉義市相對很少，以國民所得來說，嘉義市民更瞠乎其後。但嘉義市公務員行政辦公場所、個人使用面積，是新竹市的10倍，西元2001年被告已拆除全台灣僅存的稅務出張所，改建成南棟行政大樓，在此民生凋敝，國家財政日益困難之時，行政措施理當把錢花在刀口上，以求資源分配合理；何況大樓落成後的水電與維修費，未來在在都成為嘉義市民沉重的負擔，顯然貪圖少數人的利益大過人民的利益，難謂無造成人民財產上之損失，原告認被告此舉除違反憲法保障人民財產之權利，亦違反公務員服務法第1條忠誠之義務，使原告權利及憲法上財產權利益均受到嚴重損害。
㈢、又依行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益」，即使無關自己權利及法律上利益之事項，得提起行政訴訟。按「公益」在現代國家，係以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件等項為其內容，故公法學者對於公權力措施需符合公益，係行政作用應遵循之原則，國家機關之作為，倘背離公益，將失其正當性。（參見，吳庚，行政法之理論與實用，增訂九版，頁67-68）觀文資法的立法精神及其立法之目的，當係公法性質，其所保護的法律客體人類共有之文化資產，亦應視之為公益，因而發生之訴訟，當亦是公益之訴訟。同條但書雖另規定：公益訴訟「要以法律有特別規定為限」，係為避免當事人任意主張維護公益濫行訴訟，然按文化資產其公益性相對於其他環境權及給付訴訟的利益，實有過之而無不及，已如前述，在此要進一步論述者，乃文化資產還有其獨特性及稀有性，一旦遭受破壞或甚至毀滅，消失可貴的文明資產，即難再回復，此所以世界各國保存歷史建築或古蹟，不在其完整，而在其時間的歷史意義，此歐美多的是殘瓦片牆，再如澳門的大三巴大火燒得只剩一片牆，都被保留，且成觀光的景點。我國文資法於94年2月5日修訂，相關文化資產保護及其引起之行政訴訟起步很晚，樂生療養院的保存搶救正是個明顯的例子。三年多人民用盡行政與司法等方法搶救，始終哀哀無告，最後行政院釋出善意，中止拆除，一切的努力終於有個堪慰民心的結局。故文化資產之保存，其公益性不但不容置疑，其造成人民公法上權利的損失更是難以彌補，故依「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。
㈣、原告另請求課予被告應貫徹文資法立法精神，依職權重新啟動文化資產審議程序，完整保留嘉義郡役所，並指定為古蹟。1、依文資法第4條，保存地方文化資產是地方政府的責任，為落實強化文化資產之保存及活用，以充實國民精神生活，10年來，不少地方政府不僅依文資法第14條第4項及第15條第3項積極啟動審議程序，以保存歷史建築，更將其活化再利用，使其發展成為地方的文化地標，創造文化觀光產業，成為地方經濟的活水。2、嘉義諸羅305年，是台灣第一個建城的城市，日據時代，因著阿里山林場，使嘉義市成為台灣四大繁華城市之一，有悠久的城市歷史，文化藝術、人文薈粹，被告不但未善盡地方文化資產的守護，反而以其為建物之所有者，枉顧法令，違背地方文化主管機關作為之義務，一再蓄意拆除歷史性建築。3、由於被告一再成為地方文化資產的毀滅者，致使嘉義市○區○○○路上，日據時代三大歷史建築官署，僅存系爭建物，目前僅存之一樓係自1920年開始就保持著它原有的歷史風貌，這是留給子孫最好的文化資產，善盡保存，活化利用，當亦可成為嘉義的文化地標。被告無視於曾經宣告系爭建物為城市可貴的文化資產，為達成拆毀之目的，一再枉顧事實，對外宣稱：（1）系爭建物為危險建築，難以保存活化再利用；（2）系爭建物已於96年10月經市議會全體同意決議全數拆除，以為市政中心；
（3）未來改建為市政大樓，會保留16根羅馬柱，以此為達到文化資產的目的，上述說詞皆難以令人信服。4、按文資法將審查文化資產審查的責任下放給地方政府，原是期待地方政府更了解到地方所擁有的文化遺產，讓地方政府成為地方文化的保護者，故文資法第14條第4項及第15條第3項之相關規定，即課予地方政府保護文化資產的義務。西元2006年3月，被告不但宣告系爭建物為城市可貴的歷史性文化資產，並多次舉辦城市公共論壇，廣納建言，以達成保存活化利用的目的，自此市民信賴其保護文化資產之行政作為。豈知歷經兩年，被告不僅未依法啟動歷史建築專業審定程序，竟以「市議會決議拆除」駁回原告之請求，足見被告違法失職，背離文資法立法精神與立法目的。
㈤、現代社會福利國家依法行政，已從早期「法律優越」的消極行政，至「法律保留」的積極行政，迄今的「不確定法律概念」，正顯示行政之運作非僅在單純執行法律，更要形成符合社會正義的生活關係、規劃及推動基本建設、引導及維持合於公意之政治發展等任務的積極目的。而在人民方面，基於民主政治的雙向統治作用，亦具有積極發展其生活及參與公共事務之權利，國家權力的行使，不僅不能違法侵害人民的權利，更應使人民有達成福利國家之期待。故如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，不容以反射利益為由，阻礙人民對國家在公法上之請求權，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，原告認為本訴訟主要依據之法律為文資法，其第1條即揭示：「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」此保存活化利用文化資產、充實國民精神生活之立法目的，公務員自有踐行法規目的之義務，無推諉之餘地。其不為或怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害時，依新規範保護理論，人民自有公法上請求權，不得以反射利益阻礙人民行使公法上權利之請求。
㈥、綜上所述，被告完全違反憲法、文資法及行政法規定，致原告除於公民權利受損，亦為公法上的利益受違法損害，為維護公益，基於公民權利，提起本件訴訟。保留系爭建物嘉義郡役所，非專屬嘉義人的利益，無論是從文化資產是人類所共有的角度，或讓「公共」財分配更合理，皆屬公民訴訟，與公益訴訟，其公益性非僅從一人、一城市的利害關係出發，請求依行政法之比例原則，完整保留嘉義郡役所，以保存並活化利用文化資產，為嘉義保留文化地標，為子孫留活的城市歷史等情，並求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依原告申請，作成指定嘉義郡役所為古蹟之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、原告在起訴狀當事人欄雖列名以「桃山人文館」為原告，並以「林瑞霞」為原告之代表人，但在起訴狀具狀人處又僅以「林瑞霞」為具狀人，本件究以何人為原告當事人？桃山人文館是否具法人資格？若為法人，其全名為何？原告應就自己是否具有當事人能力及當事人名稱釋明清楚。
㈡、原告主張依行政訴訟法第5條提起本件行政訴訟，而又引用行政訴訟法第9條之規定作為本件訴訟依據，似乎自認本件係以無關自己權利及法律上利益之公益事項為行政訴訟之爭訟內容。惟查依行政訴訟法第9條但書規定，以法律有特別規定者為限，始得為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項提起行政訴訟。本件被告是否應將系爭建物指定為古蹟，依文資法及其他相關法律規定，並無賦予建物所有人以外無直接利害關係之人民得為請求之權利，故本件原告應無以行政訴訟對被告提出本件請求之權利，原告之請求並無法律依據。
㈢、再者，本件原告請求之事項內容，業據被告於94年2月3日召開系爭建物古蹟審查委員會，經委員會決議「暫不予指定」，後來因被告新巿政大樓興建案，系爭建物經嘉義巿議會決議全數拆除，另辦理巿政中心之細部設計。故本件系爭建物是否具保存價值並非如原告主張僅單方面由系爭建物本體衡量，尚應考量系爭建物之保存與所在位置之整體開發利用所造成之公共利益，熟輕熟重互相比較衡量，因本件系爭建物之完整性及其保存價值很小，所以94年2月3日召開之古蹟審查會才決議不予指定。今被告新巿政大樓北棟興建工程已進行中，若就保存系爭建物與興建新巿政大樓兩者之公共利益取捨，原告主張保留系爭建物，應無可採。系爭建物除一樓大廳之羅馬柱尚具原建物之樣貌外，其他建物本體均為不同時段所改建，最後一次為被告在1995年由嘉義巿垂楊路搬遷到中山路辦公前所改建，所以系爭建物除一樓大廳之羅馬柱外，其他部分與一般舊有辦公房舍或學校廢棄舊教室沒兩樣，根本不具保存價值，若強行保留徒有破壞附近之都巿景觀，阻礙都巿發展，對附近居民相當不公平。至於未來改建之巿政大樓，被告仍會保留一樓大廳之羅馬柱，兼顧保存文化資之目的。除此之外，本件並無將其他一大片破舊辦公室以古蹟之美名保存之必要。
㈣、綜上所述，本件在訴訟程序上，原告並無提起本件訴訟之法律依據，且在被告取捨是否保存系爭建物之實質過程，被告並未有侵害公益之違法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造所爭執者厥為原告是否為系爭建物申請登錄歷史建物之適格當事人，被告駁回原告申請登錄系爭建物為歷史建物之申請，是否合法？經查：
㈠、按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文。本件原告起訴狀雖載明：「原告桃山人文館，代表人林瑞霞」，惟嗣已補正為「原告甲00000000」，且桃山人文館僅係原告自行成立之館舍，足見原告係以自然人名義提起本件訴訟，其有當事人能力，應無疑義，合先敘明。
㈡、次按「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」文資法第12條、第15條第3項定有明文。上開第15條第3項明定僅建造物所有人得提出歷史建物登錄申請，係因歷史建物之登錄對所有人權益影響甚大，如非建造物所有人提出歷史建物之登錄，則屬文資法第12條規定之「接受個人、團體提報具歷史建築價值建造物」，主管機關應調查提具歷史建築價值建造物之內容及範圍，建立檔案列冊處理，以利後續追蹤，其法律性質為事實行為，對外並不發生法律效果。次以，個人或團體之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，提報人並無當然取得公法上之權利。
㈢、本件原告並非系爭建物之所有人，為其所不爭，則其申請就系爭建物申請登錄為歷史建築，揆諸前開法律規定，自無請求權至明。核其申請，僅屬文資法第12條之列冊追蹤程序，以促使被告發動歷史建築登錄審查程序，至被告是否重新啟動古蹟指定審查程序或最終審議結果為何，均屬被告之職權，原告並無權利或法律上利益受有損害之情形，是其提起本件行政訴訟，難謂有理由。原告主張依新保護規範理論，其應有請求權云云，並不可採。
㈣、原告另主張本件係提起公益訴訟云云；惟按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9條定有明文。經查，原告固係就無關自己權利及法律上利益之事項提起本件行政訴訟，其為保留文化資產所為之努力與付出，值堪嘉許，惟文資法並無明文規定付與人民得就無關自已權利及法律上利益之事項，得提起行政訴訟，故原告此之主張，亦不可採。
㈤、又被告為系爭建物之所有權人兼審議之主管機關，按文資法第14條第4項及第15條第3項規定，自有審議決定系爭建物是否指定或登錄為古蹟或歷史建築之權限，其否准原告之申請，經原告向監察院陳情，嗣經監察院函轉行政院文化建設委員會（下稱文建會），該會所屬文化資產總管理處籌備處乃於97年7月9日邀集專家學辦理系爭建物現場會勘訪視後，認系爭建物為具文化資產，遂函文被告建請在不妨礙被告北棟大樓興建前提下，依文資法相關規定，以利文化資產保存與地方建設發展共存共榮，惟被告仍稱依原決議進行拆除，是文建會乃於98年5月21日依「暫定古蹟條件及程序辦法」第5條規定，代行暫定古蹟程序，有文建會98年6月1日文規字第0981116984號函在卷可稽，是系爭建物既因文建會代行暫定古蹟程序，則被告即應依相關規定進行審查，原告縱得提起本件訴訟，亦欠缺權利保護要件。
㈥、綜上所述，原告並非系爭建物之所有人，依文資法第15條第3項規定，自不得就系爭建物申請登錄為歷史建築；又其縱得提起本件訴訟，亦因文建會已代行暫定古蹟程序而欠缺權利保護之必要，是原處分否准原告之申請，核無違誤；訴願決定予以訴願不受理，亦無不合；原告訴請撤銷，並求為判決被告應依原告申請，作成指定嘉義郡役所為古蹟之行政處分，為無理由，應予駁回。原告申請傳訊證人林志成建築師，本院認無必要，又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 李 昱