高雄高等行政法院判決
98年度訴字第338號民國98年9月29日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丁○○被 告 高雄縣仁武鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服高雄縣政府中華民國98年4月8日府法訴字第0980089302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告原所有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地），因臺灣高雄地方法院(下稱高雄地院)為查封拍賣，由訴外人王怡晴（行為時之土地所有權人）經拍定取得系爭土地，並於民國97年9月16日辦理所有權移轉登記。嗣原告於97年9月24日向被告申請核發系爭土地之農業用地作農業使用證明書，因系爭土地已非原告所有，且系爭土地上有道路（下稱系爭道路）一處，原告未檢附相關證明文件，被告乃通知原告補正系爭道路相關證明文件及土地所有權人到場指界或土地所有權人授權書，惟原告未能在期限內補正，被告遂依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱核發證明辦法）第5條第2款第1目及第11條第3項規定，否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭道路係為既成道路，應無須申請農業設施容許作農業使用證明。原告對被告97年9月24日仁鄉建字第0970014826號函有所疑義，曾向行政院農業委員會（下稱農委會)申請解釋疑義，農委會於97年10月2日以農企字第0970153973號函說明第2條後段謂：「．．．惟配合政府施設供當地農產運銷使用，且屬與農業經營不可分離之農路，因非為該土地所有權人個人之農業生產需要，且係由政府機關主導施設，倘經該施設機關認定，得免申請農路之容許使用。」等語。本件系爭道路非基於個人使用，且系爭道路非僅存在於系爭土地上，其貫穿鄰近土地並有銜接台168線即高雄縣○○鄉○○路，其設置不可能由個人主導施設該農路。非都市土地容許使用之目的，在基於個人使用違反土地使用管制而興建農業設施，如非個人違反使用而基於公用地役關係供公眾使用，則不須申請容許使用，逕依核發證明辦法認定該土地有無其他違規事由。又高雄縣政府97年11月4日府農務字第0970256040號函，其內附97年10月29日會勘紀錄並有現場照片1幀，會勘紀錄內指明本件既有道路供不特定第三人通行之用，惟被告以查無鋪設及維護紀錄，仍認原告應申請農路之容許使用始能辦理後續申請核發農業用地作農業使用證明書事宜。依高雄縣道路管理自治條例第1條第1項及第4條之規定，村(里)聯絡道路，管理機關為鄉(鎮、市)公所，依非都市土地容許使用執行要點第2條規定，涉及農業經營其農業設施之農路中央機關為農委會或內政部營建署，直轄市或縣(市)級機關為農業科(局)或工務局(建設局)，鄉(鎮、市、區)級單位為農業課或建設課(財經)，被告無鋪設及維護紀錄，應非由原告承擔舉證責任。私有公用之道路，而具有司法院釋字第400號解釋之3要件之公用地役關係，政府機關即有管理義務，不因被告查無系爭道路之鋪設紀錄，即認定為無設施管理之義務，職故，系爭道路於70年間業已存在並符合既成道路之要件而具有公用地役關係，不因主管機關或設施機關不明，私有公用而具公用地役關係之土地，國家應有管理義務，仍可適用上述函釋免申請農路之容許使用，逕為認定該農地是否符合農業使用而核發農業使用證明書。原告又於98年4月22日轉向高雄縣政府申請認定既成道路，高雄縣政府要求原告提出土地鑑界之複丈成果圖，惟有關土地複丈部分，原告無地籍測量實施規則第205條規定事項，故原告申請認定既成道路時有敘明請高雄縣政府向地政機關申請鑑界，惟高雄縣政府以無符合地籍測量實施規則第205條規定無法申請鑑界，而退還原告之申請。
(二)依農委會97年10月2日農企字第0970153973號函之說明，農業用地作農業使用證明書之申請，於法院拍賣土地時，得由原土地所有權人申請。依財政部89年5月2日台財稅字第0890452905號函釋意旨，法院拍賣之農地可由權利人或義務人於規定期限單獨申請不課徵土地增值稅，上開核發證明辦法第11條第3項規定之目的係為讓該土地所有權人瞭解有申請人，擬申請其所有土地之農業用地作農業使用證明書，另係為請土地所有權人至現場指界，以確認其土地界址範圍。依農委會98年9月2日農企字第0980153882號函意旨，應由被告通知土地所有權人到場，而土地所有權人是否到場，與農業證明之核發並無影響，則被告以此為由，駁回原告本件申請，其理由不當等情。並聲明求為判決：(1)撤銷訴願決定及原處分。(2)被告對原告97年9月24日之申請，應作成准予核發系爭土地之農業用地作農業使用證明之行政處分。
三、被告則以︰
(一)原告為系爭土地原所有權人，因債務問題系爭土地被拍賣，拍定人王怡晴於97年8月25日登記為現土地所有權人，而原告於97年9月24日申請核發農業用地作農業使用證明書，因原告非現土地所有權人，且現場有系爭道路，原告未在申請書內另檢附相關證明文件及通知土地所有權人到場指界，如其因故無法親自到場時，亦得授權委託他人代為指界，被告依核發證明辦法第5條第2項及第11條第3項之規定，以97年9月24日仁鄉建字第0970014826號函通知原告補正。因現土地所有權人不願到場指界或出具授權書、同意書，被告為顧及原告權益，以97年10月7日仁鄉建字第0970015488號函向高雄縣政府請示原告因債務問題該土地被拍賣，拍定人單獨移轉登記，不願到場指界或出具授權書、同意書，原告不具有土地所有權人資格，可否能以原土地所有權人名義，申請農業用地作農業使用證明書不需要現土地所有權人現場指界或授權他人指界，該農地上有系爭道路，如原土地所有權人依農業用地容許作農業設施使用申請容許設施時，是否需要現土地所有權人授權同意由原土地所有權人申請，經高雄縣政府以97年10月17日府農務字第0970238657號函轉農委會釋疑，農委會於97年10月28日農企字第0970158960號函釋需要通知現土地所有權人與依農業用地容許作農業設施使用審查辦法規定辦理，被告以97年12月16日仁鄉建字第0970019817號函再次通知原告補正土地所有權人授權書及該農路相關證明文件。原告未在97年12月31日前補正，被告依核發證明辦法第5條第2項及第11條第3項之規定予以駁回。
(二)被告經查並無系爭道路之鋪設紀錄，原告又向高雄縣政府縣長服務中心陳情(列管字號97E0784)，亦經高雄縣政府農業處農務科在97年10月29日辦理會勘後，於97年11月4日府農務字第0970256040號函復原告:「．．．案經本縣仁武鄉公所查明無前開道路之鋪設紀錄，是以，本案仍請申請人依『農業用地容許作農業設施使用作業要點』規定申請農路之容許使用後，再行辦理後續申請核發農業用地作農業使用證明書事宜。」等語。又依農委會95年9月19日農企字第0950152506號函釋意旨，亦謂:「查農業發展條例所規範之農業用地係包括『與農業經營不可分離、供「農路」使用之土地』，而公路法所稱之『鄉道：指聯絡鄉（鎮、市）及鄉（鎮、市）與村、里、原住民部落間之道路。』二者之法令依據不同，其功能性質○○○區○○○○道路之使用功能得作農業運輸使用，即認定該道路之土地為農業用地，而不排除其他專業法規之規定，恐有違該條例之立法意旨，故有關農業用地之範疇仍應排除公路法所規範之公路，始符合法制規定。」等語。且農委會89年10月5日農企字第890147855號函釋謂：
「查非都市土地使用管制規則第8條所定『土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。』僅係承認該建築物仍得為從來之使用，而不視為違規使用；但並非表示該建築使用即屬農業使用。因此如不符合『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』之認定基準者，仍不宜核發農業用地作農業使用證明。」甚明，故無論系爭道路是否為既成道路，仍須要依核發證明辦法第5條第2項之規定，辦理農路之容許使用，以符合法律規定。
(三)查農業用地作農業使用證明係證明所申請之農業用地符合作農業使用之認定基準，俾供持憑申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅，以滿足法令規定之要件。縱使原申請農業用地作農業使用證明之申請人，並非申請前開賦稅減免之權利人或義務人，並不影響該農業用地作農業使用之事實認定，故被告並無不同意原告提出申請農業用地作農業使用證明，前提該申請之農地須符合核發證明辦法規定，當原告申請農業用地作農業使用證明時，系爭土地之所有權人已非原告所有，被告依農委會93年1月20日農企字第0930101902號函釋及97年10月28日農企字第0970158960號函釋意旨，宜依核發證明辦法第11條之規定，通知現土地所有權人，原告既無法通知現土地所有權人到場指界，也無現土地所有權人因故無法親自到場時，授權委託他人代為指界之授權書，被告否准原告就系爭土地申請核發農業用地作農業使用證明，尚無違法或不當之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為被告以原告就其原所有系爭土地，申請農業用地作農業使用證明書，與核發證明辦法第5條第2款第1目及第11條第3項之規定不合，予以駁回，是否合法。經查：
(一)按「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第37條第1項、第39條定有明文。次按「經審查合於規定之農業設施，直轄市、縣(市)政府應核發農業用地容許作農業設施使用同意書。」「申請農業設施使用有下列情形之一者，不予同意；其屬可以補正事項應通知申請人限期補正，屆期不補正者，不予同意。．．．。」「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：．．．2、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（1）容許使用同意書及建築執照。．．．。」「直轄市或縣(市)政府受理申請案件後，應實地會勘，並就會勘結果填具會勘紀錄表。直轄市或縣(市)政府辦理前項會勘時，應通知申請人到場指界及說明，如界址無法確定，應告知申請人向地政機關申請鑑界。申請人非土地所有權人時，應通知土地所有權人到場。」為行為時農業用地容許作農業設施使用審查辦法(於98年3月16日修正為申請農業用地容許作農業設施使用審查辦法)第7條、第8條前段、核發證明辦法第5條第2款第1目及第11條所明定。另按「申請人因有第3條各款之情形，申請農業用地作農業使用證明，應檢具下列文件資料，向土地所在地鄉（鎮、市）公所申請：（1）申請書。（2）土地登記簿謄本及地籍圖謄本。（3）申請人身分證影本或戶口名簿或戶籍謄本。（4）目的事業主管機關許可文件及其他相關文件。」亦經高雄縣政府辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式第4條第1項規定明確。
(二)原告雖主張系爭道路係為既成道路，依農委會97年10月2日農企字第0970153973號函釋意旨，系爭道路應無須申請農業設施容許作農業使用證明，被告就系爭土地即應核發農業用地作農業使用證明云云。然按「查農路係屬與農業經營不可分離之設施，農民如因農業經營之必要，得依農業用地容許作農業設施使用審查作業要點之規定，申請農路之容許使用。惟配合政府施設供當地農產運銷使用、且屬與農業經營不可分離之農路，因非該土地所有權人個人之農業生產需要，且係由政府機關主導施設，倘經該施設機關認定，得免申請農路之容許使用。」經農委會97年10月2日農企字第0970153973號函釋明確。揆諸農委會前揭函釋意旨，系爭道路需符合「農業經營不可分離之農路」「政府施設供當地農產運銷使用」「非為該土地所有權人個人之農業生產需要」及「由政府機關主導施設」等要件，方得免為申請農路之容許使用甚明。惟查，被告業經查明其並無系爭道路之鋪設紀錄，又原告向高雄縣政府縣長服務中心陳情(列管字號97E0784) 查明系爭道路是否供公眾使用之農路及政府機關有無維護該農路，亦經高雄縣政府農業處農務科在97年10月29日會同建設單位辦理會勘後，查明並無政府機關鋪設系爭道路，其會勘結論為系爭道路如屬與農業經營不可分離之農路，仍應依規定申請容許作農業設施使用同意書等情，亦經被告陳述甚詳，並有高雄縣政府前述農業用地作農業使用會勘紀錄表、現場相片1幀、97年11月4日府農務字第0970256040號函附卷可稽。是被告就系爭道路既已查明非政府主導施設供當地農產運銷使用之道路，自無前述農委會97年10月2日農企字第0970153973號函釋得免為申請農路容許使用之適用。又按「農業發展條例所規範之農業用地係包括『與農業經營不可分離、供「農路」使用之土地』，而公路法所稱之『鄉道：指聯絡鄉（鎮、市）及鄉（鎮、市）與村、里、原住民部落間之道路。』二者之法令依據不同，其功能性質○○○區○○○○道路之使用功能得作農業運輸使用，即認定該道路之土地為農業用地，而不排除其他專業法規之規定，恐有違該條例之立法意旨，故有關農業用地之範疇仍應排除公路法所規範之公路，始符合法制規定。」並經農委會95年9月19日農企字第0950152506號函釋在案。是被告既經查明系爭道路非被告或高雄縣政府農業處或建設課所鋪設與管理之道路，如上所述，自無前述農委會97年10月2日農企字第0970153973號函釋得免為申請農路容許使用之適用。且系爭道路之前既係屬原告所有，若確係由政府機關主導施設，則原告自無不知悉係何機關施設之理，是原告僅空言主張系爭道路確屬政府機關施設，惟稱並不知係何機關施設，泛稱依公路法第3條及高雄縣道路管理自治條例第4條之規定，系爭道路可能之主管機關為高雄縣政府工務局、交通部公路總局或被告，依非都市土地容許使用執行要點第2條，涉及農業經營者為農業單位，其農業設施之農路中央機關為行政院農業委員會，直轄市或縣(市)級機關(單位)為農業科(局)，鄉(鎮、市、區)級單位為農業課云云，自非可採。
(三)復按，觀諸核發證明辦法第11條第2項、第3項之規定，可知直轄市或縣(市)政府於受理農業用地作農業使用之認定及證明書核發申請時，應實地會勘，會勘時應通知申請人到場指界及說明，申請人非土地所有權人時，應通知土地所有權人到場。觀其文義，於申請人非土地所有權人時，應由受理申請之機關通知土地所有權人到場，而非由申請人通知所有權人到場，且所有權人是否到場或委託他人代理到場，則由其自行決定，其到場與否並不影響農業用地作農業使用之認定，此亦有農委會98年9月2日農企字第0980153882號函附於本院卷可稽，是本件被告以原告未通知系爭土地現土地所有權人到場指界或提出土地所有權人授權書為由，併依核發證明辦法第11條第3項之規定駁回原告本件申請，其此部分之理由雖尚有未冾，然如前所述，系爭道路既經被告查明非政府主導施設供當地農產運銷使用之道路，並無前述農委會97年10月2日農企字第0970153973號函釋得免為申請農路容許使用之適用，迭經被告97年9月24日以仁鄉建字第0970014826號函及97年12月16日以仁鄉建字第0970019817號函通知原告補正系爭道路辦理農路之容許使用或檢附系爭道路為農路相關證明文件，惟原告未於97年12月31日期限內補正，被告乃於98年1月5日以仁鄉建字第0970033329號函駁回原告本件之申請，於法尚無不合。
(四)綜上所述，原告之主張並無可採。從而，被告以系爭土地不符合核發證明辦法第5條第2款第1目之規定，否准原告就系爭土地核發農業用地作農業使用證明之申請，尚無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告對原告97年9月24日之申請，應作成准予核發系爭土地之農業用地作農業使用證明之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告請求本院囑託地政機關就系爭土地為鑑界之複丈，另發函高雄縣政府工務局、交通部公路總局農委會等單位查明系爭道路為何機關主導設施或管理，並聲請本件再開言詞辯論，經核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 10 月 20 日
書記官 林 幸 怡