高雄高等行政法院判決
98年度訴字第232號原 告 甲○○訴訟代理人 王進勝 律師
黃淑芬 律師吳晉賢 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年2月26日台內訴字第0980027509號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄縣政府警察局六龜分局（下稱六龜分局）於民國96年10月1日，至高雄縣○○鄉○○段3、6地號山坡地保育區農牧用地現場會勘，查獲系爭土地上堆置砂石及經營砂石加工，經六龜分局以96年12月2日高縣六警偵字第0960022381號函報請被告察核。嗣被告盜濫採土石聯合取締小組於96年10月15日赴同段3、6、7、8地號山坡地保育區農牧用地、林業用地現場會勘，查獲上開土地堆置大量土石並有砂石篩選設備及鐵皮屋。又高雄縣桃源鄉公所復以97年9月2日桃鄉農業字第0970006987號函檢送97年8月26日山坡地巡查紀錄表及山坡地違規使用查報表向被告查報前揭高中段3、5、6、7地號山坡地保育區農牧用地未經申請堆置砂石；嗣經被告所屬地政處於97年9月10日派員至現場勘查，發現現地除持續作業、違規使用外，並已挖掘洗選池、私設抽水設備自荖濃溪抽取溪水洗選砂石。被告乃認原告未經申請許可，擅自於系爭高中段3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、鐵皮屋、砂石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石加工業務，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，爰依同法第21條規定，以97年10月7日府地用字第0970240198號裁處書裁處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並限期於文到次日起2個月內恢復原狀或作符合農牧用地依法容許使用項目之使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果，有最高行政法院94年6月21日會議決議可參。且「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」行政罰法第24條定有明文。
㈡、經查被告認原告擅自於高雄縣○○鄉○○段3、5、6、7等地號土地「堆置土石」，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，曾以97年9月1日府農保字第0970207747號裁處書裁處原告「罰鍰新台幣10萬元整；並自本裁處書送達之次日起2年內，暫○○○鄉○○段3、5、6、7等地號之開發申請」；又本件原處分所載原告違反事實為：「．．．台端於高雄縣○○鄉○○段3、5、6、7地號土地未經申請許可擅自『堆置土石』．．．。」是本件原處分之違章事實與原告前遭被告以97年9月1日府農保字第0970207747號裁處書處罰之事實係屬同一。再者，原告於97年8月12日及97年9月2日兩者時間緊接且於同一地點之「堆置土石」行為，只是一個違章行為之繼續，而因原告此種繼續違反行為係單一的實現行政罰之構成要件，應僅受一個行政罰之處罰。
㈢、被告於96年10月31日間辦理「荖濃溪勤和段第二期緊急疏濬作業土石申購」標案，准許已取得工廠登記證或使用地已取得同意變更編訂之砂石碎解洗選場之廠商（即第一類廠商），及具有砂石碎解洗選加工能力而尚未取得工廠登記證或使用地未取得同意變更編訂之砂石碎解洗選場之廠商（下稱第二類廠商）申購。訴外人石田企業有限公司（下稱石田公司）為第二類廠商參予前開標案之投標並且得標，石田公司於標得前開砂石後即將前開砂石堆置於高雄縣○○鄉○○段第
3、6、7、8地號土地上。詎被告明知前開事實情形下，竟以原告未經許可擅自堆置土石及設置便道、砂石篩選機具、洗選池等作業設施，涉嫌違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條之規定予以裁罰，並命原告立即停止違反土地管制之使用之行政處分，顯有不合。
㈣、退萬步言，縱認原告與石田公司具同一法律上人格，石田公司為第二類廠商，此有高雄縣砂石商業同業公會98年3月12日高縣砂石道字第98017號函及經濟部礦務局98年3月17日礦局石二字第09800031010號函影本可稽。被告既准許訴外人石田公司以第二類廠商之身分參予前開標案之投標及得標，即已明知石田公司為一「具有砂石碎解洗選加工能力而尚未取得工廠登記證或使用地未取得同意變更編訂之砂石碎解洗選場」之廠商，而於石田公司標得前開砂石後，卻以未經許可於系爭土地上堆置土石及設置便道、砂石篩選機具、洗選池等作業設施，違反區域計畫法為由作成裁罰性行政處分，被告准許石田公司得標與作出裁罰處分之行政行為間顯有矛盾違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。同法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
㈡、原告主張被告前已依水土保持法予以裁罰而有「一行為不二罰」之違法云云；經查，被告前係依水土保持法第33條第1項第2款規定，以97年9月1日府農保字第0970207747號函處罰原告，其查獲原告違規行為之日期為97年8月12日，此與本件被告依區域計畫法第21條規定以97年10月7日府地用字第0970240198號函處罰原告，其查獲原告違規行為日期為97年9月2日，兩者之違法行為時點及法令均不相同；又原告之違規行為自始並未停止而係處於繼續狀態，違規範圍並擴及同地段8地號山坡地保育區林業用地，則被告針對查獲原告97年9月2日之違規行為，認定為另一違規行為再次處罰，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告是否為本件違章行為之行為人？如原告為違章行為人，被告予以裁罰，是否違反一行為不二罰之規定？經查：
㈠、按「區域計畫公告實施後，．．．非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項定有明文。
㈡、本件被告以原告未經申請許可，擅自於高雄縣○○鄉○○段
3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、鐵皮屋、砂石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石加工業務，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，爰依同法第21條規定，以97年10月7日府地用字第0970240198號裁處書裁處原告15萬元罰鍰，並限期於文到次日起2個月內恢復原狀或作符合農牧用地依法容許使用項目之使用等情，業據提出現場照片、六龜分局調查筆錄、高雄縣桃源鄉公所97年9月2日桃鄉農業字第0970006987號函為據，固非無見。然查，本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織，行政罰法第3條定有明文。又「基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。」最高行政法院91年度判字第23號判決可資參照。查，系爭土地上所堆置之土石，乃訴外人石田公司（負責人為原告）於96年10月31日參加被告辦理「荖濃溪勤和段第二期緊急疏濬作業土石申購」標案標買後堆置，利用現場設置之便道、輸送帶、砂石篩選機具、洗選池、鐵皮辦公室等砂石作業設施從事砂石加工業務，並僱請黃健安為現場負責人等情，已據原告於本院審理中陳明，核與黃健安警訊所為陳述相符，有其警訊筆錄附於原處分卷（第16-21頁）可按；原告於警訊時，亦提出石田公司請領之高縣營合字第09600910號營利事業登記證，表明稽查現場堆置之砂石乃向被告標購所得，僱請黃健安擔任現場負責人從事砂石加工業務，亦有其警訊筆錄、營利事業登記證附原處分卷（第6-7頁及第9頁）足佐；原告於該筆錄雖係以第一人稱回答，要係國人對自然人、法人觀念混淆所致，從其全部陳述內容、所舉營利事業登記證、現場負責人黃健安警訊筆錄互相印證以觀，堪認原告應係以石田公司負責人身分應訊；況被告亦不否認原告所負責之石田公司確有標買上開土石申購採購案所標售之土石；足認本件若有未經申請許可，擅自於系爭山坡地保育區農牧用地土地上，經營砂石加工業務，違反區域計畫法規定之違章，其行為人應係石田公司。按法人之行為與自然人之行為不同，是法人之行為違法，除法律另有規定處罰其負責人外，自不得對法人之負責人處罰。從而，本件違章行為既為訴外人石田公司，業如前述，則被告以原告為違章行為人涉有前揭違章行為而予以裁罰並命限期改善，揆諸前揭法律規定及判決意旨，即有未合。
㈢、次按行政罰法第15條第1項規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」係採兩罰制（即併罰制）。據此規定，私法人之代表權人之違法行為，在符合下述三個要件時，應併罰私法人及該人之代表人（自然人）：⑴代表權人乃執行職務或雖非執行職務但卻係為私法人之利益而為行為；⑵代表權人有行為故意或重大過失時；⑶私法人受罰鍰之處分時始足，基於處罰法定原則，被告並未對石田公司裁罰，自不得直接對其負責人為裁罰處分（廖義男主編，行政罰法，元照出版公司，第144、145、164頁參照）。況依被告裁處書所載，其據以裁罰原告之法律依據為區域計畫法第15條、第21條，並無行政罰法第15條第1項之記載，有該裁處書在卷可佐，是被告並非基於前開併罰之規定對原告裁處，併此敘明。
㈣、綜上所述，本件違反區域計畫法之違章行為人為石田公司，並非原告，業如前述，則被告以原告未經申請許可，擅自於系爭高中段3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、鐵皮屋、砂石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石加工業務，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，爰依同法第21條規定，以97年10月7日府地用字第0970240198號裁處書裁處原告15萬元罰鍰，並限期於文到次日起2個月內恢復原狀或作符合農牧用地依法容許使用項目之使用，即有未合；訴願決定未予糾正，亦有違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，自應由本院撤銷訴願決定及原處分，以符法治。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
書記官 李 昱