高雄高等行政法院判決
98年度訴字第197號原 告 甲○○
送達被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間有關重測事件，原告不服內政部中華民國98年2月25日台內訴字第0980011205號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有重測前高雄縣○○鄉○○○段（下稱崎子腳段）382-42地號土地，係屬高雄縣96年度地籍圖重測區範圍內土地，於地籍圖重測地籍調查時，原告與鄰地同段382-41地號所有權人指界不一致，發生界址爭議，被告乃通知原告於民國96年7月26日辦理協助指界，因原告不同意協助指界之結果，而另行指出與鄰地同段382-41地號同意協助指界結果不同之界址，地籍測量員乃移由不動產糾紛調處委員會（下稱調處委員會）調處。嗣調處委員會於96年12月26日召開第1次調處會（崎子腳段382-39、382-40、382-41、382-42地號等4筆土地地籍圖重測土地界址爭議案），因382-41地號土地所有權人未到場且未委託他人出席，致調處不成立；復於97年3月12日召開第2次調處會，惟382-41地號土地所有權人仍未到場且未委託他人出席，調處委員會乃逕予裁處，作成「雙方爭議之界址，以仁武地政事務所重測協助指界之界址為界，續辦重測程序」之調處結果。被告旋以97年3月21日府地測字第0970065869號函檢送前開97年3月12日調處紀錄表，經由高雄縣仁武地政事務所（下稱仁武地政事務所）以97年3月28日仁地所二字第0970002782號函轉相關土地所有權人，該調處紀錄表附註二並教示「不服調處結果者應於接到本調處紀錄後15日內，以相對之當事人為被告，向司法機關提起『確認經界』之訴，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送本府（處），逾期不起訴者，依調處結果辦理之。」嗣因原告未就界址爭議向管轄法院訴請審理，被告乃於97年6月18日以府地測字第0000000000A號公告崎子腳段382-40、382-41、382-42地號等3筆土地地籍圖重測結果，原告所有崎子腳段382-42地號土地重測前之面積238平方公尺，重測後土地標示變更為松埔段520地號，面積233.45平方公尺。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告於78年間購買崎子腳段382-42地號土地及其上建物，土地界線係以建物牆壁外1公尺與相鄰382-41地號土地為界，其中有一條寬約30公分的排水溝作為建物排放廢水之用，此於382-41、382-40、382-39等地號土地及其上建物皆同，多年以來並無糾紛。嗣因被告辦理地籍重測，召集382-39、382-40、382-41及382-42地號土地所有權人指界而產生爭議。
其中382-39地號土地所有權人吳景昌主張各以水溝中為界址點，辦理地籍圖重測，此有該地號之「地籍圖重測地籍調查〈界址標示補正〉表」可證，由此亦可證實上開4筆土地界址為距建物牆壁1公尺。嗣於96年12月26日召開第1次調處會時，為解決爭議及維持多年情誼，經出席調處會之土地所有權人同意，而作成「．．．經出席委員議決如下：本案請仁武地政事務所依雙方協議之界址擇期會同相關土地所有權人辦理實地釘界．．．。」之會議紀錄。原告以為爭議已告結束，詎料於97年3月12日又召開第2次調處會，因吳景昌推翻其於第1次調處會議中所提出之主張，原告即於會中表示：「第1次調處會議討論既已產生決議，即應依照該決議辦理。」惟第2次調處會決議：「雙方爭議之界址，以仁武地政事務所重測協助指界之界址為界，續辦重測程序。」
㈡、原告原信賴行政機關能公平、公正的辦理重測工作，然仁武地政事務所重測協助指界過程中，並未通知土地所有權人到場陳述意見，被告即逕公告崎子腳段382-40、382-41、382-42地號重測後為松埔段522、521、520地號，面積分別增加
3.11平方公尺、減少2.97平方公尺、減少4.55平方公尺，又後續公告崎子腳段382-39地號重測後為松埔段523地號，面積增加0.46平方公尺。原告於97年7月9日下午前往仁武地政事務所閱覽重測結果並當場請問承辦人員為何未依據第1次調處決議辦理重測，以及重測採何種施測方式進行；據其表示原已依據第1次調處決議進行重劃完成，因382-39地號土地所有權人反悔拒不簽字，所以才會召開第2次調處會議，另重測係採直接平移方式劃定界限。
㈢、按土地法第46條之2第1項規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：⑴鄰地界址。⑵現使用人之指界。⑶參照舊地籍圖。⑷地方習慣。」本件仁武地政事務所未依前揭規定，就382-42、382-41、382-40、382-39及社區385-1地號土地，參照舊地籍圖，或依第1次調處會議中吳景昌所提「各以水溝中為界址點，辦理地籍圖重測」之多數意見，或採科學測量方法施測，濫用權力即逕以直接平移方式劃定界線，依行政訴訟法第4條第2項規定，明顯違法。又依97年3月12日調處紀錄表記載調處結果為：「雙方爭議之界址，以仁武地政事務所重測協助指界之界址為界，續辦重測程序。」既由仁武地政事務所重測協助指界，即有公權力涉入，其結果尚未得知，原告權益尚無損害，實無法訴請司法機關以為救濟。
㈣、次按民法第796條第1項規定：「土地所有人建築房屋非因故意或重大過失逾越地界者，鄰地所有人如知其越界而不即提出異議，不得請求移去或變更其房屋。但土地所有人對於鄰地因此所受之損害，應支付償金。」建築法第51條規定：「建築物不得突出於建築線之外．．．。」行政程序法第7條第3款規定：「行政行為．．．採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」仁武地政事務所未按照舊地籍圖施測，全憑個人主觀進行重劃並予公告，造成重劃公告後松埔段522、521、520地號原建築物固有之地基、屋簷及窗臺等構造物，均落在他地號土地範圍內，而造成民法796條「越界建築」之情況，且明顯違反建築法第51條及行政程序法相關規定，將衍生後續爭訟事件等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告97年6月18日府地測字第0000000000A號公告）均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、按土地法第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。．．．土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」同法第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知書後15日內，向司法機關訴請處理，．．．。」另行為時直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（下稱調處委員會設置及調處辦法）第18條規定：「當事人試行協議未成立或任何一造經二次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，並應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。前項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請司法機關處理，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）地政機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理。」
㈡、原告對其所有崎子腳段382-42地號土地之重測界址爭議，前經調處委員會調處在案，並對調處結果表示異議；惟依據前揭法令規定，原告如對該調處結果不服，應自接到調處結果通知書後15日內向司法機關訴請處理，非得提起本件行政訴訟以為救濟。又崎子腳段382-40地號重測前土地登記面積為207平方公尺，重測後為210.11平方公尺（增加3.11平方公尺），382-41地號重測前為210平方公尺，重測後為207.03平方公尺（減少2.97平方公尺），382-42地號重測前為238平方公尺，重測後為233.45平方公尺（減少4.55平方公尺），上述差數尚符地籍測量實施規則第243條規定容許公差範圍；且依前台灣省政府地政處所作之重測結果統計，重測前後面積相同者僅占百分之21，面積增加者占百分之41，面積減少者占百分之38。至於地籍圖重測前後土地面積會發生增減原因，乃重測前之地籍圖係日據時期以圖解法施測，因受當時之技術及設備所限，其測量精度較低，誤謬自屬難免；再者，依土地法規定辦理地籍圖重測時，係由土地所有權人自行指認土地界址後據以實施戶地測量，又或原舊地籍圖狀況老舊不佳，致使重測後之實地面積增減，實為必然之情事。
㈢、另崎子腳段382-39地號土地東西兩側界址皆與鄰地發生界址爭議，因爭議屬性不同，是以被告依該地號土地兩側界址爭議分案進行界址爭議調處，且前開地號與同段385-1地號土地業經調處委員會調處在案，被告並於97年6月25日以府地測字第0970142053號函檢送該2筆土地補辦重測公告文及結果清冊各乙份，經仁武地政事務所於97年7月3日以仁地所二字第0970006097號函轉相關土地所有權人在案。該382-39地號重測前土地登記面積為204平方公尺，重測後面積為204.46平方公尺，併予陳明。
㈣、綜上所述，本件地籍圖重測事件，被告作業程序並無瑕疵，有關土地界址爭執應屬私權爭執，原告不服調處結果，依法應訴請司法機關以「確認經界之訴」處理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為被告辦理原告所有崎子腳段382-42地號土地（重測後土地標示變更為松埔段520地號）地籍重測時，其重新實施地籍測量之結果，有無發生錯誤；抑或純屬土地所有權人對界址有爭議，應循民事訴訟程序救濟之情形？經查：
㈠、按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：⑴鄰地界址。⑵現使用人之指界。⑶參照舊地籍圖。⑷地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。
」「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。
」「．．．土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」分別為土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3第1項及第59條第2項規定甚明。次按「（第1項）土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲或其他必要之點，會同鄰地所有權人共同認定，自行設立界標。（第2項）土地所有權人均到場，而不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。（第3項）土地所有權人逾前條第1項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第3款及第4款規定辦理者，並應埋設界標。（第4項）界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」地籍測量實施規則第83條亦定有明文。復按「（第1項）當事人試行協議未成立或任何一造經二次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，並應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。（第2項）前項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請司法機關處理，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）地政機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理。」則為行為時調處委員會設置及調處辦法第18條所明定（內政部於97年8月11日以內授中辦地字第0970723920號令修正發布全文23條，將條次調整為第19條，內容意旨相同）。查前開「調處委員會設置及調處辦法」及「地籍測量實施規則」係內政部依土地法第34條之2及第47條授權，為辦理地籍測量所訂立細節性及執行性之法規命令，核與土地法規定意旨相符，爰予援用。其次，「重測地籍調查時，土地所有權人均到場而不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：⑴土地所有權人均同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。⑵土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。⑶土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法46條之2第2項規定予以調處。」亦為土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點所明定。
㈡、經查，本件原告所有重測前崎子腳段382-42地號土地，因辦理地籍圖重測，前經被告通知其於96年3月15日到場指界，因原告與鄰地同段382-41地號所有權人指界不一致，發生界址爭議，被告乃通知原告於96年7月26日到場辦理協助指界，因原告不同意協助指界之結果，而另行指出與鄰地同段382-41地號同意協助指界結果不同之界址，地籍調查人員乃依土地法第46條之2暨上揭執行要點第4點第3款規定，移由調處委員會予以調處，有地籍重測協助指界定期通知書、崎子腳段382-41、382-42地號土地地籍圖重測地籍調查表、地籍圖重測調查〈界址標示補正〉表在卷可稽（詳本院卷第46頁、第14頁至第17頁），是原告主張本件重測協助指界過程中，並未通知土地所有權人到場陳述意見云云，核與事實不符，為不可採。再者，本件係因土地所有權人因到場指界而發生界址爭議（詳下述），依土地法第46條之2第2項規定，自應依同法第59條第2項之調處程序處理之。原告主張本件仁武地政事務未依土地法第46條之2第1項規定，參照舊地籍圖辦理地籍圖重測云云，亦不可採。
㈢、次以調處委員會嗣於96年12月18日以府地測字第0960285941號函通知前開4筆土地所有權人，訂於96年12月26日召開第1次調處會（崎子腳段382-39、382-40、382-41、382-42地號等4筆土地地籍圖重測土地界址爭議案），因382-41地號土地所有權人陳紹萍未到場且未委託他人出席，致協議未成立，調處記錄表並記載調處結果為「本案土地所有權人部分未出席（陳紹萍未出席）致協議不成立，出席委員議決如下：本案請仁武地政事務所依雙方協議之界址擇期會同相關土地所有權人辦理實地釘界，再依土地所有權人表示意見之情形召開第2次調處會議。」調處委員會復於97年3月3日以府地測字第0970049414號函通知訂於97年3月12日召開第2次調處會，惟382-41地號土地所有權人仍未到場且未委託他人出席，調處委員會乃依行為時調處委員會設置及調處辦法第18條規定，逕予裁處：「本案崎子腳段382-41地號土地所有權人未到場，經協調不成立，調處委員議決如下：雙方爭議之界址，以仁武地政事務所重測協助指界之界址為界，續辦重測程序。」該調處紀錄表附註二並教示記載「不服調處結果者應於接到本調處紀錄後15日內，以相對之當事人為被告，向司法機關提起『確認經界』之訴，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送本府（處），逾期不起訴者，依調處結果辦理之。」此亦有開會通知單、96年12月26日及97年3月12日調處紀錄表附卷（詳本院卷第38頁、第43頁、第71頁、第72頁）可按。被告旋以97年3月21日府地測字第0970065869號函檢送前開97年3月12日第2次調處紀錄表，經由仁武地政事務所以97年3月28日仁地所二字第0970002782號函轉土地所有權人，因原告未就界址爭議向管轄法院訴請審理，地籍測量人員遂依調處會第2次調處結果，以仁武地政事務所重測協助指界之界址為界，續辦重測程序，重測結果，原告所有崎子腳段382-42地號土地重測前面積238平方公尺，重測後土地標示變更為松埔段520地號，面積233.45平方公尺，被告並於97年6月18日以府地測字第0000000000A號公告崎子腳段382-40、382-41、382-42地號等3筆土地地籍圖重測結果，揆諸首揭法條規定，並無不合。又第1次調處會因382-41地號土地所有權人未到場且未委託他人出席，致協議不成立，已如前述，原告主張應以第1次調處會議中吳景昌所提「各以水溝中為界址點」之多數意見辦理地籍圖重測云云，亦不足採。
㈣、再按「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定．．．。」司法院釋字第374號解釋有案。準此，可知地籍圖重測純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖上，初無增減人民私權之效力，則重測前後土地面積發生增減時，該增減面積之事實，既經重測機關予以公告及通知土地權利人，已使土地所有權人得對該結果以異議方式救濟，是若無人異議而公告確定，則地政機關應據以辦理土地標示變更登記，惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起「確認經界」之民事訴訟請求解決。易言之，地籍測量並無確定人民私權利之效果，自不致增、損土地所有權人之土地權益，則土地重測結果既經地政機關依照規定，按法定程序重新實施地籍測量，依上開解釋意旨，對界址有爭執之土地所有權人自應提起民事訴訟請求解決，始為正辦，原告逕行提起本件行政訴訟，難認有據，應予駁回。
㈤、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以97年6月18日府地測字第0000000000A號公告重新實施地籍測量之結果，原告所有崎子腳段382-42地號土地重測前面積238平方公尺，重測後土地標示變更為松埔段520地號，面積為233.45平方公尺，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 30 日
書記官 李 昱