高雄高等行政法院判決
98年度訴字第376號民國98年8月27日辯論終結原 告 甲○○
丙○○丁○○乙○○共 同訴訟代理人 許芳瑞 律師被 告 高雄市鼓山區公所代 表 人 戊○○ ○○訴訟代理人 庚○○
己○○上列當事人間祭祀公業事件，原告不服高雄市政府中華民國98年4月16日高市府法一字第0980022671號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人陳敏傷於民國97年7月2日向被告提出清理祭祀公業陳變土地及發給派下全員證明申報案，於書面審查期間，原告甲○○復於同年月17日提出清理祭祀公業陳變（小公）土地及發給派下全員證明申報案，因該2人所提不動產清冊之所有權登記名義均為「祭祀公業陳變」，被告乃依祭祀公業條例第10條第2項規定，以97年7月24日高市鼓區民字第0970007625號函通知原告甲○○及訴外人陳敏傷於3個月內協調1人申報，屆期協調不成者，由被告通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴。訴外人陳敏傷旋於97年8月11日以原告甲○○所提推舉書派下員之推舉人數不足等為由，向被告申請公告其所提申報案並駁回原告甲○○之申報案。被告遂以97年8月14日高市鼓區民字第0970008498號函請原告於文到30日內補足推舉人，因原告甲○○未依限完成補正程序，被告遂以97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函略以「有關台端97年7月17日申報祭祀公業陳變（小公）管理人陳瀨業已亡故，請准予發給派下證明乙案，本所未能受理，．
．．台端97年8月18日收受前開函件迄今已逾30日未能補正，自亦無本所97年7月24日高市鼓區民字第0970007625號函3個月內協調1人申報之適用。」駁回其申報案，並於同日以高市鼓區民字第0970010291號公告訴外人陳敏傷之祭祀公業陳變派下證明申報案。原告甲○○及主張為派下員之原告乙○○、丙○○、丁○○對被告駁回甲○○申報案之處分及就陳敏傷清理祭祀公業陳變土地及發給派下全員證明書申報案之公告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按訴願法第89條第1項規定，訴願決定書屬要式行為，訴願決定之日期亦為同條項第5款規定之必要記載事項，如有欠缺，即因欠缺法定必要記載事項而無效。查本件高雄市政府案號第0000000號訴願決定書並未記載訴願決定之日期，依上開說明，本件訴願決定應予撤銷。次查本件被告依祭祀公業條例第10條第2項規定，於97年7月24日以高市鼓區民字第0970007625號函通知原告與陳敏傷於3個月內協調1人申報，屆期協調不成者，由被告通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴。詎被告於3個月協調期間尚未屆滿，竟以97年9月25日高市鼓區民字第0970010291號公告陳敏傷申請之祭祀公業陳變派下證明申報案，於法自有未合。原告等自得依行政訴訟法第4條第1項之規定，提起本件行政訴訟，請求撤銷被告上開違法之行政處分及高雄市政府案號第0000000號訴願決定。
（二）本件共有原告甲○○、訴外人陳敏傷及陳信利3人向被告提出發給祭祀公業陳變派下證明申報案。原告甲○○申報案，雖因未遵通知補足推舉人，因而被告未能受理，惟不能因此即認為原告甲○○對祭祀公業陳變派下證明申報案無爭執；另訴外人陳信利亦向被告提出申報案，對本件亦有爭執，故非被告所能認定，而應由法院審判，惟被告不察，遽行公告陳敏傷申請之祭祀公業陳變派下證明申報案，並不合法。再者，陳松屋、陳啟明及陳端早已死亡，被告仍公告陳松屋（編號71）、陳啟明（編號61）及陳端（編號17）為祭祀公業陳變派下現員，顯然錯誤。
（三）又依高雄市政府地政處鹽埕地政事務所93年5月20日高市地鹽一字第0930003511號函：「祭祀公業係以祭祀祖先為目的而由享祀者之子孫，或由設立人之子孫所組成並設置獨立財產之家族團體。又依祭祀公業土地清理要點第23點、第14點第3款規定，在未完成財團法人登記之祭祀公業土地即令所有權登記為○○公業管理人○○○，其權利主體仍為該公業全體派下員所公同共有及祭祀公業未有管理人僅有1人之限制規定，可見本案該2筆管理人各異之陳變祭祀公業究係屬一個公業主體或二個公業主體，端賴台端依祭祀公業土地清理要點，清點其派下員即指祭祀公業設立人及其承繼人，管理人有無分管設置數人．．．等情事，負舉證責任就實質上予以判定，非地政機關所能釋疑。又倘對該2筆祭祀公業管理人互異有異議，請向司法機關提起確認之訴，以資解決。」本件被告97年9月25日高市鼓區民字第0970010291號公告祭祀公業陳變不動產清冊，其中前11筆土地即高雄市○○區○○段2小段141、141之1、141之2、141之3、141之4、141之5、141之6、141之7、141之8、164、165地號土地所有權人，係祭祀公業陳變，管理者陳瀨。後5筆土地即同小段134、134之1、134之2、134之3、134之4地號土地所有權人係祭祀公業陳變，管理者陳糞，有上開土地登記謄本及該公告可證。查上開前11筆土地與後5筆土地，祭祀公業管理人不同，訴外人陳敏傷將上開土地合併申報，其申報人之資格不符，文件亦有不符，且當事人又有爭執，即應由司法機關裁判，被告不察，遽行公告陳敏傷申請之祭祀公業陳變派下證明申報案，顯然違法等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分（即被告97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函及第0000000000號公告）均撤銷。
三、被告則以：
（一）按「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。」為祭祀公業條例第10條所明定。又台灣省祭祀公業土地清理辦法已於95年12月12日廢止，本件被告係遵循97年7月1日施行之祭祀公業條例規定辦理，合先敘明。
（二）查祭祀公業條例對祭祀公業之申報、公告及救濟程序均有明文規定，本件原告甲○○之祭祀公業陳變（小公）派下證明申報案，因資料不符且未依通知於30日內補足推舉書之推舉人數，被告依法駁回，應屬適法且無不當。又訴外人陳敏傷之祭祀公業陳變派下證明申報案之公告，原告等4人雖於97年10月30日提出異議，惟申報人陳敏傷已依規定提出申復，被告亦依祭祀公業條例第12條第3項規定，函知原告得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送被告備查，而原告等並未在該30日內提出訴訟，因陳敏傷已依祭祀公業條例第6條、第8條、第11條及第12條之規定辦理，被告乃依據祭祀公業條例第13條「異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書。」規定，於98年5月核發陳敏傷所申報之祭祀公業陳變派下全員證明書，並無不合。至原告所舉訴外人陳信利92年申報案，因其申報內容未能檢具「祭祀公業土地清理要點」（即現行祭祀公業條例第8條規定）相關資料，被告未能受理，故本件並無關聯，且陳信利亦同意推選陳敏傷為管理人。另高雄市政府案號第0000000號訴願決定日期明白書繕於決定書右上角，並無欠缺等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、原告主張本件訴願決定書之末僅載98年，月、日則未為記載，與訴願法第89條第1項：「訴願決定書，應載明左列事項：一、．．．五、年、月、日。」規定不符，顯欠缺訴願決定書之法定必要記載事項，應屬無效云云；然查該高雄市政府雖於本件訴願決定書之末漏植依法決定之月、日，惟其於正式檢送訴願決定書之函文中，另有揭示該決定之發文日期（98年4月16日），此由原告檢附之訴願決定書影本首頁內容可明，足證本件訴願決定生效之期日，應無違反訴願法之規定，況此僅係形式上之瑕疵，亦不影響於訴願決定之實質合法性，原告執此主張應撤銷訴願決定，尚非可採。又原告乙○○、丙○○、丁○○雖非系爭被告97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號駁回甲○○申報案處分相對人，然彼等主張乃祭祀公業陳變（小公）之派下員及推舉人，有推舉書在卷足佐，是彼等以對上開處分具有法律上利害關係而提起本件訴願及訴訟，尚屬合法，合先敘明。
五、再以，上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原處分卷附之原告97年7月17日申報書（第12頁）、訴外人陳敏傷97年7月2日申報書（第18頁）、被告97年7月24日高市鼓區民字第0970007625號函（第19頁）、97年8月14日高市鼓區民字第0970008498號函（第33頁）、97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函（第35頁）及97年9月25日高市鼓區民字第0970010291號公告（第38頁）可稽，應堪認定。茲兩造之爭點為被告以97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函駁回原告清理祭祀公業陳變（小公）土地及發給派下全員證明書申報案，而以97年9月25日高市鼓區民字第0970010291號公告訴外人陳敏傷清理祭祀公業陳變土地及發給派下全員證明書申報案，是否合法？經查：
（一）按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，其設立包括享祀人、設立人(或派下)及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體(參見法務部93年5月編台灣民事習慣調查報告第752頁以下)。由於祭祀公業擁有之財產以土地為重心，內政部及臺灣省政府前為解決祭祀公業土地問題，曾分別訂定「祭祀公業土地清理要點」（97年7月1日廢止）及「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」（95年12月12日廢止），作為行政機關清理祭祀公業土地之依據，惟因未具法律位階且祭祀公業錯綜複雜，致清理效果未臻理想；乃於96年12月12日制訂祭祀公業條例，並經行政院公布自97年7月1日施行。該條例第6條：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或台灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」第8條第1項：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。」第12條：「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條第1項：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」第57條：「管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」足認祭祀公業本質上為私人權利及財產之歸屬問題，主管機關依上開條例辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員之證明，該派下員證明並無確定私權之效力，故利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依祭祀公業條例程序辦理外，自得逕向法院起訴，以確定私權之爭議。
（二）查，本件訴外人陳敏傷及原告甲○○分別於97年7月2日、同年月17日，依祭祀公業條例第6條第2項規定，向被告申報清理祭祀公業陳變土地及申請發給該祭祀公業派下全員證明書；被告受理後以上開申報案提出之不動產清冊所載土地所有權登記名義人均同為祭祀公業陳變，顯有「同一祭祀公業有2人以上申報」情形，乃依該條例第10條第2項規定，以97年7月24日高市鼓區民字第0970007625號函請原告甲○○與訴外人陳敏傷於3個月內協調1人申報；嗣通知協調期間，訴外人陳敏傷於97年8月11日具函向被告表示甲○○申報案所檢附之推舉書有虛偽不實情形，經被告查證該推舉書雖有10個推舉人簽名蓋章，然原告甲○○於台灣高雄地方法院96年訴字第2542、3428號偽造文書刑事案中自承推舉書所列推舉人陳鴻仰、陳孝恭、陳奎呈、陳正智、陳全興等5人並未在推舉書上簽名蓋印，則扣除該5人後，推舉人數僅剩5人，未達派下現員19人之半數以上而有命補正情形，乃於97年8月14日函請原告甲○○於文到30日內補足推舉人數，惟原告陳煌龍於收受通知後未於30日內完成補正程序等情，為原告所不爭執（詳見言詞辯論筆錄第7頁），並有有上開申報書（訴願卷第185-190頁）、被告97年7月24日通知協調函（訴願卷第191頁）、陳敏傷97年8月11日請求駁回原告甲○○申報案申請書（訴願卷第193頁）、台灣高雄地方法院96年訴字第2542、3428號刑事判決書（原處分卷第27頁）等影本附卷可稽；則被告以原告甲○○之申報案逾期未補正為由，依祭祀公業條例第10條第1項規定，以97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函駁回其清理祭祀公業陳變（小公）土地及發給派下全員證明書之申請，經核與上開祭祀公業條例規定並無不合。原告就被告駁回其申請案之處分，有何違法，並未提出具體理由，空言指摘，尚無足取。
（三）次查祭祀公業條例第10條第2項所稱「同一祭祀公業有2人以上申報者」，係指同一祭祀公業有2人以上依該條例之規定辦理申報，經主管機關據各該申報人所提文件予以書面審查結果，認為均符合規定者而言。亦即，該2人以上之申報，須均為合法之申報，始有本項之適用；非謂一經本條項規定通知限期協調1人申報後，縱使事後發現其中1人之申報不合法，亦不得駁回其申報。此由該條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」與上開第2項規定合併觀察即明。又祭祀公業受理後之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業條例之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符而言。祭祀公業申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出規約、管理人、派下員等資料係屬正確及符合該要點規定，仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明或有與祭祀公業條例規定不符者，如能補正者，受理機關即應依上開條例第10條第1項規定通知申報人於30日內補正，如不能補正或逾期不補正者，應駁回其申報。本件被告固於97年7月24日以高市鼓區民字第0970007625號函命訴外人陳敏傷及原告甲○○限期協調1人申報，然自上開說明以觀，限期協調1人申報之前提，必以有2人以上之申報，且須均為合法之申報；則查，本件原告甲○○申報時所提推舉書等文件之真實性，既經訴外人陳敏傷向被告舉發有不實情形，被告調查後認定確有不符，並以97年8月14日高市鼓區民字第0970008498號函通知原告甲○○限期補正，甲○○逾期未補正，被告依祭祀公業條例第10條第1項後段規定，以97年9月25日高市鼓區民字第0970010290號函駁回甲○○之申報，於法並無不合，業如上述，是於原告甲○○之申報案經被告駁回後，就陳敏傷之申報案而言，已不存在有2人以上申報之情形，被告因之依同條例第11條規定，以97年9月25日高市鼓區民字第0970010291號函文將陳敏傷之祭祀公業陳變派下證明申報案予以公告，揆諸上開規定，自無違誤。
（四）復按，祭祀公業條例第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」其用意在於祭祀公業之派下員往往分散各地，為達公告周知減少誤漏，俾利相關權利人主張其權利，此自該條立法意旨可明。再參以主管機關依上開條例辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員之證明，該派下員證明並無確定私權之效力，故利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依祭祀公業條例程序辦理外，自得逕向法院起訴，以確定私權之爭議，已闡述如上；是本件被告就訴外人陳敏傷申報案，於書面審查後，依法予以公告，並無違誤；況原告甲○○於公告期間亦已依祭祀公業條例第12條規定對公告事項提出異議，嗣訴外人陳敏傷復依同條規定對甲○○之異議提出申復，惟因原告甲○○於收受申復書後，未於法定期間內向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，被告遂依同條例第13條規定核發祭祀公業陳變派下全員證明書與陳敏傷在案，此經被告陳明於卷，並為原告所不爭。至原告主張訴外人陳信利亦有向被告提出申報案乙節；經查，陳信利之申報時間係92年間，且因該次申報未能檢具當時適用之「祭祀公業土地清理要點」規定之相關資料，已經被告不予受理在案，此經被告陳明，要與本次申報無關。原告另主張陳敏傷所列派下現員中之陳松屋、陳啟明、陳端3人均已死亡云云，縱或屬實，本應依上述異議、申復、提起確認派下權之訴等程序救濟；縱使被告依該申報內容核發之派下全員證明書，事後發現有疏漏、錯誤情形，亦因祭祀公業派下全員證明書之性質，僅為行政機關提供登記機關之一種參考資料，係應當事人申請而發給，並無確定私權之效力，原告或其他利害關係人尚得尋求民事訴訟程序以確認該私權關係；惟仍不得因而指稱被告之公告有何違法。
六、綜上所述，原告之主張，均不足採。從而，被告駁回原告申報清理祭祀公業陳變（小公）土地及發給派下證明案，並就訴外人陳敏傷申報清理祭祀公業陳變土地及發給派下證明案之申請文件審查後予以公告，依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
書記官 黃 玉 幸