高雄高等行政法院判決
98年度訴字第23號原 告 甲○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年12月4日臺內訴字第0970158829號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落臺南縣永康市○○段585、586地號土地（下稱系爭土地），屬永康市公所辦理民國94年度臺南生活圈道路系統建設計畫（永康市3、4、8、主18號道路工程〈主18號道路〉）用地範圍，經內政部以94年5月9日臺內地字第0940061106號函核准徵收。被告遂據該函於94年5月26日以府地用字第0940110249號公告徵收，並依徵收當期（94）年公告土地現值每平方公尺1,200元另加4成計算系爭土地徵收補償費。原告以價格過低，於公告期間提出異議，經被告以94年7月28日府地用字第09400413767號函復原告，該徵收價格合理，而駁回原告異議。原告不服，提起訴願，經內政部97年4月30日臺內訴字第0970055770號訴願決定，以本件尚未依土地徵收條例第22條第2項規定經地價評議委員會復議為由，為訴願不受理決定。被告遂依該訴願決定意旨將本件提交臺南縣地價及標準地價評議委員會復議，該會於97年5月22日決議：「本案土地94年期公告土地現值及徵收補償價額維持不變。」被告乃據以97年6月17日府地用字第0970133308號函通知原告。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依土地法第150條及第151條規定，土地現值之公告，需依一定指標參考，如相關鄰近區域等條件因素。本件鄰近土地之公告土地現值高於系爭土地，如永和段514地號土地為新臺幣（下同）1萬4,500元，同段604地號土地則為1萬3,763元，故被告本件之認定有誤。又系爭土地係原告於79年間以一坪約2萬元所購得，並因系爭土地附近都是風水地，當時之交易行情均約每坪2萬元起，並無被告所稱無買賣實例情形。另系爭土地經徵收後，公告土地現值增值近7倍，雖被告辯稱係因都市計畫變更，依平均地權條例施行細則第63條規定重新檢討才大幅調高現值，然鄰地並無此優渥，被告明顯嚴重損害人民權益，圖利政府。另依司法院釋字第400號、第425號及第516號解釋意旨，國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。系爭土地徵收補償價格明顯偏低，不符合理原則，自屬違法。
（二）依司法院釋字第207號解釋及地方制度法第53條規定，議員不得兼職，另平均地權條例第4條及土地法第155條係規定，應有「地方民意代表」或「地方民意機關之代表」參加，而地方民意代表，非僅議員，故內政部訂定之地價及標準地價評議委員會組織規程第4條關於委員應包含議員代表1人之規定，違反平均地權條例第4條及土地法第155條規定，是本件被告之地價及標準地價評議委員會聘有議員擔任委員，其組織自屬違法，所為議決亦屬違法。
（三）又被告明知需地機關永康市公所財源拮据，尚仰賴上級政府補助，加諸本件土地徵收道路工程經費並無著落，仍執意徵收，且多年來迄未開始使用，違反土地徵收條例第9條第1項第1款規定，應准照原徵收補償價額收回等語。並聲明求為判決：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應按每平方公尺1萬4,500元加4成作成補償之處分。
三、被告則以：
（一）依據地價調查估計規則第18條第4項及被告92年10月訂定之臺南縣實施地價調查估計作業規定，參、作業程序：......五、劃分地價區段並填具地價區段勘查表：〈一〉劃分地價區段：......〈3〉公共設施保留地地價區段劃分原則：......但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同地價之地價區段時，得併入毗臨之非公共設施保留地劃為同一地價區段。本件系爭土地因於徵收當時兩旁土地之使用分區皆為墳墓區，故皆劃屬第172地價區段。徵收當期94年公告土地現值為每平方公尺1,200元，已經非常接近市價。至原告主張比較之永康市○○段514、604地號土地，其兩旁皆屬住宅區土地，且非系爭土地所毗鄰之土地，乃各劃屬住宅區之第173及跨越第173及173-8地價區段，94年公告土地現值各為每平方公尺1萬4,500元及1萬3,763元。
而劃屬住宅區土地與系爭土地相較，兩者使用分區、利用強度大不相同，其地價當有合理之差異，不能等同類比，故系爭土地地價並無偏低情事。另從本件94年公告土地現值經提請臺南縣地價及標準地價評議委員會復議結果仍予維持，益證系爭土地之94年公告土地現值尚屬適當。故被告依土地徵收條例第30條第1項及平均地權條例第10條規定，按公告土地現值加計4成為補償，於法無違。
（二）原告指稱徵收後，政府於取得所有權卻大幅調高公告土地現值一節，被告已於97年6月30日以府地價字第0970135723號函復原告詳細說明在案，其原因為系爭土地於94年8月徵收移轉登記後，該墳墓區於94年12月及95年4月辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫第3次通盤檢討（第1階段）及（第2階段）」，系爭土地兩側由墳墓區變更為公園用地。因都市計畫已變更，被告乃依平均地權條例施行細則第63條規定重新檢討地價區段，並依其規定重新計算地價，並非無故於徵收後，調高公告土地現值。原告指摘，與事實不合。
（三）地方制度法第53條雖有縣議員不得兼任其他職務之規定，但該條亦有「但法律、中央法規另有規定者，不在此限。」之但書規定。是以，被告依平均地權條例第4條及地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定聘請議員擔任地價及標準地價評議委員會之委員，並無牴觸地方制度法，此亦經內政部85年1月5日臺(85)內地字第8573055號函釋有案。原告據以主張臺南縣地價及標準地價評議委員會組織違法，議決事項有適法性問題，係屬引用法令錯誤。另因地價及標準地價評議委員會評議事項皆關係土地所有權人之權益利害，被告考量避免評議委員承受無端紛擾，僅提供原告上開組織規程第4條組成委員之規定，係為顧及評議委員個人隱私，尚無違反行政程序法第46條及政府資訊公開法第18條規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告94年5月26日府地用字第0940110249號公告、內政部97年4月30日臺內訴字第0970055770號及97年12月4日臺內訴字第0970158829號訴願決定書附本院卷，暨被告97年6月17日府地用字第0970133308號函在訴願卷可按，自堪認定。原告提起本件訴訟，無非以本件之徵收補償價額過低，且被告之地價及標準地價評議委員會聘有議員擔任委員，組織違法，所為議決亦屬違法云云，資為爭議。爰分述如下：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。（第2項）在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項及第2項分別定有明文。又「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」則為土地徵收條例施行細則第30條第2項及第31條所明定。另平均地權條例施行細則第63條第1項第4款則規定：「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：......四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。」查土地徵收條例施行細則及平均地權條例施行細則乃分別依土地徵收條例第62條及平均地權條例第86條之授權所訂立之法規命令，其中上述規定乃關於如何查定公共設施保留地地價之細節性規定，並未逾越授權範圍，且與土地徵收條例第30條第1項後段係基於都市計畫區內公共設施保留地之價值往往低於鄰近之非公共設施保留地，為保障此等土地所有權人權益之意旨相符，自應予以援用。故而，徵收都市計畫區內公共設施保留地之補償地價，如為處於非路線價區段之帶狀保留地，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算。並徵收補償地價得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照當年期一般正常交易價格所估計之區段地價，提交地價評議委員會評定之。
（二）又按「（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」地價調查估計規則第18條第4項、第5項及第21條第1項分別定有明文。
查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用。
（三）經查：
（1）系爭土地係屬都市○○道路用地之公共設施帶狀保留地，並因其兩旁土地皆為墳墓用地且均屬相同區段地價之地價區段，故被告乃依地價調查估計規則第18條第4項規定將之均劃屬第172地價區段。又因附近土地並無買賣實例，且無使用分區或編定相同之地價區段，故被告乃選擇與第172地價區段使用性質相近之屬都市計畫農業用地之第24○○○區段、第250地價區段及第192地價區段作為基準區段來推估目標區段即第172地價區區地價。並由被告人員到現場勘查後，比較基準區區之各種條件，得出不同價格後，再綜合判斷各種因素，取一個條件較相近之地價，作為目標區段之地價，且此地價僅是擬評地價，嗣後還須送地價評議委員會評定等情，已經被告訴訟代理人陳述甚明（詳本院98年5月21日準備程序筆錄），並有區段地價估價報告表位置圖、區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表及地價區段勘查表在卷可按，而系爭土地兩旁確係供墳墓用途使用一節，亦有原告提出之照片附卷可按，依上述兩造所陳系爭土地及毗鄰非公共設施保留地之地段、地價及被告進行之勘查查估情形，被告就系爭土地所為之地價區段劃定暨地價查估，核與上述土地徵收條例施行細則、平均地權條例施行細則及地價調查估計規則規定相符。至原告雖提出土地登記謄本，主張有買賣之事實云云，惟原告所稱其買受系爭土地之時間為79年間，與系爭土地徵收時點之94年間相距10餘年，而買賣價格會隨時間之客觀環境及買賣雙方之主觀因素而變化，乃眾所周知之事實，故原告所舉之買賣情形並非地價調查估計規則第21條第1項所稱得據以估計系爭土地94年區段地價參據之買賣實例甚明。是原告據以主張系爭地價區段有買賣實例，進而爭議被告之查估有誤云云，並無可採。
（2）又依平均地權條例第46條及上述土地徵收條例第30條規定，直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告。而徵收補償地價之加成補償成數，亦係由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。查本件系爭土地所屬之第172地價區段之94年區段地價，經被告人員按前項所述查估結果，係認每平方公尺之擬評地價為1,300元，嗣經提請臺南縣地價及標準地價評議委員會93年第4次會議，決議「目前因經濟景氣不佳，房地產持續低迷，94年期公告土地現值配合市場實際下跌幅度酌予調整，並就地價之平衡，各地價區段逐一檢討評議（修正）通過......。
」等語，並評定第172地價區區地價即公告土地現值為每平方公尺1,200元。而系爭土地91年7月至95年1月之公告土地現值均為每平方公尺1,200元等情，有臺南縣地價及標準地價評議委員會93年第4次會議紀錄及系爭土地地價公務用謄本在卷可按。又依被告辦理94年公告土地現值（簡報）報告所載，臺南縣各鄉鎮（市）93年公告土地現值占正常交易價格（市價）比例為80.35％，其中系爭土地所坐落之永康市，「本期地價指數下降2.18％，住宅區下降4.92％，商業區上升10.34％，工業區上升3.05％，......本期工業區仍少有新廠商進駐，部分廠商歇業閒置，高於公告現值約1成或公告現值價格上下成交......。」而被告為辦理該縣94年期土地徵收案，其被徵收土地補償地價之加成補償標準，亦經臺南縣地價及標準地價評議委員會93年第4次會議決議，按照徵收當期之公告土地現值加4成補償等情，亦有該報告及會議紀錄可稽。可知，系爭土地94年之公告土地現值評定及徵收補償地價之加成成數，被告均有依上述平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定之程序提經臺南縣地價及標準地價評議委員會決議之。而依被告實際調查所得之上述報告，被告所評定之93年期公告土地現值已達正常交易價格之80.35％，而與系爭土地同屬永康市之工業區土地，成交價格亦僅約高於公告土地現值1成，或與公告土地現值相當，則就公告土地現值91年至徵收時之94年間均相同且屬墳墓區之系爭土地，被告按94年公告土地現值加4成作為徵收補償地價，自與一般正常交易價格相當。至原告據以主張系爭土地公告土地現值太低之同段514地號及604地號土地，係因其兩旁土地均屬住宅區，故劃屬第173及跨越173、173-8地價區段，是其94年公告土地現值乃分別評定為每平方公尺1萬4,500元、1萬3,763元一節，亦據被告訴訟代理人陳明在卷，並有相關位置圖附卷可按。本件徵收之道路用地係屬帶狀保留地，並因穿越數個地價不同之區段，故被告依帶狀保留地兩側非公共設施保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段，依上述地價調查估計規則第18條第4項規定，即無不合。系爭土地與上述同段514地號及604地號土地，既因兩側非公共設施保留地地價區段之不同，而被劃分為不同地價區段，並因而有不同之區段地價，此乃客觀事實之不同及法規規定所致，故原告據以爭議系爭土地之徵收補償地價太低有違法情事云云，自無可採。
（3）再按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」都市計畫法第26條第1項前段定有明文。查系爭土地係於94年5月公告徵收，同年8月移轉登記，嗣因被告先後於94年12月及95年4月辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫第3次通盤檢討（第1階段）及（第2階段）」，將系爭土地兩側土地由墳墓區變更為公園用地，故系爭土地之公告土地現值乃於96年間提高為每平方公尺9,716元等情，已據被告陳述在卷，並有變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（第3次通盤檢討）案（第1階段）說明書、變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（第3次通盤檢討）案（第2階段）說明書及地價明細附卷足按。系爭土地兩旁之土地使用分區既有所變動，則依平均地權條例第46條、同條例施行細則第63條及地價調查估計規則第21條規定，其區段地價及公告土地現值，自會因此而有所變動。故原告以系爭土地徵收後之事由，爭議系爭土地補償地價偏低云云，亦無可採。
（四）另查：
（1）按「（第1項）標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。（第2項）前項委員會委員，應有地方民意機關之代表參加。」「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」分別為土地法第155條及平均地權條例第4條所明定。而依此等規定授權訂定之地價及標準地價評議委員會組織規程第4條第1項則規定：「本會置委員17人，其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；1人為副主任委員，由直轄市政府秘書長、縣（市）政府主任秘書兼任；其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：一、議員代表1人。二、地方公正人士1人。三、對地價有專門知識之專家學者1人。四、不動產估價師公會代表1人。五、建築師公會代表1人。六、地政士公會代表1人。七、不動產經紀業公會代表1人。八、建築開發商業同業公會代表1人。九、銀行公會代表1人。十、農會代表1人。十一、地政主管人員1人。十二、財政主管人員1人。十
三、工務或都市計畫主管人員1人。十四、建設或農林主管人員1人。十五、稅捐主管人員1人。」查土地法第155條及平均地權條例第4條所以明定地價評議委員會應有地方民意代表參加，應係鑑於地價之評定與當地之民意及市場情形關係密切，而地方民意代表，不僅代表當地民意，且對當地民情及社會情況較為瞭解，可藉此廣納民意之故。又地方制度法第53條第1項係規定：「直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表，不得兼任其他公務員、公私立各級學校專任教師或其他民選公職人員，亦不得兼任各該直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。但法律、中央法規另有規定者，不在此限。」故於法律或中央法規有直轄市議員、縣（市）議員或鄉（鎮、市）民代表得兼任某項職務之明文時，其兼任即屬適法。並司法院釋字第207號解釋亦謂：「民意代表可否兼任他職，須視憲法或與憲法不相牴觸之法規有無禁止規定，或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。......。」土地法第155條及平均地權條例第4條之法律既已明定地價評議委員會應有地方民意代表參加，議員復屬地方民意代表，且依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條規定，地價及標準地價評議委員係為「一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法復議之徵收補償價額。五、依法異議之標準地價。六、徵收補償地價加成補償成數。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」等事項之評議，且是以委員會之形式為之，是其職務之性質亦與民意代表之職權並不衝突。並因地價及標準地價評議委員會所評議事項是以該縣（市）為範圍，故以議員代表充之，自較特定之鄉鎮市民代表為妥適。
是地價及標準地價評議委員會組織規程第4條第1項規定其委員應包含議員代表1人，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符，自應予以援用。原告爭執此規定係違法違憲，進而爭議系爭土地之地價評定違法云云，並無可採。
（2）又查，依上述地價及標準地價評議委員會組織規程第4條第1項規定，各縣（市）地價及標準地價評議委員會，係由有關機關代表、地方相關機構之專業人士、地方公正人士及專家學者所共同組成。本件之臺南縣地價及標準地價評議委員會，其組成委員合於上述規程規定一節，有會議簽到簿可按，並其評議結果之系爭徵收補償地價亦與一般正常交易價格相當，已如上述，而無顯然違法情事，是其評議結果本院自應予以尊重。原告援引司法院釋字第400號、第425號及第516號解釋意旨，爭執系爭土地補償價額不合理云云，並無可採。另本件之臺南縣地價及標準地價評議委員會之委員，核與地價及標準地價評議委員會組織規程第4條第1項規定無違，已經本院調查後認定如上，故雖被告未准原告申請提供個別之地價及標準地價評議委員會委員資料，亦與本件原處分是否適法之認定無影響，附此敘明。
（五）又「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：......。」土地徵收條例第9條定有明文，可知，被徵收之土地得否照原徵收補償價額收回，係屬應由原土地所有權人向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之事項，核與徵收土地之補償價額是否適法之爭議無涉，故原告於本件關於徵收補償價額爭議之事件，據系爭土地並未開發應准照價買回云云為爭執，即無可採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採，被告按系爭土地94年公告土地現值另加4成為補償，於法並無不合，故被告否准原告提高補償地價之請求，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，暨請求被告按每平方公尺1萬4,500元加4成作成補償之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
書記官 李 建 霆