高雄高等行政法院判決
98年度訴字第383號98年11月27日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同 趙培皓 律師訴訟代理人 李合法 律師被 告 臺南縣政府代 表 人 丁○○ 縣長訴訟代理人 戊○○上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年4月30日台內訴字第0980066463號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告丙○○所有坐落臺南縣永康市○○段（下稱王田段）922地號土地及原告甲○○所有坐落王田段926地號土地（上開2筆土地下稱系爭土地）經被告以民國96年11月1日府地用字第0960238138號公告徵收作為永康科技工業區工程用地，並一併徵收其土地改良物，公告期間：自96年11月2日起至96年12月1日止。原告於公告期間之96年11月19日及公告期間後之96年12月24日分別向被告提出陳情書表示異議，主張原告乙○○於94年、95年間承租系爭土地上種植之矮仙丹花未獲補償，被告乃於97年1月18日派員實地會勘，並於97年7月8日以府地用字第0970150793號函復原告，渠等於系爭土地上所種植之矮仙丹花，因有土地徵收條例第5條第1項第4款規定之情形，故不予補償。原告不服，提起訴願，經被告依土地徵收條例第22條規定，將全案提請臺南縣地價及標準地價評議委員會復議（下稱臺南縣地價評議委員會），經該會97年10月13日97年第2次會議決議不予補償，被告乃據以97年12月2日府地用字第0970275744號函復原告原處分無誤，故不予補償。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於系爭土地上種植矮仙丹花，目的係供原告乙○○經營之「豐霖盆栽花卉園」出售使用，原告並約定依比例分配矮仙丹花之出貨所得，絕非為獲取徵收補償利益而搶種矮仙丹花。又按「說明：‧‧‧二、依植物品種及種苗法第3條用辭定義：『種苗業者』係指『從事育種、繁殖、輸出入或銷售種苗之事業者』，種苗指植物體之全部或部分可供繁殖或栽培之用者。有關購買幼苗栽培作盆花及切花使用，如係為消費用途，非屬供繁殖或栽培之用，且經營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗，無需辦理種苗業登記。‧‧‧。」業經行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）98年3月23日農糧生字第0981005547號函釋在案。原告於系爭土地上種植矮仙丹花，非供繁殖或栽培之用，且原告經營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗，無須經過核准。若被告為相反主張，其應證明原告種植矮仙丹花，係供繁殖或栽培之用，且原告經營種類尚涉及育種、繁殖、輸出入或銷售種苗。
（二）原處分以系爭土地上之矮仙丹花「違反從來之使用」為由，故不予補償。惟因其概念流於廣泛且解釋上恐有恣意之情，違反土地徵收條例第5條第1項第4款及行政程序法第4條、第6條之規定。查原告起訴狀證物8所示之土地，於徵收之前即74年至94年間，從未種植食用甘蔗或鳳梨，故95年於前開土地上種植食用甘蔗或鳳梨，亦屬「違反從來之使用」，應不予補償，然被告仍補償之。足證是否「違反從來之使用」，並非被告真正之判斷標準。被告就相同條件之農作改良物，為徵收補償之差別待遇，令原告遭受不利對待，卻無正當理由，違反行政程序法第6條禁止差別待遇之規定。
（三）又解釋土地徵收條例第5條第1項第4款「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者」之規定，應考慮農作改良物栽種者之個人背景，以確認其種植之目的為何及是否有搶種意圖。而本件原告係盆栽經營者，系爭矮仙丹花本供盆栽及買賣使用。被告辯稱食用甘蔗或鳳梨為臺南縣相當普遍之一般作物且補償價格較矮仙丹花為低，而認原告主張無理由。惟臺南縣農業使用土地面積非小，但各區種植作物種類仍有差異，尚不得以臺南縣地域範圍內之農作物類比本件永康科技工業區土地之農作物。又若被告以「補償價格」之差異作為是否徵收補償之理由，無異表明原處分以「違反從來之使用」為由，不予補償系爭土地上之矮仙丹花，非其真正之依據，故原處分是否確實適用土地徵收條例第5條第1項第4款之規定，更生疑慮。
（四）依土地徵收條例之相關規定，被告就系爭土地上之矮仙丹花，應為補償之決定：1.依「臺南縣96年期辦理農作改良物徵收補償費查估基準」（下稱查估基準）附表所示，矮仙丹花本係應予補償之灌木類觀賞花木，非「種類與正常種植不相當」之農作改良物。2.王田段922地號土地為2,295平方公尺，種植矮仙丹2,265株；王田段926地號土地1,099平方公尺，種植矮仙丹1,005株，均未超過「每10公畝種植數量以1,000株為限」之限制，故數量上亦無不相當之情。且依查估基準第7點第1項但書規定，系爭土地上之矮仙丹花縱有超量，亦僅就超量部分不予補償，非全數不予補償。3.依臺南縣永康市公所（下稱永康市公所）製作之「永康科技工業區農作改良物補償清冊－私有土地另案造冊」所示，王田段922、926地號土地上高度0.5公尺以上未滿1公尺之矮仙丹花，各有2,265株、1,005株。依查估基準，高度0.5公尺以上未滿1公尺之矮仙丹花，每株補償新臺幣（下同）297元。基此，被告應就王田段922地號土地上矮仙丹花作成補償原告丙○○、乙○○672,705元（297元×2,265株），就王田段926地號土地上矮仙丹花作成補償原告甲○○、乙○○298,485元（297元×1,005株）之處分。
（五）被告於94年2月24日假臺南縣永康市王行里活動中心舉辦之開發計畫說明會，就永康科技工業區僅有初步構想，尚未進入規劃階段，並無任何具體之決定，亦未表示於特定時間將確定徵收系爭土地，而當時尚未通過行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查，經濟部亦未公告工業區之編定，內政部更未同意都市計畫變更及核准用地徵收，被告亦無法於當時肯定永康科技工業區開發案必能進行，則永康科技工業區是否可確實開發，實屬未定，無從預測。原告不可能憑前開說明會之內容，即冒險種植矮仙丹花，實因市場上有利可圖，原告方會在系爭土地種植矮仙丹。又王田段926地號土地部分，原告係於94年第2期休耕期間（自7月15日至10月31日）結束後，方於94年11月1日種植。被告雖提出92年至96年之航照圖，且以94年及95年航照圖之不同，主張原告係於95年間種植矮仙丹花。惟94年航照圖係於94年9月24日拍攝，當時原告尚未種植前開地上物，是此無法證明原告未於94年10月中下旬之際種植矮仙丹花。而95年航照圖係於95年6月14日拍攝，亦無法證明原告係於該日之前之何時間種植矮仙丹花。故被告就其主張「原告於95年始種植矮仙丹花」之事實，仍無法證明之，被告以此為由，不補償系爭土地之地上物，其認定事實與事實不符，且未盡舉證之責，容有違誤。另王田段922地號土地部分，原告係於95年10月29日購得矮仙丹花苗後，隨之整地，開始陸續種植，之所以於此時期陸續種植之原因，乃因該土地於95年第2期仍申報休耕補助之故，對照王田段926地號土地係於94年11月1日種植、另鈞院98年度訴字第284號案所涉及之王田段1024地號係於94年10月16日、10月22日種植矮仙丹等情，可知原告自94年10月間即有種植矮仙丹之構想，僅因王田段922地號土地至95年第2期仍申報休耕補助，方延至95年10月29日向彰化縣田尾鄉種苗商購得矮仙丹花苗後，方整地種植，原告並非因被告召開94年12月8日「永康科技工業區」之公開展覽說明會後，為搶種行為。
（六）訴願決定依被告主張，以「苗圃種植面積」於95年及96年之增加量，認矮仙丹花非屬「正常種植」。惟系爭土地上之矮仙丹花叢並非苗圃，此理由實有違誤。又訴願決定依被告主張，認系爭土地雜草叢生，乏人管理，顯有違常情及耕作經驗。惟參原告起訴狀證物4所附之系爭土地上矮仙丹花叢照片，係於96年11月7日拍攝，其花叢排列整齊，亦無雜草叢生之情。被告主張依據為何，無從知悉。另原告乙○○從事園藝工作已逾15年，此有曾向原告承租土地、經營大亞盆栽園之訴外人蘇敦義出具之證明書為憑。又原告乙○○之子楊峰霖為傳承其志業，共同經營盆栽生意，早於86年即參加臺灣糖業股份有限公司訓練中心之「觀賞植物栽培訓練班」結業，併予敘明。
（七）再按「（二）經查被告既稱以航照圖比對現場鐵樹種植情形，推估原告等種植鐵樹期間落於93年至95年間，則依其理由所示，原告等於93年至95年間即有種植鐵樹之事實，惟原處分又稱依據苗栗縣後龍鎮91年至95年間農作物及果樹類作物全年生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，據以駁回原告等之申請。雖被告在答辯狀中陳稱據後龍鎮公所之農業類農情報告員口述，該等作物未經整理且雜草滋生，依據經驗判別，在報告表內不是列入休閒面積欄，就是列入荒廢面積欄云云。惟被告並未提出後龍鎮公所之農業類農情報告員係何人，其如何陳述？提出其談話紀錄或其書面報告作為證據，即無從採據。次查被告駁回理由所稱被告自93年間起陸續辦理都市計畫公開展覽說明會及區段徵收座談會等，多數地主與民眾可知本案作業持續推動云云，而其駁回理由係稱其推估原告等種植期間落於93年至95年間，則依原處分所載，被告係自93年間起陸續辦理都市計畫公開展覽說明會及區段徵收座談會等，如何證明原告等於93年間起種植鐵樹，係知悉該地將被徵收後，始在徵收之土地上搶種鐵樹？亦未據被告於處分書中說明。按行政程序法第114條第1項規定：『違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧』同條第2項規定：『前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。』亦即『書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地』（最高行政法院93年度判字第1624號判決參照）。本件被告既未於訴願程序終結前作成行政處分補正上開理由，依上開法律之規定，即不得於行政法院審理中由行政法院依職權調查補正。」業據臺中高等行政法院97年度訴字第251號判決在案。查訴願決定依被告主張，認有關永康科技工業區開發計畫，業經被告於94年2月24日假永康市王行里活動中心舉辦開發計畫說明會，原告顯係預知系爭土地將被徵收，臨至徵收前改植高經濟價值之「矮仙丹花」倖圖領取補償費，其搶行種植已屬投機行為等情。惟如何證明原告種植矮仙丹花，係知悉系爭土地將被徵收後，始在徵收之土地上搶種矮仙丹花？未據被告於處分書中及訴願程序中提出證據及說明，故實無法證明原告有搶種之意圖，此亦與行政程序法第114條第1項、第2項規定相違背，有撤銷之必要。而原處分於說明欄內僅列舉土地徵收條例第5條第1項第4款規定，即以系爭土地上之矮仙丹花「因其違反從來之使用」為由，認定不予補償，惟並未說明系爭土地上之矮仙丹花之種類或數量，究竟如何「與正常種植情形不相當」或「違反從來之使用」，與未附理由無異，亦違反行政程序法第5條規定之明確性原則有違等語。並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就王田段922地號土地地上物矮仙丹花作成再補償原告丙○○、乙○○672,705元之處分。㈢被告應就王田段926地號土地地上物矮仙丹花作成再補償原告甲○○、乙○○298,485元之處分。
三、被告則以：
（一）按土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項分別規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：‧‧‧四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」該條修正草案說明第4點謂：「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移，‧‧‧。」是以土地所有權人或利害關係人對於尚未被公告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然利用其使用權能，在擬被徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦（臺中高等行政法院93年度訴字第268號及第489號判決意旨參照）。
（二）次按「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第31條第3項所明定。另內政部90年2月20日（90）臺內地字第90600327號函訂頒之「農作改良物徵收補償費查估基準」第11點規定：
「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，‧‧‧。」依上規定，臺南縣地價評議委員會95年第2次會議通過「查估基準」，並經被告95年12月26日府地用字第0950277459號函發布在案。按查估基準第6點規定：「農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。」又附表「
壹、果樹部分」附註1規定：「所種植之果樹如經實地查估認定係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用地上投機新植或改接（種）者，一律不予補償。」再附表「參、觀賞花木部分」附註7規定：「遇有業主違反從來之使用趁地上物查估前在徵收用地上，投機新植、改植高經濟作物之情形，適用果樹部分附註第1條之規定。」
（三）本件永康科技工業區工程用地徵收補償案，被徵收土地或土地改良物之所有權人計102人涉及違反上開法令，經臺南縣地價評議委員會認定有「種類或數量與正常種植情形不相當」之情形，決議不予補償，其理由如下：1.依農情報告所示，有關「玫瑰花」部分，永康市88年至95年均無種植面積，至96年種植面積突增為4.63公頃；又有關「苗圃」部分，永康市88年至92年種植面積均少於1.68公頃，93年種植面積為1.68公頃，94年亦為1.68公頃，95年增為
9.82公頃，96年突增為14.65公頃。又據被告所屬農業處查復：「一、依植物品種及種苗法第44條規定：『經營種苗業者，非經直轄市或縣（市）主管機關核准，發給種苗業登記證，不得營業。』，合先敘明。二、本案所列土地（指臺南縣永康市○○段630、922、926、1094等地號土地）上種植觀賞花木，皆未申請種苗業登記證，如涉及銷售販賣之營利行為，依規定應向本府申請種苗業登記證。」故上開爭議作物（含苗圃）均違反農業相關法令及土地徵收條例規定。2.又據永康市公所及查估公司所提供種植作物照片觀之，顯非當地正常性作物，又據其他土地或土地改良物之所有權人反應該區域（原為農地重劃之農業區）正常作物是稻米及雜糧。3.本件經向林務局農林航空測量所申請提供92年至96年永康科技工業區之航照圖，並逐一查對各爭議作物坐落地號地籍圖，套圖參酌92年至96年之航照圖，研判大部分爭議作物均為95年種植。又被告開發永康科技工業區，於94年2月24日假永康市王行里活動中心舉辦開發計畫說明會，復依據都市計畫法第19條及都市計畫法臺灣省施行細則第6條規定，再於94年11月11日以府城都字第0000000000A號公告公開展覽「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技工業區案）案」及「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技工業區案）細部計畫案」計畫書、圖，期間自94年11月15日起至同年12月15日止計30天，在永康市公所及被告所屬城鄉發展局公開展覽，並訂於94年12月8日上午10時假永康市公所3樓禮堂舉辦公開說明會。該爭議作物均在公開說明會之後種植。
（四）另本件徵收補償案爭議作物包含「玫瑰花」計46筆土地，種植面積9.0003公頃；「矮仙丹花」計49筆土地，種植面積9.5018公頃；「光臘樹」計5筆土地，種植面積0.7707公頃；「桃花心木」計7筆土地，種植面積0.6702公頃；「鐵樹」計12筆土地（與其他作物間種），608株；「福木」計7筆土地（與其他作物間種），7,371株。按臺南縣96年期辦理農作改良物徵收補償費查估基準，「玫瑰花」以高度0.5-1公尺分類單價為165元，1分地（10公畝）可種植800棵，換算補償金額132,000元；「矮仙丹花」以高度未滿0.5公尺分類單價為66元，1分地（10公畝）可種植1,000棵，換算補償金額66,000元，高度0.5-1公尺分類單價為297元，1分地（10公畝）可種植1,000棵，換算補償金額297,000元；「桃花心木」胸莖5公分以下、高度1-2公尺分類單價為460元，1分地（10公畝）可種植400棵，換算補償金額184,000元；「光臘樹」胸莖5公分以下、高度1-2公尺分類單價為460元，1分地（10公畝）可種植400棵，換算補償金額184,000元；「鐵樹」高度0.4-0.6公尺分類單價為1,980元，1分地（10公畝）可種植200棵，換算補償金額396,000元；「福木」胸莖5公分以下、高度0.5-1公尺分類單價為260元，1分地（10公畝）可種植800棵，換算補償金額208,000元；另一般作物如稻米1分地（10公畝）補償金額20,000元，甘藷1分地（10公畝）補償金額16,526元，製糖甘蔗1分地（10公畝）補償金額22,000元，食用甘蔗1分地（10公畝）補償金額88,000元、鳳梨（結果期）1分地（10公畝）補償金額100,000元，兩相比較，上述爭議作物如予補償，均遠比一般正常種植其他作物補償金額高出甚多。原告雖主張同開發案種植食用甘蔗、鳳梨等農作改良物有公告徵收補償，種植矮仙丹花卻不予補償，有差別待遇，殊不知食用甘蔗、鳳梨為臺南縣相當普遍之一般作物，故依規定辦理查估並公告徵收補償。
（五）查估公司於96年7月查估時原告等係改新植爭議作物「矮仙丹花」，因不予公告補償，原告等於公告期間提出異議，案經被告通知原告及相關單位、查估公司於97年1月18日實地複估會勘，經會勘結論：王田段922地號土地上確實種植矮仙丹花，高度約0.5公尺，據查估公司造冊記載數量為2,265株；另同段926地號土地上確實種植矮仙丹花，其高度約0.5公尺至1公尺之間，查估公司造冊記載數量為1,005株。查依查估基準，觀賞花木「矮仙丹花」每10公畝（約1分地）可種植數量1,000棵，高度0.5公尺以上未滿1公尺，每株單價為297元。（經核算王田段922地號297元×2,265株＝672,705元、王田段926地號297元×1,005株＝298,485元）。嗣被告以96年10月30日府地用字第0960237182號函請永康市公所查明異議地號土地91年至96年期有無申報輪作獎勵及休耕直接給付；據查本件系爭土地王田段922地號（地主丙○○），該地91年2期申報轉作田菁、92年1期申報轉作田菁、92年2期申報轉作田菁、93年1期申報轉作田菁、93年2期申報轉作田菁、94年1期申報轉作田菁、94年2期申報轉作田菁、95年1期申報轉作田菁、95年2期申報轉作田菁，從休耕資料證明顯示91年7月至95年底，也就是都市計畫變更公開展覽說明會之前及之後1年期間，該系爭土地上仍一直種植輪作「田菁」休耕補助在案；另同段926地號土地（地主甲○○），據查該地91年2期申報轉作田菁、92年1期無申報休耕、92年2期申報轉作田菁、93年1期無申報休耕、93年2期申報轉作田菁、94年1期無申報休耕、94年2期申報轉作田菁，從休耕資料證明顯示91年7月至94年底，也就是上開說明會之前，該地於每年度第1期無申報休耕，惟於每年度第2期均有申報輪作田菁休耕補助。查原告乙○○（非土地所有權人）於上開說明會亦到場簽到與會。原告乙○○亦自承其於94年底至95年初，分向原告丙○○及甲○○承租系爭土地，於系爭土地上種植矮仙丹花。由上述情形足以判定該系爭高經濟價值作物，確為96年於系爭土地所新植。
（六）被告於94年12月8日舉辦公開說明會後，原告已知被告將開發永康科技工業區徵收土地，卻無視土地徵收法令規定，仍刻意搶栽種植系爭高經濟作物「矮仙丹花」。又據永康市公所及查估公司所提供種植作物照片觀之，均為新移植之作物，非當地正常性作物，該新移植之作物搶栽種植意圖明顯，有違公平正義。原告顯係預知系爭土地將被徵收，臨至徵收前改植高經濟價值之「矮仙丹花」，倖圖領取補償費，已屬投機行為，且經臺南縣地價評議委員會97年第2次會議決議有土地徵收條例第5條第1項第4款之情形。如仍由政府機關予以徵收發給補償費，殊違一般誠信原則。
（七）有關「違反從來之使用」，其時間基準點之認定，法雖無明文，然依土地徵收條例第5條規定意旨及參考相關判決，係指土地所有權人或使用人可知悉該地區將來可能會啟動公共建設或事業計畫之訊息為認定時點。依實務方面來說，有下列3個因素之時間點可堪作基準點：1.需用土地人於開始編列預算或爭取上級機關核定補助款之時間點。
2.需用土地人舉辦法定或非法定公聽會之時間點。3.舉行公聽會後用地路權範圍報上級機關核定之時間點。茲詳述如下：1.國家為推動各項公益事業，辦理各該等事業用地之取得，初期需用土地人應籌措用地經費來源，譬如先編列預算或取得上級機關核淮之補助款，待經費確著後方可進行下一步驟；亦即用地取得之先行階段係必先取得經費確定來源。2.按土地徵收條例第10條規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」同條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：‧‧‧
二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」又內政部89年3月27日（89）臺內地字第8904549號函略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧至公共建築用地於規劃階段已舉行規劃說明會者；或依都市計畫法劃定設定之公共設施用地，於都市計畫公開展覽期間已舉行公聽會或說明會者，依上開土地徵收條例第10條第2項但書規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，無須再舉行公聽會。」系爭土地已按都市計畫法規定舉辦公開展覽在案，依土地徵收條例第10條第2項但書及同條例施行細則第11條第1項第2款規定，於報請徵收前得免再舉行公聽會。又按土地徵收條例施行細則第10條規定，需用土地人舉行公聽會，應辦理事項如下：（1）於7天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。（2）說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。（3）對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關核准時一併檢附。又舉行公聽會（即都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會）係土地徵收作業流程中之前期作業必要程序，其目的係聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。3.舉行公聽會後，將陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可及用地範圍核定。綜上說明，如以編列預算或取得上級機關核淮之補助款時間作為搶種認定基準點，對被徵收土地及土地改良物所有權人似失之嚴苛；又如以需用土地人報上級機關取得用地路權範圍核定之時間點作為搶種認定基準點，對被徵收土地及土地改良物所有權人似又過於寬鬆，因舉行公聽會後，土地及土地改良物所有權人早已瞭解需用土地人用地取得範圍及開發時程，即得種植高經濟作物（非正常作物）伺機爭取補償，對於種植當期正常作物之合法土地及土地改良物所有權人非常不公平。又上述二時間點均為需用土地人內部作業報上級機關核准之時間，該時間對外並不公開，外界無法瞭解作業情形，如作為搶種認定基準點極不合理，故唯有以舉辦公聽會（如陳報事業計畫前之公聽會或公開說明會），就興辦事業予以公告或通知土地所有權人及利害關係人加以說明並聽取意見，將陳述意見之處理情形作成紀錄，再報目的事業主管機關核定，此舉辦公聽會過程公開、公正、透明，且公告週知。縱然土地徵收條例沒有明確規定認定搶種之基準點，惟仍應以舉辦公聽會之時間點作為搶種認定基準點，方屬合情合理。
（八）又「說明：‧‧‧二、‧‧‧有關購買幼苗栽培作盆花及切花使用，如係為消費用途，非屬供繁殖或栽培之用，且經營種類無涉育種、繁殖、輸出入或銷售種苗，無需辦理種苗業登記。」業經農糧署98年3月23日農糧生字第0981005547號函釋在案。本件原告於準備程序中自承系爭作物「矮仙丹花」種苗購自彰化縣田尾鄉。然被告因原告異議而於97年1月18日實地複估會勘，發現該矮仙丹花仍直接栽培於土地上，非作盆花及作有切花使用之情形。至關於「水旱田利用調整後續計畫」輔導休耕執行乙項，經查臺南縣94年度第2期作休耕期間為7月15日至10月31日，第2期作因休耕田區經勘查後，農民再種植綠肥作物以外之其他作物之情形較為嚴重，影響產銷問題，加上辦理抽覆查，由鄉鎮公所負責，抽查不合格之田區，當期作不予發給輪作獎勵或休耕給付；如休耕期間未搶種之田區，據永康市公所表示，該所至遲於11月20日前造補貼清冊送被告農業處，再轉呈農委會核定後，獎勵金約於12月底前撥入業主農會帳戶等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有內政部96年9月19日臺內地字第0960141776號函、被告96年11月1日府地用字第0960238138號公告、原告96年11月19日、96年12月24日陳情書、被告97年7月8日府地用字第0970150793號函、臺南縣地價評議委員會97年第2次會議紀錄及被告97年12月2日府地用字第0970275744號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告以原告在系爭土地上有搶種矮仙丹花之行為，依土地徵收條例第5條第1項第4款規定，以97年12月2日府地用字第0970275743號函否准原告請求核發補償費，是否合法？經查：
（一）按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣(市)主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關逕行除去。」為土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項所明定。揆其立法理由為：「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移。」；蓋行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。上開規定雖係就行政機關之行政行為所為之規範，然誠信原則，不但於私法上債之關係有其適用，有關一切權利之行使與義務之履行均應遵守此一原則，此為今日立法例及學說所承認，而誠信原則亦為行政法之一般原理原則，在公法關係中，私人所為之行為稱為私人的公法行為，依其行為的性質，以解釋論的方式，應肯認誠實信用原則之適用。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家固應予合理之補償，惟人民之財產遭受損失，若非因國家機關依據法律行使公權力所形成之特別犧牲，而是在政府擬徵收土地上故意搶建、搶種，甚或搶栽高價值作物，則各該搶建、搶種之財產即便之後因徵收產生損失，然究其原因，該項損失乃搶建、搶種者自行造成，衡諸誠信原則，自非應予徵收補償之範疇，從而，凡屬搶種之農作改良物，即為非正常之種植，核屬土地徵收條例第5條第1項第4款所規範不相當種植而不應予以補償之情形。
（二）次按「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定編定為工業區，交當地直轄市或縣（市）政府於一定期間公告；逾期未公告者，得由中央工業主管機關逕為公告。」「經選定之工業區，位於都市計畫範圍內，須變更都市計畫配合者，得限期依都市計畫法規定程序變更。」促進產業升級條例第23條第2項及第4項定有明文。被告因南部科學園區之開發建設，帶動光電、半導體產業南移效應及設廠需求，為解決南部科學園區磁吸效應的廠商設廠需求，並規劃成立「永康汽車零組件專業區」，乃著手利用現永康工業區週邊農地推動「臺南縣永康科技工業區開發計畫」，並依據上開促進產業升級條例第23條相關規定，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，申請編定為工業區，並依都市計畫法之規定，配合辦理都市計畫變更作業；被告為委外辦理上開「臺南縣永康科技工業區開發編定」可行性規劃、環境影響評估及都市計畫變更，於93年12月14日公告招標，該招標文件中之「臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務評選須知」不僅附有計畫範圍圖，就該工業區計畫範圍即載明：「本工業區位於永康工業區東側，許縣溪以西，南臨臺20省道（中山北路），北近臺1省道。基地西北側以王行路（南141縣道，路寬約18.5公尺）為界，與現有永康工業區相鄰。．．．。」且載明工作期限：「三、工作期限：．．．㈠簽約後200日曆天內，完成可行性規劃報告、環境影響說明書、都市計畫變更等工業區報編書圖文件。㈡工業區編定及都市計畫之相關審查，配合本府、經濟部、內政部、環保署、水利署等相關單位之核轉、審查或核定等時程辦理。」嗣於94年1月18日決標，由中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）以1,900萬元得標，雙方並於同年月31日簽訂臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務契約等情，此有被告93年12月14日府採發字第0930243238號招標公告、臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務評選須知、計畫範圍圖、決標公告及上開委託技術服務契約書等影本附本院卷（第188頁至270頁）可稽。是被告於93年12月14日辦理公告招標「臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務」時，即已對外公開該工業區之範圍及預估之工作時程。則上開臺南縣永康科技工業區開發案，乃是針對特定產業設廠之現實需求量身定作之計畫案，核與一般定期檢討之都市計畫，為展望都市未來整體發展，並參考人民建議所作之變更，前者特定、明確、具有政策迫切性，而後者則屬概括、願景、較不具時效性之計畫，二者顯有不同。此由被告提出而原告所不爭之「永康科技工業區開發編定計畫執行表」（見本院卷第188頁、189頁）顯示之流程，益證系爭工業區之開發從94年1月被告委託中興公司辦理該工業區開發之技術服務起、歷經被告於94年2月間在永康市對人民辦理系爭開發案計畫初步構想說明會（即協議價購作業工作協調會）、94年11月15日辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技工業區案）」及「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技工業區案）細部計畫案」公開展覽、94年12月8日被告辦理公開說明會、95年8月25日被告都市計畫委員會通過都市計畫變更、95年10月30日環保署准予備查環境影響評估說明書、95年12月26日內政部都市計畫委員會通過都市計畫變更案、96年2月14日內政部核定此開發計畫、96年3月19日被告公告永康市○○段等768筆土地編定為永康科技工業區、96年6月20日辦理招商、96年9月12日內政部核准徵收為止等情，在在可見該開發案為地方與中央機關密切配合、積極推動之案件，其為相當明確、勢在必行之開發案，足為人民可得預見。
（三）又查，被告與中興公司於94年1月31日簽訂「臺南縣永康科技工業區開發編定委託技術服務契約」後，旋於同年2月24日召開「永康科技工業區」開發計畫初步構想說明會（該會議紀錄名稱則載為「永康科技工業區協議價購作業工作協調會」）；據上開會議紀錄記載：該會議係於94年2月24日上午10時在永康市王行里活動中心舉行，其參與之成員有臺南縣議會議員、永康市民代表、永康市公所人員、廠商代表及民眾等，再觀諸該會議紀錄之內容，與會之民意代表及民眾，除建議「永康科技工業區」劃設之範圍應如何調整，工業區內應如何規劃外，另就將來該工業區徵收補償之價格，均建議應予提高，從優補償；且該會議之結論載明：「．．．⑶自強路以北是否納入工業區開發範圍，將進行整體性的考量。⑷土地徵收補償標準需依相關法令辦理．．．。⑺未來工業區將是一開放性空間，區內公園綠地可提供社區居民使用，並加強進駐廠商與社區間的互動。」等語，此有該會議紀錄附本院卷（第171頁至173頁）可參。由此可知，永康科技工業區開發計畫之位置範圍，除永康市○○路以北之土地是否納入該工業區規劃之範圍內，尚須進行整體性的考量外，其餘規劃之位置範圍並無變化。參以系爭土地所在之王田段係在永康市○○路以南，足認系爭土地自始即在永康科技工業區開發計畫之位置範圍內。則被告於94年2月24日既已公開舉行該工業區開發計畫說明會，且參與該會議者有縣議員、永康市民代表及民眾等，衡諸常情，該工業區之開發及其範圍內土地、地上物之徵收，關係土地及地上物所有人之權益至鉅，以目前資訊傳播發達，在永康科技工業區開發計畫之位置範圍內之土地所有人，應可經由該公開說明會，得知其土地即將被徵收作為工業區用地；尤其原告甲○○、丙○○所有之系爭土地自91年起至95年（王田段926地號土地至94年2期為止，王田段922地號土地至95年2期為止）分由原告甲○○之弟即原告乙○○，及丙○○之夫鄭春朝，按期辦理休耕種植田菁申領補助，有各該稻田輪作休耕勘查清冊附卷（見原處分卷附件10）可稽，衡情渠等對系爭土地之後即將納入工業區開發，將影響其休耕給付乙事，應無毫無所悉之理，則原告主張被告於94年2月24日舉辦之開發計畫說明會，就永康科技工業區僅有初步構想，尚未進入規劃階段，其無從預見被告可能為任何具體之決定云云，尚非可採。
（四）再查，系爭王田段922地號土地（所有權人丙○○）自91年2期（即91年7月15日至10月31日）起至95年2期（即95年7月15日至10月31日）長達4年時間，均由丙○○之夫鄭春朝申報休耕轉作田菁，經永康市公所勘查合格領取休耕給付；而系爭王田段926地號土地（所有權人甲○○）則均由甲○○之弟即原告乙○○於91年2期申報轉作田菁、92年1期無申報休耕、92年2期申報轉作田菁、93年1期無申報休耕、93年2期申報轉作田菁、94年1期無申報休耕、94年2期（即94年7月15日起至10月31日）申報轉作田菁並申領給付等情，有永康市公所各該年期之稻田轉（輪）作休耕勘查清冊附卷可稽（見原處分卷附件10），換言之，王田段922地號土地於被告辦理94年2月24日公開說明會及94年12月8日都市計畫變更公開展覽說明會之前及之後1年期間，一直種植輪作「田菁」休耕給付在案；而同段926地號土地於被告辦理上開94年12月8日公開說明會之前，該地於每年度第1期無申報休耕，惟於每年度第2期均有申報輪作田菁休耕補助，洵堪認定。然原告甲○○、丙○○卻在上開休耕輪作田菁多年後，而休耕期限未滿前，分別於94年10月2日將王田段926地號土地（面積1,099平方公尺），及於95年7月26日起將王田段922地號土地（面積2,295平方公尺）出租予原告乙○○，租期均至99年12月31日止，併同原告甲○○另筆王田段1024地號土地（面積2,487平方公尺，另案由本院98年度訴字第384號審理）供原告乙○○種植矮仙丹花，有各該租賃合約書附本院卷（第21頁正、反面），並經本院調取本院98年度訴字第384號案卷核閱屬實。衡諸原告乙○○自82年間起開始經營盆栽花卉買賣業，在系爭土地休耕多年期間未曾利用系爭土地種植矮仙丹苗，卻突然於系爭工業區開發案緊密進行期間，向原告甲○○及丙○○承租系爭土地種植矮仙丹苗，雙方約定租金又是以出貨所得比例取得，惟因收成時間需3到4年，以致到系爭土地被徵收為止，均無收成等情，業據原告乙○○於本院審理時陳述在卷（見本院卷第95頁），顯與常理不符。佐以永康市92年種植「苗圃」面積均少於1.68公頃，93年種植面積為1.68公頃，94年亦為1.68公頃，95年增為9.82公頃，96年突增為14.65公頃，有各該鄉鎮作物查詢結果及生產統計表附卷（見原處分卷附件8）可參，其暴增之情，亦違常理。又原告乙○○於94年10月間始在王田段1024地號土地（所有權人甲○○）種植矮仙丹花計2,475株，嗣於94年10月2日承租原告甲○○之王田段926地號土地種植矮仙丹花計1,005株，復於95年7月26日向原告丙○○承租王田段922地號土地種植矮仙丹花計2,265株，然在此之前（約92、93年間），原告乙○○僅有在其經營之花圃試種過100株矮仙丹花，先前試種的矮仙丹花以一個花盆放2株，約已出售4、50盆等語（見本院卷第302頁、303頁），則由原告乙○○試種及出售矮仙丹花之情形觀之，其先前試種1、2年之數量僅100株，且其出售之數量亦僅4、50盆；換言之，其買賣矮仙丹花之生意並無特別好，然卻突然自94年10月起開始大量種植矮仙丹花，祇為等待3、4年後之收成買賣，難認有何實益。
加以被告已於94年2月24日公開舉行系爭工業區之初步構想說明會及協議價購作業工作協調會，並於94年11月11日公告公開展覽「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫案（配合永康科技工業區案）」及「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合永康科技工業區案）細部計畫案」計畫書、圖，及於同年12月8日在永康市公所辦理公開說明會，原告乙○○亦有參加該說明會等情，為原告所不爭，並有被告94年2月24日永康科技工業區協議價購作業工作協調會（見本院卷第171頁）、94年11月11日府城都字第0000000000A號公告及上開說明會簽到簿等影本（見原處分卷附件9）可參，在此情形下，原告乙○○竟無疑慮，仍向原告甲○○及丙○○承租在上開3筆土地上種植矮仙丹花總計5,745株，顯與其先前銷售之情形不成比例，參以原告購買系爭矮仙丹花種苗每株為30元，此有原告提出之農民出售農產物收據附本院卷（第178、179頁）足稽，嗣至徵收查估時該矮仙丹花之高度均在0.5至1公尺之間，依臺南縣96年度辦理農作改良物徵收補償費查估基準，其每株之補償價格為297元，前後之價差約為10倍，抑且，依查估基準「矮仙丹花」高度0.5-1公尺分類單價為297元，1分地（10公畝）可種植1,000棵，換算補償金額297,000元，而一般作物如稻米1分地（10公畝）補償金額20,000元，甘藷1分地（10公畝）補償金額16,526元，製糖甘蔗1分地（10公畝）補償金額22,000元，食用甘蔗1分地（10公畝）補償金額88,000元、鳳梨（結果期）1分地（10公畝）補償金額100,000元，兩相比較，上述矮仙丹花如予補償，均遠比一般正常種植其他作物補償金額高出甚多，顯有暴利可圖，益證原告等人意在圖領鉅額補償費，因而搶種系爭矮仙丹花，情甚明確。原告一再爭執被告於94年2月24日舉辦之開發計畫說明會（即永康科技工業區協議價購作業工作協調會），當時該開發案尚未通過環保署環境影響評估審查，經濟部亦未公告工業區之編定，內政部更未同意都市計畫變更及核准用地徵收，被告亦無法於當時肯定永康科技工業區開發案必能進行，原告不可能憑前開說明會之內容，即冒險種植矮仙丹花云云，核與事實不符，亦不足取。至原告提出96年2月出版之「南瀛新象」剪報資料主張其藉由該資料方能確知內政部於95年12月26日審議通過系爭都市計畫變更案乙節，經查，上開剪報資料僅係報導永康科技工業區之進度及展望之客觀報導，核屬被告政績成果之宣導，不足以推翻原告在種植系爭矮仙丹之前，已知永康科技工業區為被告與中央機關定調確行之開發案之事實，原告上開所訴，亦無足取。是被告以原告等人所種植之矮仙丹花係在知悉系爭土地擬將徵收所搶種，屬土地徵收條例第5條第1項第4款所規範不相當種植而不應予以補償之情形，否准補償，洵非無據。
五、綜上所述，原告之主張既不足取。被告以原告在系爭土地上搶種矮仙丹花為由，否准原告系爭補償費之請求，並無違法。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應就王田段922地號土地地上物矮仙丹花作成再補償原告丙○○、乙○○672,705元之處分；應就王田段926地號土地地上物矮仙丹花作成再補償原告甲○○、乙○○298,485元之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 98 年 12 月 11 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 11 日
書記官 涂 瓔 純