高雄高等行政法院判決
98年度訴字第00385號98年12月10日辯論終結原 告 台南縣政府代 表 人 甲○○ ○○訴訟代理人 蘇文奕 律師複 代理人 陳郁芬律師被 告 乙○○
丙○○上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告乙○○應給付原告新台幣716,621元。
被告丙○○應給付原告新台幣557,372元。
訴訟費用由被告乙○○負擔5分之3、丙○○負擔5分之2。
事實及理由
一、事實概要：緣被告乙○○及丙○○於民國91年及93年間分別以其所有台南縣○○鎮○○○段358-1、358地號土地（下稱系爭土地），依山坡地超限利用種植檳榔土地輔導實施造林計畫申請自備種苗造林（乙○○91年申請面積2.5公頃、93年申請面積1公頃，丙○○93年申請面積3.5公頃，造林數種均為波羅蜜），並經檢查合格後領取原告核發之自備種苗補助金及造林獎勵金至94年止，迨至95年間因檢測結果造林成活率未達標準，原告遂未再發給造林獎勵金。嗣於96年間系爭土地為債權人聲請法院拍賣，由訴外人丁○○拍定取得，經原告詢問拍定人表示不願繼續實施造林，且經被告派員檢查結果，該造林樹木除成活率嚴重不足外，更是藤蔓纏繞，雜草叢生，明顯荒廢，被告乃以原告等2人未遵守領取造林輔導金時所書立之切結書為由，分別以98年1月5日府農林字第0980001964號函請被告乙○○賠償新台幣（下同）716,621 元，及以98年1月5日府農林字第0980001944號函請被告丙○○賠償557,372元，惟被告置之不理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為保育水土資源，兼顧山坡地農民生計，強化森林功效，減少土壤流失並強化涵養水源，保護人民生命財產安全，發布「山坡地超限利用處理計畫」，用以輔導山坡地超限利用土地改正實施造林。該計畫參、具體措施第5項第2款規定：「第1年造林達每公頃規定株數，核發造林獎勵金每公頃新台幣10萬元；第2年至第6年，每年每公頃核發新台幣3萬元；第7年至第20年，私有山坡地每年每公頃核發新台幣2萬元，公有山坡地每年每公頃核發新台幣1萬元。」第6項規定：
「造林實務依據『獎勵造林實施要點』規定辦理。」又依獎勵造林實施要點規定，造林自備種苗者，每公頃最高補助金額為新台幣2萬元。上開有關造林獎勵金之核發，性質上應屬給付行政；關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，通常情形祇須國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（吳庚著，行政法之理論與實用，增訂八版，第19頁參照）。農委會關於山坡地超限利用土地輔導實施造林，其經費由農委會獎勵造林相關經費編列，其給付行政措施之合法性應無疑義。
（二）被告乙○○以其所有系爭台南縣○○鎮○○○段358-1地號土地，分別於91、93年間同意依山坡地超限利用輔導實施造林計畫期程（計畫時程為20年），向造林單位申請山坡地超限利用獎勵造林，並自備種苗種植波羅蜜，面積合計為3.5公頃，於造林撫育期間經原告派員現場檢測合格，核發共計675,000元之造林獎勵金及自備苗木金。被告丙○○則於93年間以其所有系爭台南縣○○鎮○○○段○○○○號土地，依山坡地超限利用輔導實施造林計畫期程（計畫時程為20年），向造林單位申請山坡地超限利用獎勵造林，並自備種苗種植波羅密，面積為3.5公頃，於造林撫育期間經原告派員現場檢測合格，核發共計525,000元之造林獎勵金及自備苗木金。又被告乙○○、丙○○2人於領取獎勵金時均有簽立切結書，切結如造林期間未善加管理經營，任其荒廢或擅自拔除毀損，願依台灣銀行年利率計算加計利息（97年11月19日之基本放款牌告利率6.166％，原告於本件係以此利率加計1年期之利息請求被告2人返還）賠償已領取之獎金，此有切結書影本在卷可稽。
（三）按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」分別為行政程序法第123條第3款、第125條及第127條所明定。本件被告2人於領取造林獎勵金時均已切結如造林期間未善加管理經營，任其荒廢或擅自拔除毀損，願加計利息賠償已領取之獎金，此自為該授益行政處分被告2受益人應履行之負擔，然被告2人申請造林之系爭土地，於95年間即發生檢測不合格停發該年度造林獎勵金之情事，嗣於96年6月間更因系爭土地遭拍賣而喪失所有權，拍定人丁○○亦明確表示不願繼續參與造林，而系爭土地目前現況雜草叢生，已看不到造林所種植之波羅蜜，顯見被告2人確有未善加管理經營，任其荒廢之情事，此有土地登記謄本、獎勵造林登記卡、切結書及現場照片在卷可證，則原告於98年1月5日及同年2月6日行文被告2人，以其等未履行負擔為由，廢止該授益行政處分，併請加計利息返還造林獎勵金，自屬適法有據。又原告曾將上開情事向農委會水土保持局查詢如何處理，該局亦指示應向被告2人請求返還造林獎勵金等情。並聲明求為判決（1）被告乙○○應給付原告716,621元。（2）被告丙○○應給付原告557,372元。
三、被告則以：
（一）依領取造林輔導金切結書記載，被告於（1）已接受其他機關發給造林輔導金而重複申請；（2）造林竹木未善加管理經營，任其荒廢或擅自拔除毀損等情形，始須賠償已領取之獎金。又依獎勵造林實施要點第7條第2項規定：「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關指導，善加管理經營造林立木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之台灣銀行牌告基本放款利率為準。」然本件被告係因財務週轉不靈，無力清償債務，以致系爭土地遭法院拍賣而喪失土地所有權，並無使造林竹木荒蕪、毀損、消滅之故意，此與故意「未善加管理經營造林竹木」「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」顯然有別，故與上述應賠償要件實不該當。又96年3月系爭土地遭拍賣前，原告及台南縣白河鎮公所承辦人員前往勘查時，系爭土地上仍有種植波蘿蜜，且經檢測合格，足見被告並無對造林竹木未善加管理經營或任其荒廢之情形，系爭土地遭拍賣後，新地主丁○○拔除毀損造林，與被告實無關連。被告既無重複申請獎金，亦無未善加管理造林竹木任其荒廢或擅自拔除毀損等情形，原告依獎勵造林實施要點及切結書請求被告返還獎金，實非有理，亦非合法。
（二）96年3月及7月間，台南縣白河鎮公所承辦人員戊○○曾會同原告及被告前往系爭土地查勘，3月間查勘時系爭土地尚未拍賣出去，當時系爭土地上有依約種植波蘿蜜，而7月間查勘時系爭土地雖已拍賣出去，但系爭土地上仍依約定種植波蘿蜜，7月間查勘時之地主丁○○並未在場，故並無丁○○當場口頭表示不願繼續參與造林等情事，原告98年9月30日陳報狀記載：「嗣於96年間，因被告2人日申請造林之土地因拍賣而移轉由訴外人丁○○取得所有權，原告曾與被告2人及丁○○會同於系爭土地欲詢問丁○○是否有繼續實施造林之意願，當時雖未紀錄任何文件，惟丁○○當場口頭表示不願繼續參與造林」，並非屬實，此請傳訊台南縣白河鎮公所承辦人員戊○○即可證明。
（三）原告每年均會同白河鎮公所檢測造林情形，如檢測不合格（因管理不善而致樹木存活率不高），當年度即停發造林獎金，由此可知，被告必須付出相當代價且有成果始能向原告領取造林獎金，如被告未認真經營或雖認真經營而無成果，仍不能領取造林獎金，故被告未繼續造林時，僅以後不能再領取造林獎金，而非連同以前所領造林獎金須一併退還，否則被告以前經營造林所付出之心血即屬徒然，且受有土地不能作為他用生產之損失，原告則獲取不當之利益，對被告誠屬不公，從而原告請求被告退還過去已領取之造林獎金，實非有理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為原告請求被告給付如聲明所述之賠償金額是否有理由？經查：
（一）按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項定有明文。
次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：⒈法規准許廢止者。⒉原處分機關保留行政處分之廢止權者。⒊附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。⒋行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。⒌其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」行政程序法第123條、第125條、第126條定有明文。依上揭規定可知，合法授益處分行政機關於有行政程序法第123條各款事由時，得予以廢止，且廢止之效力係受益人未履行負擔致原處分遭受廢止者，乃相對人所預見或有可歸責之事由所致，得例外溯及既往失其效力。又上開第123條第3款所稱附負擔之行政處分，係指於合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。是以若原處分機關廢止原授予利益之合法行政處分，係相對人未履行該負擔之義務所致，相對人即有可歸責事由，其信賴並不值得保護，自無信賴保護之問題，亦先敘明。
（二）次按農委會為徹底解決山坡地超限利用，加速全面造林整治土石流之目的，於91年1月28日以農授水保字第0911845570號函訂定發布「山坡地超限利用處理計畫」，該計畫
參、具體措施規定：「．．．五、下列各項經檢查合格者，核發造林獎勵金：．．．（二）第1年造林達每公頃規定株數，核發造林獎勵金每公頃新台幣10萬元；第2年至第6年，每年每公頃核發新台幣3萬元；第7年至第20年，私有山坡地每年每公頃核發新台幣2萬元，公有山坡地每年每公頃核發新台幣1萬元。六、造林實務依據『獎勵造林實施要點』規定辦理。」伍、實施期程規定：「民國91年1月至96年12月31日止（造林獎勵金依規定繼續發給）」。而「獎勵造林實施要點」第3點則規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：．．．自行培養種苗或購買種苗造林，並於造林地檢查後，始得依照林務局育苗標準單價，核定補助之，每公頃最高補助金額新台幣2萬元。」第6點規定：「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：．．．（1）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。（2）造林成活率達百分之70以上．．．。」第7點第2項規定：「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之台灣銀行牌告基本放款利率為準。」經核上開「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結」之規定，係為確保造林補助金申請者，於領取造林輔助金後，按照造林期限20年完成造林，以解決上述山坡地超限利用所產生土石流問題及財政支出之合理性，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，本院自得予以援用。
（三）查本件被告乙○○以其所有系爭台南縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地，於91、93年間依山坡地超限利用輔導實施造林計畫期程20年（即造林期限應至111年、113年止），申請山坡地超限利用獎勵造林，並自備種苗種植波羅蜜，面積合計為3.5公頃，於造林撫育期間經原告會同白河鎮公所技士戊○○至現場檢測後，成活率達70％以上，符合獎勵造林實施要點第6點規定，乃依該要點及山坡地超限利用處理計畫核發造林獎勵金及自備種苗補助金共計675,000元；被告丙○○則於93年間以其所有系爭台南縣○○鎮○○○段○○○○號土地，依山坡地超限利用輔導實施造林計畫期程20年（即造林期限應至113年止），申請山坡地超限利用獎勵造林，並自備種苗種植波羅密，面積為3.5公頃，於造林撫育期間經原告會同白河鎮公所技士戊○○至現場檢測後，成活率達70％以上，符合獎勵造林實施要點第6點規定，乃依該要點及山坡地超限利用處理計畫核發造林獎勵金及自備種苗補助金共計525,000元等情，業經本院於98年9月10日行準備程序時，提示原告所提出之造林獎金追繳明細表予被告2人閱覽確認無誤，並據原告提出造林獎勵發放清冊、獎勵金匯款明細表、獎勵造林檢查記錄卡等為證，自堪認定。
（四）次查本件被告2人於領取系爭造林輔導金時，既已依獎勵造林實施要點第7點第2項之規定，簽立書面切結「造林竹木未善加管理經營，任其荒廢」，願加利息（依台灣銀行年利率計算）賠償已領取之獎金，有該切結書影本附本院卷可稽。按發給造林獎勵金係屬授益行政處分，而該獎勵金之領取，依規定應出立切結書，核該切結書所承諾之事項，性質上為「準負擔附款」。而要求書立切結書之授益處分，解釋上既含有準負擔附款，則當違背切結書之事項發生時，原處分機關原得廢止其授益處分（吳庚著，行政法之理論與實用增訂九版，第368頁參照）。則查系爭土地於20年造林期間為債權人聲請法院拍賣，由訴外人丁○○於96年6月間拍賣取得，嗣經被告詢問得標人丁○○表示不願繼續實施造林，且經被告勘驗現場，該造林樹木除成活率嚴重不足外，更是藤蔓纏繞，雜草叢生，明顯荒廢等情，除經本院調閱拍賣卷宗核閱無誤外，並經證人丁○○到庭證述明確，復有其無法繼續履行造林補助計畫切結書及系爭土地利用現況照片6幀可按。本件被告2人申請造林獎勵金後，系爭土地既經法院拍賣而移轉與他人，其已無法在系爭土地上撫育造林，買受人丁○○並已表明不願意繼續參與獎勵造林，且系爭造林狀況明顯荒廢，被告違背切結書之事項甚明。則原告依被告領取獎金時所簽立切結書，於98年1月5日以府農林字第0980001944號及第0000000000號函通知原告2人已違背切結書之切結應遵守事項，應依切結事項加計利息返還受領之獎金；經被告2人於98年1月23日陳情後，原告再以98年2月6日府農林字第0980022738號及第0000000000號函復被告2人略以「本件台端未履行負擔，本府爰依行政程序法第125條但書規定，廢止系爭處分」，揆諸前揭說明，即無不合。又本件被告2人受領系爭造林獎金之授益行政處分既因被告2人未履行負擔而遭廢止，並溯及既往失其效力，被告2人受領該獎勵金應屬無法律上原因，原告依法自得請求其返還所受領之造林獎金。從而，被告依前揭獎勵造林實施要點第7條第2項規定及被告2人之切結書，以台灣銀行牌告基本放款利率6.166％加計1年利息，請求被告乙○○賠償716,621元（計算式：675,000元×1.06166），被告丙○○賠償557,372元（計算式：525,000元×1.06166），為有理由，應予准許。
（五）又廢止原授予利益之合法行政處分，係相對人未履行該負擔之義務所致，乃相對人所預見或有可歸責之事由所致，得例外溯及既往失其效力，且其信賴並不值得保護，已如前述。本件被告2人以系爭土地申請20年計畫期程之造林計畫，並經原告以附負擔授益行政處分核發造林獎勵金及自備種苗補助金獎勵金，被告2人就該土地上之20年期程造林計畫即負有完成之義務。惟其所有系爭土地為他人設定抵押權，該土地於其後被抵押權人聲請拍賣，致其等所負造林義務之負擔未能履行，即難謂不應歸責於被告。是其主張係因財務週轉不靈，無力清償債務，以致系爭土地遭法院拍賣而喪失土地所有權，並無使造林竹木荒蕪、毀損、消滅之故意云云，顯有誤解。至其主張未繼續造林時，僅以後不能再領取造林獎金，而非連同以前所領造林獎金須一併退還，否則被告以前經營造林所付出之心血即屬徒然，似主張信賴保護及系爭授益行政處分廢止不得溯及既往失其效力，依前所述，仍難為其有利之認定。
五、綜上所述，原告依據行政契約之約定，請求被告乙○○賠償716,621元，及請求被告丙○○賠償557,372元，為有理由，應予准許。又本件事證均已明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結論無影響，自無再逐一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
書記官 黃 玉 幸