高雄高等行政法院判決
98年度訴字第268號原 告 簡端標
簡君叡簡川閔簡酉原江振存王國興王財得簡龍昌簡月娥孫再麟孫萬居羅簡秋香簡月朱王世茂簡天寶林再添林國樑蔡崧斌蘇樹旺蔡泓棋林淑卿林再旺蘇益民蘇楠雄蘇賢仁黃淑惠許榮華陳英俊戴世娒鄧雪莉鄧劉玉苗范何秀雲黃麗玲林政億范俊嘉蔡耀緯羅榮寬曾柏豪林淑美鍾賢能曾月娥陳英賢林光輝賴文欽范志明林麗秋林汶銘賴暖林再逢張良權許本豪黃榮懷劉羅麗珠黃文學林瑞英許育源鍾文正黃石坤賴文政林蘇玉英陳英生劉秋媚陳善嘉劉青山劉秋雲周志華劉家魏賴嬿伃鄧金成鄧濬欣鄧文凱黃登燦吳來成黃豐銘蘇玉煌林桂枝林俊松游永逢洪志勳洪岩芳洪于鈞洪祥紘兼上二人法定代理人 周金花原 告 洪振坤
洪銘韓洪偲純洪冠穎兼上一人法定代理人 洪鍾美珍原 告 洪振榮
洪國禎洪聖閔洪鉑荃洪梓晉洪火煉洪火盛洪一文洪槍梧王珍英洪焜炳洪林蔘洪欽灶洪銀櫃洪銀盛洪春美陳祾珵陳俊恆陳致全陳俊添陳啟東劉嘉男劉陳玉劉嘉富劉嘉益劉寧和林劉春劉寧源黃月霞葉南夋葉銀城葉銀海葉銀昌林良玉葉銀泉王國鎮王宗富王文忠王天鍛王天慶王志斌王進乾許正雄許順濱許春芳林良謀張逸錦鄧鈞文伍崑助張烈錦林良男葉銀堂王健同洪啟瑞林良伯林良志鄧雅元鄧翰林洪智祥游玉瓊鄧金助洪惠聰洪惠煇黃新材共 同訴訟代理人 林道啟 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 陳明文 縣長訴訟代理人 潘永豐
林似英上列當事人間請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國98年3月2日台內訴字第0980014441號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告依內政部訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」（下稱系爭計畫），分別於民國97年4月23日及同年4月28日、5月5日、5月8日、5月14日、5月16日、5月27日、6月2日、6月3日、6月13日及6月24日向被告申請發還坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號等共490筆土地（下稱系爭土地），被告審查後以97年10月7日府地籍字第0970129154號函通知原告否准其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依系爭計畫貳：「處理原則一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理。三、經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。」所謂「足資證明其權屬文件」例示有1.丈單，2.地契，
3.登記濟證，4.土地台帳，5.日據時期法院確定證明書等。查上揭證明權屬之文件既係例示而非列舉規定，則其他足資證明申請人之祖先於政府來台前即使用墾地之相關文件，如戶籍資料足資證明於日據時代即已設籍迄今，以及其租用之土地係依58年濫墾地清理計畫給予承租權等，佐以四鄰證明應足以證明申請人之祖先早於光復之前即占用墾地，此應係部頒制式申請書上表明「其他」證明文件之旨趣所在。另依系爭計畫參、「墾農訴求還我土地實施計畫分工」表所示，複審係由內政部遴聘學者、專家及邀集有關機關、縣（市）政府組專案小組共同審查。於審查確有產權且管理機關未表示異議者，即發還土地。倘經審查未有產權者，由行政院農業委員會（下稱農委會）、教育部組專案小組，就個案現場勘查，在不妨礙國土保安原則下，予以解除林地編定。從而有權審查原告之申請案是否符合發還土地要件之機關為內政部組成之專案小組（下稱內政部專案小組）。故被告就原告所檢附證明文件是否足資證明符合發還土地之要件並無實質審查權。況查原告縱未通過審查，仍有經內政部專案小組個案現場勘查，解除林地編定之利益，就此而論，被告應審查者係原告所提申請案是否符合內政部要求之格式要件而已，不能越俎代庖為實質審查。
（二）再由系爭計畫貳、二及貳、三之規定可知，即便認定原未符合取得所有權的要件，原告等依系爭計畫貳、二及貳、三之規定，尚有依國有財產法承買或承租所占用之土地，或接受行政救助之利益。就此而言，被告於程序上逕駁回原告等之申請案，亦有未洽等語。並聲明求為判決(1)撤銷訴願決定及原處分。(2)被告應將原告之申請案送請內政部審核。
三、被告則以：
（一）系爭計畫及「地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項」（下稱注意事項）之效力：
１、按「行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」為行政程序法第163條所明定，而系爭計畫即屬行政計畫之性質，且為「命令性計畫」「行政規則性質之行政計畫」，對行政機關具有拘束力及強制力，其內容包括事務之分配、業務處理方式、認定事實及行使裁量權之基準，雖非依法律授權，然而，係屬中央主管機關指示下級機關如何處理業務的一般性指示。上級行政機關仍具有相當高度的預測與判斷餘地而訂立系爭計畫，與法規範目的並無違誤之情形。然就「行政計畫瑕疵內容」之司法審查密度係採消極審查方式，亦即除確定系爭計畫完全欠缺法益之權衡或不合比例原則等重大瑕疵外，原則上應尊重確定計畫機關之決定。
２、次觀注意事項所定內涵意旨分別該當行政程序法第159條規定之「組織性」行政規則及「作用性」行政規則，亦即包括職權如何分配及案件收發之流程，與認定事實之準則（單純事實之存否與如何存在之認定準則及事實推定之準則），然其僅屬上級行政機關為順利推動行政事務及執行職務之便宜而訂頒之一般化準則。基此，被告據而對系爭計畫受理人民申請案，為形式及實質審定所繳附之證明文件，是否符合內政部訂頒上揭注意事項所定之證明文件，即依申請人檢具之書證與其對申請標的物是否具有所有權存在，據以審認，進而採取必要之行政措施。
（二）原告檢附之證明書件之證明力：
１、按注意事項第5點第1款第3目規定之證明文件應係列舉規定，非原告陳述不以此為限之例示規定。縱有「其他證明文件」之規定，亦應認申請人所提證之書件必須與其對申請標的物自始具有所有權存在之書證為據。查原告所檢附日據時期戶籍資料、35年初次設籍登記謄本、現戶戶籍謄本、國有耕地租賃契約書、國有林地租賃契約書或四鄰證明，依注意事項五、應附足資證明擁有產權之證明文件，均不足以證明所有權存在之效力。
２、日據時期戶籍謄本及35年初次設籍戶籍謄本，充其量僅能證明於戶籍所示之住所居住，曾於該區域生活，無任何證據能力可進而推論出其對特定土地擁有所有權之證明力。另依58年濫墾地清理計畫給予承租權而提示國有耕地租賃契約書或國有林地租賃契約書等證明書件，依民法第421條第1項規定可知租賃為諾成、雙務、有償及繼續性契約，雙方當事人約定租賃關係，即以承租人為租賃權取得、租金支付義務及租賃物保管等權利義務關係為內容，亦無任何證明力推定對所聲明之土地自始確定擁有所有權，故原告僅是證明取得渠等地號土地之合法承租權，且同時有效存在，得為適法之「使用」，與所有權存在與否顯不可一概而論。縱輔以四鄰證明申請人占有使用之事實，亦僅該事實行為之舉證，非對特定標的物擁有所有權之合法書證。因此，按系爭計畫貳、一、及參、肆之規定，本件在初審階段即因原告檢據之相關書件審定均無法證明對申請標的物具有所有權，致無須進入複審程序，而據以駁回，並無不合。
３、縱然，被告為原告之利益將渠等申請書件及受理墾農申請發還土地案件審查結果表（下稱審查結果表）陳報內政部，所得結果應無不同，有內政部97年8月26日內授中辦地字第0970048684號函可稽。被告僅依申請人主張對申請標的物所有權存在與否為准駁，對於上揭所示之配套措施並非審查範圍，亦非原處分所指駁事項，故原告訴稱「依系爭計畫貳、二、三之規定，尚有依國有財產法承買或承租所占用土地，或接受行政救助之利益。就此而言，被告於程序上逕駁回原告等之申請案，亦有未洽」云云，顯已擴張原處分之射程範圍，非本件訴訟範圍所及等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原告之申請書（均影本）及被告97年10月7日府地籍字第0970129154號函附本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點在於原告是否符合系爭計畫及注意事項申請發還土地之要件？被告有無否准原告申請之權限？
五、經查：
（一）按「．．．貳、處理原則：一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理。三、經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。．．．。」「一、依據行政院97年2月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。」「受理申請期間：自97年3月26日起至97年6月25日止計3個月。」「受理機關：土地所在地之縣（市）政府。」「墾農申請發還土地，受理機關皆以公文方式受理申請及辦理補正、駁回等通知事宜，受理機關收件後應於2個月內完成初審；如須補正之案件，其補正時間，由縣（市）政府依個案情況斟酌訂定。」「五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：㈠應附文件：1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等。）．．．。」「申請登記之事由、登記原因及原因發生日期：㈠經核准發還之土地尚未辦理所有權登記者，應先辦理土地所有權第一次測量及登記，申請登記事由為『所有權第一次登記』，登記原因為『第一次登記』，原因發生日期為『核准發還文件之核發日』。㈡經核准發還之土地已經辦理所有權登記者，申請登記事由為『所有權移轉登記』，登記原因為『發還』，原因發生日期為『核准發還文件之核發日』。」分別為系爭計畫貳、一、
二、三及注意事項第1點、第2點、第3點、第4點、第5點第1款及第8點所規定。
（二）查系爭計畫及注意事項制定緣由，乃墾農於96年3月28日向總統府陳情訴求渠祖先早於政府來台前即使用墾地，應發還土地所有權，行政院前張院長乃於96年7月3日召集各部會研商後裁示行政院組專案小組，由政務委員2人擔任共同召集人，邀集內政部、行政院經濟建設委員會、經濟部、行政院原住民委員會、教育部、法務部、農委會及其林務局等召開多次會議，復經農委會於96年9月17日向總統報告「原墾農民陳情訴求案簡報後」，依行政院秘書處96年9月29日院臺農字第0960091741號函送行政院研商原墾農民陳情訴求有關事宜專案小組第9次會議紀錄，指示各相關部會應依據簡報所擬議之處理原則訂定實施計畫，據以辦理，因而乃有系爭計畫之產生。內政部乃據以訂定注意事項而以97年4月24日內授中辦地字第0970723016號函送各執行及協辦機關，此有系爭計畫及注意事項附原處分卷（第1頁至9頁）可資對照。惟按「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。．．．。」「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」土地法第3條、第10條、第37條、第43條、第51條及第57條分別定有明文。又「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」則為國有財產法第1條所明定。故凡未經人民依法取得所有權之土地，其所有權屬於國家，行政機關如要處分國有土地，自需依法律始得為之。查系爭土地均為國有土地，為原告所不爭，而行政機關將國有土地移歸人民所有，對於受領土地人民而言，雖為授予利益之給付行為，惟其給付之結果，對於其他人民而言，難謂權利無受侵害。是國有土地之處分目前既有土地法、國有財產法等法律規範應予遵循，則行政院及內政部復在法律規範之外另訂系爭計畫及注意事項作為處分國有土地所有權之依據，容有是否違反法律保留原則之疑義，則原告得否依據系爭計畫及注意事項申請取得系爭土地之所有權，即非無疑。
（三）退而言之，縱認系爭計畫及注意事項可作為原告申請發還系爭土地之依據，惟依系爭計畫貳、一之規定，其對訴求取得土地所有權者，係要求應提出足資證明其權屬文件，諸如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等，可見得依系爭計畫申請發還土地者，必以能提出相當於上開具有客觀公信力，且足以推翻系爭土地為國有而應屬原告所有事實之證明文件，始克當之。因此，內政部為執行系爭計畫所訂定之注意事項第5點第1款第3目所稱之「其他證明文件」當然應作相同之解釋。而戶籍僅係戶政管理之資料，並非土地所有權證明文件，祇能證明原告有居住之事實；另租賃契約、繳納租金收據、用電證明、稅單收據、47年間私人訂立之國有林地讓渡證明、日本時期居住證明、航照圖、四鄰證明等，充其量僅能證明原告有使用系爭土地之事實，上開文件從形式上審查並無從證明土地所有權之歸屬，即非系爭計畫及注意事項所定之權利證明文件，縱然據以提出申請，亦不應發還土地。查原告申請發還系爭土地，並未提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或相當於上開土地權屬證明之文件，而是提出如上所述之戶籍、租賃契約、繳納租金收據等為其證明文件，為原告所不爭，並有原告之申請書及其附件附原處分卷及本院卷可稽，則被告以原告提出之戶籍資料等文件與系爭計畫貳、一及注意事項第5點第1款第3目之權屬證明文件不符，駁回原告發還系爭土地之申請，並無不合。
（四）又依系爭計畫之實施計畫分工表及作業流程暨注意事項第3點及第4點等規定觀之，依系爭計畫申請發還土地者需經初審及複審2階段，初審由受理之土地所在各縣市政府辦理，而初審不合規定者，縣市政府即應予以駁回，故原告主張被告無否准其申請之權限云云，顯有誤會。況且，本件被告初審認定原告之申請不合規定後，亦曾以97年8月15日府地籍字第0970118000號函將全案之審查結果函送內政部，惟經內政部以97年8月26日內授中辦地字第0970048684號函將之檢還，並敘明理由：「說明：．．．二、查依系爭計畫之處理原則規定，墾農申請發還產權，應提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），貴府轉送旨揭申請案中所附之證明文件大多為國有林地租賃契約書、戶籍謄本及四鄰證明等，核與上開計畫之處理原則不符，合先敘明。三、又本部曾應立法院經濟委員會要求於97年6月20日假台中．．．召開說明會時，會中墾農亦訴求放寬上開計畫之產權證明文件審認標準，得以38年以前之設籍證明、租賃契約書等文件替代，惟因該等文件均僅能證明其有居住或占有使用土地之事實，尚非權屬證明文件，爰作成會議結論略以：『因上開計畫業奉行政院備查，如放寬證明文件，將破壞土地登記制度，衍生社會公平正義之重大爭議，因涉及層面甚鉅，是目前仍應依計畫之處理原則辦理。』在案，故本案仍請貴府依本部97年6月23日內授中辦地字第0970723567號函確實審查，如有符合規定方可轉送本部複審。」在案，被告方以97年10月7日府地籍字第0970129154號函否准原告之申請，有各該函文附原處分卷（第10頁、第11頁、第28頁）可稽，凡此益徵被告駁回原告之申請，並非無據。至於前引系爭計畫貳、二及三有關：「審查結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理。」「經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。」等規定，僅是行政機關對於審查不合發還之國有土地所作之國土利用檢討，以及提出將來可以採行行政救助之方式達到鼓勵墾農離林之目的之施政方針，尚非具體規範，並無賦予原告可申請解編林地、承租國有土地或發放行政救助金之請求權，原告援引上開規定主張如其複審未通過即可享有解編林地等利益，故被告應將系爭申請案轉呈內政部專案小組複審，並無駁回原告申請案之權限云云，亦屬誤解，洵非可採。又本件經被告初審既應駁回原告之申請，即無再將之送請內政部專案小組複審之必要。故原告請求被告應將原告之申請案送請內政部審核，亦無可採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告提出之證明文件並非權屬證明文件，不合系爭計畫及注意事項發還土地之要件，否准原告請求發還系爭土地之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應將原告之申請案送請內政部審核，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 涂 瓔 純