高雄高等行政法院判決
98年度訴字第394號民國99年7月20日辯論終結原 告 乙○○訴訟代理人 陳惠菊 律師
沈惠珠 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○ ○○訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○ ○○上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國98年4月29日台內訴字第0980068528號訴願決定，提起行政訴訟，關於原告乙○○部分，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣高雄縣林園鄉清水寺原管理人徐番邦於民國91年11月16日死亡，原告清水寺於91年11月22日以林園清水寺（岩）第010號函向被告表示，經原告清水寺內部會議一致通過，由其暫代寺廟管理人。被告因辦理10年1次寺廟總登記（92年寺廟總登記），乃准於寺廟登記表中載明暫代管理人。嗣因原告清水寺尚未確立信徒名冊，無法產生管理人，原告乙○○暫代管理人亦未辦理寺廟管理人改選，被告多次函文原告乙○○要求改善未果，乃以97年5月8日府民宗字第0970111545號函暫代管理人即原告乙○○，應於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程，否則將解除其暫代職務，改由高雄縣林園鄉公所（下稱林園鄉公所）進行輔導選任管理人程序。嗣因原告清水寺之暫代管理人即原告乙○○未依期限召開信徒大會，亦未訂定組織章程，被告乃於97年11月13日以府民宗字第0970276703號函命原告清水寺解除原告乙○○暫代管理人之職務。原告乙○○不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟（原告清水寺聲明部分，由本院另以裁定駁回之）。
二、本件原告主張：
甲、先位之訴主張：
（一）追加聲明部分應得予准許：撤銷訴訟所請求撤銷之行政處分須為有效之行政處分，若據以撤銷之行政處分為一無效之行政處分，該處分依行政程序法第110條第4項之規定，乃自始不生效力，即無撤銷之必要，系爭處分有效或無效，為本件原撤銷聲明首先必須究明之基礎。是原告追加先位聲明請求確認系爭處分無效，乃與原撤銷聲明之基礎事實並無不同，訴訟資料亦屬共通，並無礙訴訟之終結，且基於紛爭一次解決之原則，依行政訴訟法第111條第3項第2款之規定，應得予准許，此有鈞院92年度訴字第429號判決足參。原告業於99年5月31日依行政程序法第113條之規定，具陳正當理由請求被告確認系爭處分無效（原告99年6月1日準備書狀參照），被告已逾30日不為確答，併予敘明。
（二）依監督寺廟條例第11條規定，寺廟住持如有違反同條例第
5、6、10條之規定者，該主管官署得革除其住持之職；同條例第6條第2項則明文，寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持。是若該主管官署依法得革除寺廟住持（即本件負責人或管理人）職務時，其處分之對象應為住持（管理人），而非寺廟。系爭處分之處分內容既明文解除原告乙○○之暫代管理人乙職，即係革除原告乙○○之管理人（即住持）職務，依前揭法文，系爭處分之對象亦包含原告乙○○，是原告乙○○亦為該處分之受處分人。再者，原告乙○○為被告93年5月21日核准登記之原告清水寺暫代管理人，依辦理寺廟登記須知第5點，規定寺廟負責人檢附同須知第3點所列表件及寺廟圖記，向寺廟所在地鄉（鎮、市、區）公所提出寺廟登記申請，經初審並會同寺廟所在地直轄市、縣（市）政府會勘認符合相關要件後，直轄市、縣（市）政府應准予登記，並核發寺廟登記表及寺廟登記證。是主管寺廟登記機關於受理寺廟登記時，應會勘認其登記符合相關要件後，始准予登記並核發寺廟登記表及寺廟登記證。原告乙○○於91年間已經原告清水寺管理單位聘任為原告清水寺住持，綜理一切寺務，嗣原管理人徐番邦往生，因原告乙○○為綜理一切寺務之住持，故被該寺推舉為管理人，93年寺廟總登記時，原告乙○○即以管理人登載於寺廟登記表為原告清水寺之寺廟總登記，經被告認定原告乙○○為暫代管理人，而要求於管理人上加註「暫代」並經被告於93年5月21日依前開寺廟登記須知之規定，認符合相關要件後，而同意准予原告登記為原告清水寺之暫代管理人即負責人，核發寺廟登記表及登記證在案，此有被告核准訴外人何進丁變更管理人登記之寺廟變動登記表上載明原告清水寺原寺廟登記事項經被告於93年5月21日核准可考。且被告亦自承有於前開辦理總登記時，同意原告乙○○為原告清水寺之暫代管理人而予以登記。又被告兩次公告原告清水寺信徒名冊之公告亦明揭原告乙○○為原告清水寺之負責人（暫代），是原告乙○○暫代原告清水寺管理人乙職，係己經被告核准登記並認定在案，而得行使管理人之職權。此由最高行政法院98年度裁字第3245號裁定亦以訴外人何進丁已向被告為變更登記為負責人，而認定其為原告清水寺新任代表人可考。是被告所為之寺廟登記事項對外發生法律上之效力，原告乙○○經登記為原告清水寺暫代管理人（即負責人），即對外發生其為原告清水寺負責人之法律上效力。
（三）被告抗辯其係權宜方便同意原告乙○○代理辦理寺廟總登記，與事實及登記效力不合，已如上述。且若如其抗辯原告乙○○無暫代管理權，則何以被告自96年起一再以原告乙○○為原告清水寺之暫代管理人身分，輔導原告乙○○召開信徒大會、制定組織章程等寺廟事宜？而被告所製作所轄境內寺廟一覽表內，有一百餘座寺廟皆被允准由暫代管理人擔任負責人，且皆自93年寺廟總登記、91年寺廟補辦登記以來，已歷6-8年，皆未曾遭被告撤換渠等暫代管理人之資格，在在可考暫代管理人為被告所許可管理寺廟之負責人（如寺廟登記表上所載負責人欄項）。況若如被告所言，原告乙○○自始即非原告清水寺暫代管理人，則系爭處分解除原告乙○○暫代管理人乙職之處分，又有何必要與法律依據？是原告乙○○確為已經被告核准登記在案負責原告清水寺一切寺務之暫代管理人（即負責人），其理自明。另按依監督寺廟條例第6條規定寺廟之財產及法物由住持管理之，同條第2項則規定寺廟有管理權之僧道，不論使用何名稱，認為住持，是寺廟住持（或管理人）依該法律之規定而享有寺廟之管理權，屬寺廟住持管理權利之保護規範。而寺廟登記須知第10、11、13點規定賦予寺廟負責人（或管理人）造具、報請公告及於公告期滿無人異議或異議駁回時具文主管機關備查驗印發還信徒名冊之權責，亦為寺廟負責人（管理人）受法律保護之權利規範（參鈞院94年度訴字第997號判決）。主管官署革除其住持職務，即係剝奪住持資格及其依上開法律等規定所取得之財產及法物管理權利暨造具、公告信徒名冊等權責，屬行政罰法所稱之行政罰（參行政罰法第2條第1項第2款規定）。原告乙○○擔任原告清水寺暫代管理人，就原告清水寺財產及法物之管理權暨造具、公告原告清水寺信徒名冊權責，受到監督寺廟條例第6條暨寺廟登記須知第
10、11、13點規範之保護（鈞院96年度訴字第823號裁定、94年度訴字第997號判決），系爭處分解除其管理職務即係解除其管理權，剝奪原告乙○○受法律保護之管理權利與法律上利益，即有受確認判決之法律上利益，屬公法上之權利，與寺廟管理人是否受信徒委任之民事委任關係無涉。此由人民團體法第十章監督與處罰中第58條規定，人民團體有違法情事時，主管機關得為撤免其職員之處罰，而該等被撤免之職員亦與人民團體間有僱傭之民事法律關係可稽。
（四）系爭處分解除原告乙○○之暫代管理人職務，被告並另違法核定訴外人何進丁為新任管理人，致原告清水寺之管理人不能確定，寺廟之管理人誰屬攸關原告清水寺對內對外所有事務與法律關係之認定，而系爭處分解除原告暫代管理人職務，使原告乙○○對於原告清水寺之管理權法律關係亦產生不安之狀態，是原告二者於法律上地位皆有產生不安之狀態。故系爭處分已使原告乙○○及原告清水寺於主觀上有認其在法律上之地位有不安之狀態，而此種不安之狀態，能以確認判決除去，原告等就系爭處分有即受確認判決之法律上利益（參最高法院57年台上字第3346號判決）。故原告等有進行本件訴訟之正當利益及有接受判決必要之權利保護必要（鈞院92年度訴字第429號判決參照）。
（五）系爭處分之無效理由：
1、系爭處分違反行政程序法第102條規定，應給予處分相對人即原告等陳述意見之機會，而為無效之處分：
本件被告於97年5月8日府民宗字第0970111545號函責令原告，於6個月內完成「召開信徒大會」並「訂定組織章程」事宜，否則將解除原告乙○○暫代管理人之職務，期間未曾給予原告等陳述意見之機會，即遽於97年11月13日以系爭處分解除原告乙○○之暫代管理人職務，剝奪原告之權利，違反行政程序法第102條所定之處分要件，為無效之處分。被告雖抗辯其於97年5月8日以府民宗字第0970111545號函通知原告於97年11月7日完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除其暫代職務，期間長達半年，難認原告無陳述意見之機會。惟查，97年5月8日同日，被告違法公告由林園鄉公所提出之信徒名冊，原告即一再對該信徒名冊提出異議，原告自無法有確定之信徒名冊來召開信徒大會，為被告所明知之事實，原告當無從知悉被告將依據不合法之信徒名冊而對原告為解職之系爭處分，自無從為意見陳述之機會。
2、系爭處分有行政程序法第111條第1項第6款所定被告無撤換寺廟管理人之事務權限又未經合法授權之無效理由：
（1）地方制度法第19條第3款第4目規定，關於社會服務事項中有關宗教之縣自治事項為「宗教輔導」。又監督寺廟條例第5條則就凡有僧道住持之宗教上建築物，不論用何名稱，均為寺廟者，明文其財產及法物，應向「該管『地方官署』」呈請登記，同條例第11條則規定，違反該條例第5條不將寺廟之財產及法物向該管地方官署呈辦登記、第6條非由住持管理寺廟之財產及法物或第10條寺廟未按其財產情形興辦公益或慈善事業者，「該管官署」得革除其住持之職，及違反該條例第7條不得動用寺廟財產之收入於非正當開支、第8條非經所屬教會之決議及呈請該管官署許可處分或變更寺廟之不動產及法物者（本條規定業經司法院釋字第573號解釋宣告違憲失效），「該管官署」得逐出寺廟，同條例第6條第2項復規定寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持。寺廟登記規則第7條則規定，經辦寺廟「登記」之機關，在縣市為縣市政府。
（2）縣市政府依前開法文等之規範，係屬監督寺廟條例所稱之「該管地方官署」，就宗教團體僅有「輔導」暨辦理寺廟「登記」之權責，此有最高行政法院86年度判字第1232號
判決明揭主管宗教事務之機關為「內政部」（參被告辯論意旨狀附件20第6頁），而非地方縣市政府，且主管宗教事務之內政部就宗教團體申請外籍人士來臺研修宗教教義所定要點，亦須就該申請事項之宗教主管機關為具體規定如該要點第三點，可稽縣市政府就宗教事務之處理非有法令之授權，並無處理之權。是被告對於原告清水寺有關召開信徒大會、制定組織章程及確定信徒名冊等寺廟事務，於其與原告清水寺往來之公文函中皆明示基於「輔導」之立場，協助及協商原告清水寺之寺務處理，並迭經宗教事務主管機關內政部以函釋、要點揭示縣市政府僅有「輔導」寺廟事務之權能，暨寺廟自治原則。
（3）又寺廟登記規則第11條、第12條規定寺廟不依法登記或登記不實者，得撤換其住持或管理人。按行政程序法第150條第2項規定，法規命令不得逾越法律授權之範圍與立法精神，寺廟登記規則係源於監督寺廟條例第5條寺廟應將寺廟財產及法物向該管地方官署呈辦登記之法律而規定者，是依照前開監督寺廟條例第11條就寺廟不依同條例第5條之規定為登記者，僅得由「該管官署」革除住持之職之立法精神，則寺廟登記規則第11條、第12條得撤換住持或管理人之規定應係監督寺廟條例第11條之具體補充規定，故得撤換寺廟住持或管理人之主管機關應為「該管官署」即內政部，而非僅有辦理寺廟登記職權之縣市地方政府，其理自明。且徵諸寺廟登記規則第7條至10條就登記有關事項之規定，皆明文「經辦寺廟登記機關」或「經辦機關」，惟於第11條、第12條就撤換住持或管理人之規定，並未明文「經辦寺廟登記機關」或「經辦機關」，在在可稽得撤換寺廟住持或管理人之權責唯「該管官署」宗教主管機關內政部，而非司寺廟「登記」之「該管地方官署」之縣市政府。
（4）縣市地方政府對於屬宗教團體之寺廟，依法僅有「輔導」及辦理「寺廟登記」之權責，而無寺廟監督條例第11條「主管官署」得革除寺廟住持之職權，就系爭解除原告乙○○於原告清水寺暫代管理人乙職並無該事務權限。且被告於98年11月13日為系爭處分時，並未有宗教主管機關准予由其撤換原告清水寺管理人之之任何授權。此由內政部84年6月14日以台內民字第8479496號函釋示寺廟管理人之任免，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定，且該函釋尚且係地方主管登記機關請求主管宗教機關內政部「准許」依寺廟登記規則第7條之規定（縣市政府為寺廟登記機關之規定）裁定任免寺廟管理人，益徵被告並無依寺廟登記規則第7條之規定，以寺廟登記機關之資格撤換寺廟管理人之權限，尚須請求主管宗教機關內政部「准許」始取得授權，而被告就系爭處分內容未曾向內政部請求允准授權，而無解除原告乙○○暫代管理人職務之事務權限與合法授權，歷歷可考。
（5）被告抗辯縣市政府應為監督寺廟條例第11條所定之「該管官署」及寺廟登記規則第11條、第12條所定處分機關。惟查，撤換寺廟住持（管理人）為行政懲處之行為，自應嚴格依法行政，由有權機關為之。前開監督寺廟條例第11條明文懲處之機關為「該管官署」，於同條例第5條之登記機關為「該管地方官署」，法文明顯有別。而寺廟登記規則第7條、第8條、第9條、第10條之規定，則皆明文「經辦登記機關」或「經辦機關」，卻於同規則第11條、第12條之懲處機關未明文「經辦登記機關」或「經辦機關」，在在可考對寺廟得司行政罰之主管官署並非寺廟登記機關。又被告所稱之同規則第7條後段之「主管官署」係指特殊行政區之地方主管官署，相當縣市地方主管官署之縣市政府，被告將該後段之寺廟登記「主管官署」稱為係宗教主管官署，顯有誤會。更何況依內政部84年6月14日以台內民字第8479496號函釋示，係地方主管登記機關請求主管宗教機關內政部「准許」依寺廟登記規則第7條之規定裁定任免寺廟管理人，顯見司寺廟登記之被告並不得依該規則第7條之規定，擅權裁定寺廟管理人之任免。而被告所提附件20之判決，並未就該判決之被告有無撤換寺廟管理人權限為任何審理與判斷，按該案旨在信徒名冊核定之撤回合法與否為事實與法律認定，無關管理人撤換之問題，與本件無涉。
3、系爭處分有行政程序法第111條第1項7款所定有其他重大明顯之瑕疵之無效理由，說明如下：
（1）按行政程序法明文行政行為應符合第4條行政行為應受法律及一般法律原則拘束之一般法律原則、第6條之不得為差別待遇之平等原則、第7條之比例原則暨第8條應保護人民正當合理信賴監督寺廟條例及寺廟登記規則之既有法律保護之誠信原則。同法第166條則規定行政機關為行政指導時應注意有關法規規定之目的，不得濫用；同條第2項則規定，經相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。行政機關所為行政行為即應依上開有關規定依法行政。
（2）又依監督寺廟條例第11條及寺廟登記規則第11條、第12條之規定，宗教主管機關得撤換寺廟住持或管理人之事由如下，不將寺廟之財產及法物向該管地方官署為登記；寺廟之財產及法物非由住持管理、寺廟未按其財產情形，興辦公益或慈善事業；寺廟經通告登記而逾期延不登記所謂「通告」係指寺廟登記規則第9條、第10條所定經辦登記機關就關於寺廟總登記及寺廟登記後每滿1年對於當地寺廟限期領取、填送登記或變更登記表格之通告。新成立寺廟不聲請登記；呈報不實或故意矇蔽。
（3）另寺廟登記規則第2條規定，寺廟登記分總登記及變更登記，同規則第9條、第10條則規定經辦登記機關應就關於寺廟總登記及寺廟登記後每滿1年通告當地寺廟限期領取、填送登記或變更登記表格。按該規則第10條之變更登記係以寺廟有變更事項時，經主管寺廟登記機關通告領取變更登記表格時，始予以辦理變更登記，若寺廟並無變更事項時，則無變更事項可填載於變更登記表格，即無須辦理變更登記，此由該規則第10條第2項後段規定無變動之寺廟，須向該管經辦機關聲明，其聲明書式樣另定之可考。原告自93年5月21日完成寺廟總登記迄今未曾接獲被告依前開規定所發出之限期領取、填送變更登記表格之通告，亦無管理人變更事項發生，故尚未有變更登記之申辦。且被告與原告清水寺所有行政往來亦皆在輔導、協助原告召開信徒大會，確定信徒名冊等屬原告清水寺自治之寺務事項之「輔導」通知，並非前開規則所定之原告清水寺93年5月21日完成寺廟總登記後，每滿1年之變更登記通告，而原告於尚未完成變更事項前亦無變更事項得為登記，在在無上述第2點所述之得撤換管理人之違法事由發生歷歷可徵。
（4）又系爭處分係以原告乙○○未依被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函所定期限完成「召開信徒大會」並「訂定組織章程」事宜，而解除原告乙○○暫代管理人之職務，且解除行為所依據之法令為內政部90年6月5日台內民字第9004974號就寺廟管理人死亡，其繼任管理人之選任「無慣例可循」者，同意由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人，處理寺廟業務之函釋。惟查，原告清水寺組織型態為管理人制，而管理人即為寺廟登記所稱之負責人，有關負責人產生方式則為信徒大會過半數，並經向被告為登記備查，為被告所明知之事實，此有寺廟登記表及登記證可稽。是原告清水寺就管理人之承繼已有慣例可循，並非系爭處分所據內政部90年6月5日台內民字第9004974號函釋所稱之無慣例可循之寺廟，即無該函釋之適用。而系爭處分所引解除原告乙○○暫代管理人職務之違法事由：未「召開信徒大會」並「訂定組織章程」事宜，與上述第2點有關監督寺廟條例及寺廟登記規則所定得撤換管理人之違法事由無涉。是系爭處分將監督寺廟條例第11條與寺廟登記規則第11條、第12條之規定錯誤適用於其所明知之不該當事實，其違法之外觀上明顯，且瑕疵亦屬重大，完全違反行政程序法第4條之一般法律原則。
（5）另系爭處分解除原告乙○○之暫代管理人職務，已嚴重傷害憲法保障宗教自由、宗教自治之人民權利，使原告清水寺之宗教活動因此停滯無法施展，並違反宗教主管機關內政部一再函釋揭示之「寺廟自治原則」、縣市政府就寺廟事務之「輔導」權能與原則，完全不依法行政，亦違反行政程序法第7條之比例原則暨第8條應保護人民正當合理信賴監督寺廟條例及寺廟登記規則之既有法律保護之誠信原則。其瑕疵亦屬重大，且違法外觀明顯，而有行政程序法第111條第1項第7款所定重大明顯之瑕疵之無效理由。
（6）行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為稱行政指導，為行政程序法第165條所明文。依文義解釋，行政機關之「輔導」行為應屬不具法律上強制力之方法之一，且寺廟亦非屬人民團體，不適用人民團體法（內政部96年8月28日台內民字第09600090727號函），寺廟屬「宗教團體」亦非一般之「公益團體」（司法院釋字第573號解釋，又內政部所擬宗教法令草案即名為「宗教團體法」而非「公益團體法」可稽）。是縣市政府就宗教事務既僅有「輔導」之權能，則其所為促請寺廟管理人為一定作為之行為，其輔導或協助、協商行為皆係不具法律上強制力之行政指導。依同法第166條第2項之規定，相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。被告輔導、協助、協商原告清水寺召開信徒大會，確定組織章程與信徒名冊等行為，應前開法文所示，應屬行政指導之行為，縱使原告拒絕指導，被告亦不得據以為不利原告之處置。詎被告卻以系爭處分對原告為解除暫代管理人之不利處置，並違反全國宗教主管機關內政部於84年6月14日以台內民字第8479496號函釋寺廟管理人之任免異動，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定之釋示，逕為相反之處分。且被告轄區內之已登記寺廟有一百多座皆為暫代管理人管理中，該等寺廟皆自93年寺廟總登記、91年寺廟補辦登記以來，渠等暫代管理人皆已暫代管理歷經6-8年之久，仍未選出正式管理人，卻未見被告撤換渠等暫代管理人之資格，獨獨就原告清水寺特別懲處。更遑論原告清水寺自92年起即一再依法具報信徒名冊提交鄉公所轉呈被告，鄉公所或不依法行政轉呈被告或無權申請暫緩公告等行為造成原告清水寺之信徒名冊遲遲不能確定，而不能召開信徒大會，制定組織章程，公權力不當阻撓導致原告清水寺不能健全組織，竟反處分原告。被告系爭處分明顯違反行政程序法第6條不得差別待遇之平等原則，且瑕疵重大，外觀明顯違法，而有行政程序法第111條第1項第7款所定重大明顯之瑕疵之無效理由。
乙、備位之訴主張：
（一）若系爭處分並非無效處分，則其亦為違法之處分，依法得為撤銷，茲說明如下：
1、原告清水寺為私人捐輸所建置之一合法登記寺廟，所有寺產皆屬寺廟所有，非屬任一個人或如被告所稱之林園鄉27村村民所共有，此由原告清水寺所有土地及建物自36年總登記時登記為「觀音媽」所有，嗣後依法變更登記為「原告清水寺」所有可考。且原告清水寺雖為一募建之寺廟，惟依內政部相關函釋釋示，私人捐施寺廟之財產皆歸寺廟所有，該私人即非寺廟之所有人，且募建寺廟之財產亦歸寺廟。而寺廟亦非人民團體法所定之人民團體（內政部96年8月28日台內民字第09600090727號函），任何人皆非寺廟之所有人，此為寺廟宗教團體之宗教特殊性，捐輸建寺者意在供養（即世法捐獻之意）佛菩薩，信徒皆將寺廟視為所祀主神所有，如原告清水寺屬所奉祀主神「觀音媽」所有一般，非屬任何人所單獨或共同所有。被告一再陳稱原告清水寺為林園鄉27村村民所共有，實屬無稽與無據，與事實、法令不合。若如被告認原告清水寺因為募建寺廟，故為林園鄉所有村民所有共有，而林園鄉所有村長自當皆為原告清水寺之當然信徒之主張，參諸林園鄉已登記寺廟皆為「募建」之寺廟，則依被告之前開主張，林園鄉所有寺廟豈不皆為林園鄉所有村民所共有，所有村長亦應為該等寺廟之當然信徒。惟事實卻不然，顯見被告就本件寺廟事務之處理有差別待遇，而有行政程序法第6條平等原則之違反。
2、系爭處分有前述之違法事由，縱或未達處分無效之理由，亦已有行政程序法第4條、第7條、第8條、第166條規定之違反，並錯誤解釋法規（寺廟登記規則第9條至第11條）以及將法律適用於不該當之事實（內政部90年6月5日台內民字第9004974號函釋適用於不該當之系爭事實），且有行政訴訟法第4條第2項逾越權限及濫用權力等之違法情事，為違法、不當之行政處分，致損害及原告等之權利與法律上之利益，依法應予撤銷。且本件被告解除原告乙○○暫代管理人職務，亦與內政部84年6月14日台內民字第8479496號函釋寺廟管理人之任免異動，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定之釋示為相反之處分，而無正當理由，亦有行政程序法第6條所定不得差別待遇之平等原則之違反。
3、原訴願決定認定原告清水寺係採管理人制之寺廟，且管理人之繼承慣例係由信徒過半數同意產生，亦認被告依90年6月5日台內民字第9004974號函釋「輔導」原告進行造報信徒名冊事宜，及原告係未依被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函所定期限完成「召開信徒大會」、「訂定組織章程」，而解除原告乙○○暫代管理人之職務，與前開函釋意旨並無不合，駁回原告乙○○之訴願。惟查，該決定卻未就原處分未適用寺廟監督條例及寺廟登記規則之規定，違反行政程序法第4條一般法律原則及第8條之信賴保護原則，且未斟酌被告「輔導」行政行為應適用之法律行政程序法第165條、第166條之規定，並適用無管理人繼承慣例之函釋於不該當之其所認定原告有管理人繼承慣例之事實，以及原處分對原告憲法所保障之宗教事務自主權利之嚴重侵害狀態，而未適用行政程序法第7條所定之比例原則如第壹點第6項所述等等未依法行政之嚴重違法、不當情事，與法不合。
4、被告雖於鈞院抗辯系爭處分係依據監督寺廟條例第9條、辦理登記寺廟須知第10條、寺廟登記規則第11條之規定，認原告逾期延不登記管理人的變更及造報信徒名冊所為之處分。惟查，本件事實並無該等法條之適用，如前所述。
5、又被告提出最高行政法院96年度判字第1407號判決要旨，主張行政處分並非一定要有明文之法律依據，若從相關之規定或綜合法規之原意，亦可認行政機關有處分之權限時，即難認該行政處分無依據或缺乏權限。惟查該判決係就行政機關已核發之建築執照，有無廢止該授益處分要件之判斷，與本件事涉宗教自治權利之行政罰處分（行政罰法第2條第1項第2款）不能等同視之。按司法院釋字第573號解釋意旨，宗教組織之自主性、憲法上國家對宗教應謹守中立之原則，該解釋並認定監督寺廟條例僅適用於佛道二教違反憲法所保障之宗教平等原則、以及該條例第8條寺廟財產處分須經主管官署同意之規定違反財產處分自由權，應予失效，該文之意旨及協同意見書敘述：「所謂宗教自主權，乃宗教事務非國家之任務，宗教組織得自行規範並管理其本身之事務，不受國家之干預，亦即將宗教事務排除於國家管理權限之外，不惟不將宗教組織納入國家之組織中，亦不得使其隸屬於國家高權之監督，此即稱國家之宗教中立特質或國家之宗教中立性。」「現代自由多元之民主國家，本於寬容原則率皆以憲法保障宗教信仰之自由，無非以宗教既為國民之共同型態，乃一基本且應予保護之法益，從而憲法亦保障『宗教團體』於公領域完全獨立於國家之外，有不受任何妨礙而運作之權利。」秉於宗教自治原則，其內部糾紛應以取得共識，自行調解為宜；若無法取得共識，當循民事訴訟途徑解決，以符合國家之宗教中立性、宗教自由的憲法保障原則，而宗教事務主管機關內政部則一再函釋尊重「寺廟自治原則」，而此解釋尚且為被告行政區隔鄰而現在已併為同一行政區之高雄市民政局奉為處理寺廟之準則（參鈞院94年度訴字第997號判決），以及行政機關就宗教事務為「輔導」之立場，內政部有關宗教事務之專責部門並名為「宗教輔導科」，就宗教事務採「輔導」之原則，在在可稽有關宗教事務之處置，行政機關必須嚴守法律保留以及行政中立原則，不得侵害寺廟之自治權，故本件訴訟並無前開判決要旨之適用。
6、本件原告自91年起即積極造報信徒名冊提呈被告，以便召開信徒大會訂定章程並選任繼任之管理人，惟一再遭被告否准所請，卻又未提出任何資料交由原告據以處理，甚且依法公告後又非法暫緩公告，不完成核定信徒名冊之法定程序，致原告無法確定信徒名冊，召開信徒大會及審核已訂定之章程。詎被告不依法行政，卻反責付原告必須接受林園鄉公所提出非本寺信徒之27村村長及地方人士10人合計37人加入為本寺之信徒，經原告明確反對其指導，卻違反寺廟登記須知第10點、第11點、第13點之規定，無法律依據與授權自行非法提報前開37人名冊予以公告並核發該等信徒名冊，已經陳明在卷，並經原告另案起訴確認被告對該等信徒名冊之核定行政處分無效在案。依行政罰法第7條第1項之規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，原告等未能召開信徒大會與制定組織章程係因被告及其授權之林園鄉公所不合法之行政行為所致，既無故意又無過失，被告更無理由依監督寺廟條例或寺廟登記規則等行政處罰之規定對原告等為撤換管理人之處罰處分，系爭處分即有行政程序法第4條一般法律原則、第8條誠信原則及第9條利與不利情形應一律注意等規定之違反。是系爭處分為無效之處分，自始無效；退一步言，若未達無效之要件，亦為違法之處分，致損害原告等之權利與法律上利益。
（二）又原告乙○○於92年間擔任原告清水寺之暫代管理人，為健全原告清水寺之運作，鑑於原信徒名冊之信徒多已高齡，甚或過世而無法召開信徒大會，又適逢總登記過後，遂於92年8月1日及92年9月5日造報原告清水寺信徒名冊。惟第1次造報並未獲回應，而第2次造報則遭林園鄉公所以「貴寺為寺廟登記有案寺廟，應有原縣府核備之信徒名冊．．．，公告徵求異議，似有未妥」否准，不辦理原告申請信徒名冊公告事宜。是原告第1次及第2次依法造報信徒名冊之過程，因被告及林園鄉公所不為回應及拒絕辦理而無結果。其後，原告請中華佛教會及被告所屬民政科科長己○○協助辦理公告原告清水寺信徒名冊事宜，經被告所屬民政科科長己○○以「適逢高雄縣林園鄉鄉長改選，係不宜造報，應待鄉長改選結果，再為決定是否造報。」為由回覆，被告以各種理由拖延，故首度申報因被告及林園鄉公所之拒絕而無完善後續。
（三）時隔近4年後，原告乙○○已將原告清水寺內外之硬、軟體設備發展健全，且就原告清水寺內部之組織營運規劃亦漸趨完善，惟原告清水寺之信徒名冊遲遲無法完成。故原告乙○○復於96年6月13日、97年3月27日及97年4月3日再次3度依法造報信徒名冊，惟被告及林園鄉公所仍不允許原告之信徒名冊造報，並以因原告自任職後未依法造報信徒名冊為由，強令林園鄉公所介入輔導。嗣後，林園鄉公所輔導造報之信徒名冊之信徒，並未符合內政部之信徒認定原則，被告未查即為公告，原告知悉信徒名冊公告後，隨即請承聯國際法律事務所發函向被告表示異議。惟被告依法規定收到原告之異議函後，應請聲請公告人即林園鄉公所提出申覆書，然被告卻無視規定即以未有異議為由，於97年6月30日發文准予林園鄉公所信徒名冊之造報而為備查，被告未視原告提出之異議准予備查林園鄉公所違法信徒名冊之造報前，被告即於97年5月8日發函要求原告於半年內完成「召開信徒大會」，並「訂定組織章程」否則將解除原告之職務。惟因當時信徒名冊尚未確定，且有近32位信徒之資格並未符合，信徒認定原則而有爭議，故原告就被告違法課予義務之行政行為，實無所適從。
（四）內政部54年4月1日台內民字第168560號函、90年3月1日台內民字第9068449號函、84年12月4日台內民字第8489002號函釋意旨。本件原告為被告於92年之10年寺廟總登記後之原告清水寺暫代管理人，且經被告於93年5月21日發給寺廟登記表。因此，依內政部54年4月1日台內民字第168560號函、90年3月1日台內民字第9068449號函釋，原告於寺廟總登記後之信徒人數為空白，係應為重新造報；而原告為總登記後之管理人，係應為原告清水寺依信徒認定原則為第1次信徒名冊造報。原告於任職原告清水寺暫代管理人後，即依規定於92年8月1日、92年9月5日兩度為原告清水寺依信徒認定原則造報清水寺信徒名冊，惟被告及林園鄉公所均相應不理，其中林園鄉公所更係自行認定原告清水寺已有信徒名冊而無須造報。被告及林園鄉公所未依照內政部54年4月1日台內民字第168560號函、90年3月1日台內民字第9068449號函釋之規定，不符法定程序。是以，原告依法兩度造報信徒名冊而未受被告及林園鄉公所回應，經過數年後即96年起，被告卻以原告未造報信徒名冊，使林園鄉公所以輔導之名干涉原告清水寺信徒名冊造報，此不符合信徒名冊造報之行政程序，亦與宗教自治原則不符。而被告以與事實相悖之理由，苛責原告未依法召開信徒大會及造報信徒名冊之際，原告仍於96年6月13日、97年3月27日及97年4月3日，係再次3度依內政部54年4月1日台內民字第168560號函、90年3月1日台內民字第9068449號兩則函釋向被告造報信徒名冊，惟被告仍舊視而未見，而讓林園鄉公所繼續介入原告清水寺信徒名冊之造報。而在林園鄉公所造報之信徒名冊中有近32人並不符內政部之信徒認定原則，被告仍舊准予公告，在公告過程，原告提出異議，而依內政部84年12月4日函釋之規定，被告係應將原告之異議書影本交與聲請人林園鄉公所，並命林園鄉公所交付申覆書予原告，然被告亦未依照函釋之規定，交予原告申覆書影本，即以未接受異議為由公告准予原告清水寺信徒名冊之備查。故截至原告清水寺信徒名冊公告過程之行政程序，被告及林園鄉公所可未遵守行政程序，難謂適法。
（五）又依原告清水寺寺廟登記表所載，原告清水寺係採管理人制，管理人產生之方式為信徒大會過半，是解除原告之職務者，應以原告清水寺信徒大會決議為之。而原告首度造報信徒名冊，經林園鄉公所以「貴寺為寺廟登記有案寺廟，應有原縣府核備之信徒名冊．．．，公告徵求異議，似有未妥」為由，拒絕原告之信徒名冊造報，被告欲解除原告乙○○暫代管理人之職務，依林園鄉公所之意即當依回歸原告清水寺係已有信徒之情形，即欲解除原告之職務，係應以原有之信徒召開信徒大會，經信徒大會決議後，才得解除，故殊不知被告何來權限得以解除原告之職務。被告及林園鄉公所苛責原告未造報信徒名冊，而介入及解除原告之職務，卻忘了被告及林園鄉公所曾以原告清水寺係已有信徒名冊為由拒絕原告造報信徒名冊，是以被告及林園鄉公所之行為，違反禁反言及依法行政原則，令原告無所適從。
（六）再按寺廟監督條例第9條固規定「寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署，並公告之。」然查，迄今並未有任何法令明文規定，違反該條規定，主管機關得撤換管理人。又原告並非未造報信徒名冊，而係多次造報信徒名冊，均遭被告拒絕而拒不公告，直至林園鄉公所擅自將林園鄉全部村長及鄉民代表列為信徒造冊後（其中有大部分不具辦理寺廟登記需知第9條規定之信徒資格），被告即未經原告清水村同意予以公告（被告對信徒名冊並無實質審查權，亦無權介入名冊之造報，更無權拒絕公告，被告介入清修寺廟之寺務，其心可議），且對原告之異議置之不理。因此原告並非未造報，而係遭被告違法未將造報之名冊公告，因此原告亦未違反辦理寺廟登記須知第10條之規定，迄今並未有任何法令明文規定，違反該條規定，主管機關得撤換其管理人。
（七）至於寺廟登記規則第11條固規定「寺廟於通告後，逾期延不登記，及新成立之寺廟，不聲請登記者，應強制執行登記，如無特殊理由，並得撤換其住持或管理人」然查，被告從未通告原告須為財產變動之登記，且寺廟登記規則第11條及監督寺廟條例第5條亦非指財產變動之登記，此由監督寺廟條例第8條「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，不得處分或變更。」可證。蓋有關寺廟之不動產及法物，既需經該官署許可始得處分或變更，則寺廟於財產變動時定需向主管機關報備，主管機關亦自可知悉其變動，自無需寺廟多此一舉再為申報，顯見監督寺廟條例第5條應係指寺廟辦理登記時所為之財產法物登記。寺廟住持（管理人）之任免，屬寺廟內部事務，本於寺廟事務自治原則，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定。又依內政部84年6月14日台內民字第8479496號函、86年8月5日台內民字第8604617號函，依據最高行政法院82年度判字第2635號判決意旨，地方自治團體得自行管理僅限於「荒廢寺廟」，然本件原告清水寺並非荒廢寺廟，故被告並無權，解任原告管理人之職務。
（八）次查，被告於97年5月8日發函要求原告於半年內召開信徒大會並訂定章程，否則屆時將解除職務一文。如詳查被告所課予原告之義務，均須以原告清水寺信徒名冊造報程序無瑕疵而確定後始得為之。然原告清水寺信徒名冊之造報過程已如前述，被告係未依造內政部之函釋規定而為行政行為，係本不應准予為備查公告，故信徒名冊為無從確立，原告自當無法召開信徒大會更甚訂立章程。姑且不論信徒名冊造報過程之合法性，如依被告發文要求原告召開「信徒大會及訂定組織章程」之日期，被告發文日為97年5月8日，而原告清水寺信徒名冊在形式上公告准予備查之日期為97年6月26日，被告課予原告之義務時，原告之信徒名冊不論合法於否，係屬還未形成之狀態，故原告理當無法悉照遵行，而原告亦曾發函予被告表示林園鄉公所之信徒名冊中有不合信徒認定原則之信徒存在，准予備查係為違法，故被告之要求有不合法之虞。況且原告對不符信徒認定原則之信徒，已向臺灣高雄地方法院民事庭提起確認信徒關係不存在之訴訟，在判決未確定前，不宜召開信徒大會。因此如欲符合正當程序，被告係應在信徒名冊確立且公告准予備查後，始再發文課予原告義務，如原告不為遵行，才得為解除原告職務之行政處分。故本件被告解除原告管理人一職之行為，係本末倒置，未符合正當法律程序。原訴願決定未查明被告不論原告清水寺信徒名冊之公告過程，及課予原告召開信徒大會及訂定組織章程之義務，均係於法未符。原訴願決定係認被告得以內政部90年3月1日台內民字第9068449號函釋介入原告清水寺之信徒名冊造報，然原訴願決定未查原告係有依該函釋及信徒認定原則依法為信徒名冊造報，且無該函釋中「寺廟若無法依信徒認定原則造報信徒名冊者，得由主管機關輔導其造報」之情形，即認定被告介入輔導為合法，係有違誤。再者，原決定並認被告以97年5月8日府宗民字第0970111545號課予原告之義務，其後並解除職務亦為無誤之決定，亦係未查被告課予原告義務之際，信徒名冊並未產生，原告本無所遵從且亦曾表示已提起行政救濟，係在信徒名冊確定前暫無法召開，且即使信徒名冊產生後，被告亦應另為發函始得課予原告為「召開信徒大會並訂定組織章程」之義務，而非逕為認定係原告未依期限完成，而將被告己身違法行政之事由轉換成係原告之錯誤，如此係已違正當法律程序。且原告清水寺管理人之產生依寺廟登記表，係以信徒大會決議過半為據，故如欲解除原告之職務，亦應以原告清水寺最高決策機關為決議使得為之，故被告主觀上既認定原告清水寺得召開信徒大會，自當由原告清水寺之信徒大會始得解除原告之職務。是被告係無權限解除原告之職務，故原訴願決定及原處分皆未依法行政係顯有錯誤。
（九）原告乙○○確係於96年6月13日造報信徒名冊，被告當時並未告知係因信徒名冊中有死亡人，即暫緩公告。然原告乙○○於本次呈送之信徒名冊，遭暫緩公告後，續又於97年3月27日呈送信徒名冊並於97年4月3日再以函文告知已呈送，被告理再應予以公告，而非拒不公告。被告稱原告乙○○與地方信徒於97年5月7日達成協議共同造報信徒名冊，然此並非事實，查原告乙○○即己於97年3月27日造報名冊，又何須於97年5月7日協調造報名冊，實則係因林園鄉24位村長及12鄉民代表（有些人根本從未踏入原告清水寺一步，更遑論係符合法定信徒認定原則之信徒），強制召開所謂協調會，由該24位村長及12鄉民代表與原告清水寺3位代表共同開會（原告乙○○於陳述完意見即離席並未參與最終協調），以36比3之比例，作出以24位村長及12鄉民代表為主之信徒名冊，（原告清水寺名冊之協調過程，就像國會多數黨與少數黨表決，係以多數壓制少數？鄉公所再加強行違法逕以鄉公所名義，呈送名冊，再由被告違法公告）。至被告於99年4月21日答辯狀稱原告乙○○96年6月13日造報之信徒名冊中，因有數人死亡在內等疑義，林園鄉公所提出異議而續未公告等語。然查，此與當時林園鄉公所96年8月13日函文說明二所稱「本公告案經本鄉各村村長及鄉民代表強烈質疑（惟未見有任何書面資料，而被告卻可違法停止公告，而原告就97年5月8日所公告之信徒名冊聲明異議，被告卻視若罔聞，違法予以核備），該信徒名冊之正當性，其信徒名冊與日前高雄縣政府提供本所原告清水寺民國69年所造名冊完全不符」之情形完全不同。且查有關信徒名冊於之公告，不論鄉公所及縣政府均無審查權，且僅有利害關係人得提出異議，且除異議與公平事項無關者外，應依法定程序處理，而非得逕予撤回該公告（此有辦理寺廟登記需知第10、11、12點及內政部84年12月4日台內民字第8489002號函可參），因此被告當時撤回公告即已違法。
（十）至於被告稱原告乙○○其暫代管理人身分僅係為總登記而己。然查，如原告乙○○僅係為總登記而己，何此以被告須命令原告造報名冊及召開信徒大會。又查有關暫代管理人有其一定職務及解任理由，並非可恣意解任（內政部90年6月5日台內民字第9004974號及最高行政法院82年度判字第2635號判決可參），另被告所稱最高行政法院96年度判字第1407號判決係指「授益之行政處分」，與本件不利之行政處分不同，而行政處分於法有明文規定下，更不容有比附援引之適用。再有關於最高行政法院98年度裁字第3245號裁定，係針對有關「信徒名冊」備查所為之裁判，且針對有關何進丁管理人適格，應由民事解決處理之見解，與本件被告違法解任原告乙○○之暫代管理人職務無涉。原告乙○○係由原告清水寺改建後委員會所選任（依清水寺82年12月2日寺廟登記表，有關寺廟管理人繼承慣例為53年改建後委員會主任委員為該寺管理人），而非由被告所選任同意（被告無權選任亦無權決定同意與否），原告既非由被告所選任，被告亦無權決定同意與否，則被告無權解任原告之職務。再者，被告一方面認原告有造具信徒名冊之權（此觀被告前即主張係因原告未造具信徒名冊而遭解任），卻又於原告造具名冊後，拒不公告，並與林園鄉鄉長、鄉民代表、村長，強迫原告需與鄉民代表、村長協商原告清水寺信徒名冊，強行將不具信徒資格之民意代表列入信徒名冊，此即為被告所稱原告清水寺分別於96年8月16日、9月21日、10月12日、97年5月7日前後4次為信徒名冊事宜召開協調會之由來。試問被告既認原告有造報名冊之權？則原告所造報之名冊被告即應予公告，自不能迫令原告與民意代表協商？被告乃竟違法亂為，甘作民代之刀俎。被告就本件信徒名冊之造具、公告及信徒之資格，並無權審查，僅於如利害關係人（亦僅限於利害關係人）對該信徒名冊或信徒資格有異議，得依異議程序，並以司法途徑解決相關問題（此為正當程序），然被告並未依法處理，乃竟拒不將原告履次送交之信徒名冊（原告歷次呈送信徒名冊之情形詳如99年3月31日陳報狀）公告，反倒夥同林園鄉24位村長及12鄉民代表（有些人根本從未踏入原告清水寺一步，更遑論係符合法定信徒認定原則之信徒），強制召開所謂協調會，由該24位村長及12鄉民代表與原告清水寺3位代表共同開會（原告乙○○於陳述完意見即離席並未參與最終協調），以36比3之比例，作出以24位村長及12鄉民代表為主之信徒名冊，再由無權造報信徒名冊之林園鄉公所，將該名冊送交公告，並由被告違法加以公告，另於原告提出異議時，對原告之異議視若罔聞，未依法處理即公告確定；有關信徒名冊公告之異議，如利害關係人提出異議按寺廟信徒名冊於公告徵求異議期間，利害關係人對於公告事項有異議者，應於公告之日起30日內以書面向受理之民政機關提出。受理之民政機關應於異議期限屆滿後，將異議書影本交由申請人並通知應於文到後30日內申覆；申請人未於30日內提出申覆者，應駁回其申請。民政機關於收到申請人之申覆書後，應將申覆書影本轉知異議人。異議人仍有爭執應於接到申覆書影本之翌日起30日內訴請法院裁判並將法院受理訴訟之證明，送民政機關備查。異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申覆書影本之翌日起30日內，逾期未向民政機關提出法院受理訴訟之證明書，民政機關應核發信徒名冊。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。因此寺廟信徒名冊於公告徵求異議期間，遇有利害關係人異議者，受理機關即不得准予備查（此有最高行政法院86年度判字第1232號判決及內政部84年12月4日台內民字第8489002號函可參）。又，被告於96年8月13日停止公告，原告96年6月13日造報之信徒名冊時，僅憑從未見過之書面，或毫無根據及理由之質疑（或有可能僅係受民代壓力），且係非利害關係人所提之質疑即停止公告，亦未踐行任何法定程序（詳如最高行政法院86年度判字第1232號判決及內政部84年12月4日台內民字第8489002號函），然對原告針對無提報權之人林園鄉公所，所造報之信徒名冊（即被告所稱97年5月7日達成協議共同造報信徒名冊）所提之異議確視若無睹，亦未踐行任何法定程序。查被告對96年毫無根據及理由之異議可認為異議成立，對97年有根據有理由之異議，視而不見，認為異議不成立，顯有違誤。
（）又按「干涉行政應恪遵法律保留原則，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分」亦即不利行政處分，須嚴格遵守法律保留原則，否則其所為行政處分即屬違法，應予撤銷。本件遍查與寺廟有關之法令，包括監督寺廟條例、寺廟登記規則、辦理寺廟登記需知等法令及相關解釋函令，均無因管理人不召開信徒大會及訂定組織章程，得由自治機關解任之規定，反倒是內政部84年6月14日台內民字第8479496號函，明白函令「寺廟住持（管理人）之異動不宜由主管機關予以裁定；按寺廟住持（管理人）之任免，屬寺廟內部事務，本於寺廟事務自治原則，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定。」最高行政法院82年度判字第2635號判決，認有關寺廟暫代管理人有其一定職務及解任理由，並非可恣意解任，因此被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函，令原告於半年內（97年11月7日前）完成「召開信徒大會」及「訂定組織章程」，進而解免原告管理人職務，並無任何法令依據，被告所處分亦已違反法律保留原則，且有關地方自治團體得自行管理之寺廟，僅限於荒廢寺廟，此亦為監督寺廟條例所明定，因此被告機關實無權解任原告。況查，原告當時已就信徒名冊備查向鈞院提出訴訟(鈞院97年度訴字第877號判決)及向臺灣高雄地方法院提出確認信徒關係不存在之訴訟（即案號98年度訴字第1061號）等相關案件提出訴訟，有關被告准予信徒名冊備查，信徒名冊及之信徒資格均有爭議，於該爭議未確定前，原告無從亦無法召開信徒大會。
（）至於被告稱原告清水寺既已於97年11月27日召開信徒大會選任何進丁為暫代管理人，並於97年12月30日召開信徒大會、訂定組織章程、委員名冊及選任新管理人何進丁，並經鈞院98年度訴字第194號裁定確定，均足認縱然被告未解免原告乙○○之暫代管理人身分，但在原告清水寺信徒大會選任新任暫代管理人或管理人時，原告乙○○暫代管理人職務身分亦即當然消滅，故原告之訴，顯欠缺訴之利益。然查，有關原告清水寺97年11月27日召開之信徒大會選任何進丁為暫代管理人，及97年12月30日召開之信徒大會，不僅召集程序違法，甚且係由不具信徒資格之人選舉投票及參與所訂定，其所為決議亦屬無效，原告亦已就該2次決議提出確認決議無效訴訟，現亦已繫屬於臺灣高雄地方法院98年度訴字第2025號案號。如該選任何進丁為暫代管理人之會議無效，則何進丁97年12月30日召開之信徒大會亦為無效，何進丁自非合法之管理人，仍應由原告為暫代管理人，原告乙○○暫代管理人職務身分並未解任，自有訴之利益等情。並聲明求為判決：（一）先位聲明：請求確認被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除原告乙○○暫代原告清水寺管理人職務之處分無效。（二）備位聲明：請求撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按管理人之任免應按寺廟之慣例辦理而言，與民法繼承篇所稱「繼承」無涉。準此，原寺廟管理人死亡後，其管理人之繼任應按該寺廟之慣例辦理，原管理人之子女非為當然繼承人，合先敘明。原告清水寺草創迄今約300多年，為一地方公廟，屬募建寺廟，信眾遍及林園及大寮鄉等24村（共同集資創建），以管理人制運作，至徐番邦為管理人時為信徒名冊及工程發包等事務，屢有紛爭。該寺管理人徐番邦於91年11月16日過世，其女原告乙○○於91年11月22日來函稱經內部會議一致通過由其暫代管理人，因適逢10年1次寺廟總登記，被告權宜措施暫同意其代理。惟原告乙○○代理至97年11月13日被告行文解職前止，經多次輔導，仍因提報內容諸多爭議（如信徒已死亡，仍提列名冊內），致無法產生信徒名冊，更遑論產生管理人，該寺乃四方集資興建之募建寺廟，屬公共財非一暫代管理人能長期管理。被告基於地方事務應由地方人士共同管理，以收監督制衡功能，乃依內政部90年3月1日台內民字第9068449號函文，略以寺廟若無法依信徒認定原則造報信徒名冊者，得由主管機關輔導其造報，故基於主管機關輔導立場，前後召開4次協調會，為使寺廟能正常運作，地方和諧，協商期間，地方人士訴求唯要求參與廟務、健全組織。並承諾若完成組織章程訂定其管理人仍屬意仍由原告乙○○擔任，但均未獲暫代管理人應允。乃於第4次協調會決議，「由雙方提報信徒名冊，以便辦理公告」。
（二）被告依該協調決議於97年5月8日府民宗字第0970111545號函，將提出之信徒名冊依法公告1個月，期間該暫代管理人委託律師事務所來函表示異議，惟未陳明異議對象，被告97年5月26日府民宗字第0970118919號函，請告知異議對象。依被告信徒名冊公告文內容說明三所示「利害關係人對於公告事項認為有錯誤、遺漏、虛偽不實（不符內政部「信徒資格認定原則」）或其他異動時，應請於公告之日起1個月內檢附可資佐證文件資料，以書面向所轄公所提出，逾期不予受理」。逾期無人異議或異議不成立，即予確定，倘嗣後再有異議時，由異議人循司法途徑處理。截至公告期滿，均未見利害關係人檢附佐證文件，向所轄公所提出，被告視為無異議，乃依規定准予名冊確定，應符規定。原告不服亦提訴願，目前經鈞院訴願駁回，被告以97年6月26日府民宗字第0970145823號函同意信徒名冊備查在案。又為免無限期延宕，被告乃於97年5月8日以府民宗字第0970111545號函，請於半年內（97年11月7日）前完成「召開信徒大會」，並「訂定組織章程」，否則屆時解除暫代職務，由林園鄉公所負責召開信徒大會，及訂定組織章程事宜，俾利寺方組織正常運作。
（三）又原告清水寺未於97年11月7日前依規定於期限內完成所囑「召開信徒大會」，並「訂定組織章程」事項，被告以97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除原告乙○○暫代管理人職務，由林園鄉公所召集。該公所於97年11月27日代為召集原告清水寺信徒大會，產生暫代管理人何進丁。被告於97年12月4日府民宗字第0970285021號函文，同意備查該次會議紀錄。故原告清水寺於97年12月30日已召開信徒大會訂定組織章程，並產生管理人何進丁，因原告不服分別就「確認信徒資格不存在」「同意推選暫代管理人何進丁之會議紀錄」「97年12月30日召開信徒及委員會議備查」「解除暫代管理人職務」等案提起訴願，致目前仍無法移交。
（四）原告乙○○於91年11月22日以原告清水寺「暫代管理人」名義向被告請求准予備查，雖被告權宜措施同意其備查，惟原告所請不符內政部90年6月5日台內民字第9004974號函示：「寺廟管理人死亡無慣例可循，如何推選管理人疑義，前既經本部函示（84年12月22日台內民字第8486953號），為健全寺廟組織，可由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳召開推選暫代管理人，處理寺廟事務事宜。．．．」其報備暫代管理人已非適法，縱經被告基於權宜同意其備查，亦不生原告乙○○取得原告清水寺暫代管理人身分之效力（寺廟登記僅生行政管理之作用，行政機關受理申報登記而備查，不生確認私權有無之效力），故原告乙○○以其為原告清水寺管理人名義提出本件訴訟，似仍應認其欠缺權利保護必要（利益），原告乙○○之訴不合法。且縱認原告乙○○暫代管理人身分有效成立，惟原告清水寺信徒大會業於97年11月27日選出何進丁擔任暫代管理人職務，並於97年12月30日制定組織章程，選任管理人何進丁，對原告乙○○之暫代管理人職務身分當然產生解除或終止之效力，故原告乙○○提起本件訴訟爭執，被告以97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除其暫代管理人職務是否合法，欠缺權利保護必要（利益），已無訴訟上利益，而不符行政訴訟法第4條第1項規定，故原告之訴應認不合法。
（五）依內政部83年10月11日台內民字第8306706號函說明三末段所示：「目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表內填載管理人或住持繼承慣例，如原任管理人死亡時，應依寺廟登記表內填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機關辦理寺廟變動登記。」而原告乙○○自91年11月22日未經召開信徒大會改選管理人，僅以「內部會議推舉」為由申報暫代管理人，迄被告97年11月13日解除暫代管理人職務，期間長達6年之久，遲未依法造報信徒名冊，自遑論召開信徒大會、制定組織章程、選任管理人，已嚴重損及原告清水寺之組織、管理，致原告清水寺寺廟登記仍欠缺新任管理人、信徒名冊、管理委員等登記，故被告本於主管機關指導、監督職責，為健全原告清水寺組織，促使其正常運作（監督寺廟條例第5條、第6條、第9條、第11條；人民團體法第3條），依據寺廟登記規則第11條及第12條規定，本得撤換管理人，自得解除原告乙○○暫代管理人職務（另參考監督寺廟條例第2條、人民團體法第30條、第58條第1項第1款等規定）。原告清水寺從無召開信徒大會，根本不能合法申報，且事實上原告乙○○以原告清水寺名義僅在96年12月19日一次粗略申報93年、96年月報表及92年、94年、95年報表，均未經信徒大會確認通過並公告，顯不合法。
（六）原告乙○○應屬自始未取得原告清水寺暫代管理人身分，其暫代管理人身分，不生效力，縱認被告當時基於權宜而同意其暫代完成10年1次之寺廟總登記，但被告同意之範圍應僅限於當時暫代辦理寺廟總登記而已，不能認為原告乙○○即有權一直暫代原告清水寺管理人；否則，如認被告有權同意（授權）原告乙○○可無限期暫代，即應認被告亦有權隨時終止其代理權。（民法第549條、行政程序法第16條規定之類推適用）。另依最高行政法院96年度判字第1407號判決要旨：「行政處分並非一定要有明文之法律依據，若從相關之規定或綜合法規定之原意亦可認行政機關有處分之權限時，即難認該行政處分並無依據或缺乏權限。」按監督寺廟條例公布於18年間，僅列舉規定13條文，自難周全規範宗教寺廟法律關係，原告清水寺為募建寺廟，既源自社會大眾捐獻，政府機關即有監督或管理之權責，參酌監督寺廟條例第11條規定對違反該條例第5條、第6條或第10條之規定者，主管機關得予以革除（解除、終止）其住持(管理人)職務，另寺廟登記規則第11條規定：「寺廟於通告後，逾期延不登記，及新成立之寺廟，不聲請登記者，應強制執行登記，如無特殊理由，並得撤換其住持或管理人」，第12條規定：「如呈報不實或有故意矇蔽情事，經發覺後除強制執行補登記外，並得撤換其住持或管理人，．．．。」均明證主管機關基於公益有權撤換寺廟住持或管理人，遑論是權宜暫代之管理人，原告乙○○自始無權暫代管理人，且拖延6年餘遲未依法造報信徒名冊、召開信徒大會、制定組織章程、選任管理人，損及原告清水寺之組織、管理，其嚴重性遠大於上開條例及規則所規定得撤換住持及管理人之規定情節，被告本於主管機關之權責，自有解除、終止其暫代管理人之必要。
（七）原告乙○○因未依被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函於半年內（97年11月7日前）完成「召開信徒大會」及「訂定組織章程」，而為被告予以解免暫代管理人職務，尚非僅因信徒名冊造報疑義所致。原告乙○○在97年5月7日協議信徒名冊後，拒不召開信徒大會及訂定組織章程，顯有嚴重違失，被告本於職權於97年11月13日府民宗字第0970276703號函，予以解免原告乙○○暫代管理人職務，應無違法。況原告清水寺既已於97年11月27日召開信徒大會選任何進丁為暫代管理人，並於97年12月30日召開信徒大會、訂定組織章程、委員名冊及選任新管理人何進丁，並經鈞院98年度訴字第194號裁定確定，均足認縱被告未解免原告乙○○之暫代管理人身分，則在原告清水寺信徒大會選任新任暫代管理人或管理人時，原告乙○○暫代管理人職務身分亦即當然消滅，故原告之訴，顯欠缺訴之利益。
（八）被告未曾收受原告99年3月31日陳報狀所附原告清水寺92年8月1日函（受文者：林園鄉公所）。至於92年9月5日檢送信徒名冊函及其附件，因林園鄉公所已逕復原告清水寺，被告認尚無不合。原告清水寺96年6月13日函造報43名「信徒名冊」由林園鄉公所層轉被告，被告96年7月25日核定交由林園鄉公所公告中，經發現信徒名冊中有死亡數人列名在內等疑義，要求暫緩公告而未續為公告程序辦理，原告清水寺亦未就該次撤回公告提出異議而確定失效。被告因原告清水寺96年6月13日造報信徒名冊之問題未能解決，乃分別於96年8月16日、9月21日、10月12日、97年5月7日前後4次為信徒名冊事宜召開協調會。原告所陳報證三97年3月27日函文，被告未收到，而同年4月3日信徒名冊被告收到，是在協調期間提出，直至97年5月7日協調時，始協議由原告清水寺廟推出之63名信徒，與林園鄉地方人士37名為信徒，並由被告於97年5月8日以府民宗字第0970111576號函及0000000000A號公告該信徒名冊確定在案。原告乙○○與地方信徒於97年5月7日達成協議，共同造報信徒名冊，被告97年5月8日依法公告1個月並完成。
公告期間原告乙○○固以原告清水寺「負責人」名義委由承聯國際法律事務所97年5月19日函提出異議，但未依被告97年5月26日函具體指明異議對象及內容，被告認定其異議不合法，視為公告期滿無人異議而確定。至有關被告本於主管機關地位輔導原告清水寺造報信徒名冊、召開信徒大會、訂定組織章程及選任管理人之經過說明，詳如附件說明書。
（九）被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函請暫代管理人於97年11月7日前完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除其暫代職務，改由林園鄉公所進行上開程序，期間長達半年，難認原告無陳述意見之機會。原告乙○○所引述最高行政法院86年度判字第1232號判決，其事實與本件雷同，即嘉義縣大林昭慶禪寺暫代管理人，未善盡職責造報信徒名冊公告確認信徒，召開信徒大會選任管理人，經屢次催告逾期延不辦理，影響寺務運作而為大林鎮公所撤銷暫代管理人職務，直接指派臨時管理人補辦信徒名冊登記等情，故原告99年6月1日準備書狀一所述監督寺廟條例第11條所謂「該管官署」及寺廟登記規則第11條、第12條處分機關是指「內政部」，而非地方縣市政府，不無誤解，內政部雖為中央主管機關，不等同可解為縣市地方政府非監督寺廟條例之該管官署，否則該條例各項申報登記及管理如規定監督寺廟條例第3、4、5、8、9條等規定，如何加以監督、執行？本件業經內政部為訴願決定維持，前開最高行政法院判決亦認該案主管機關大林鎮公所解免暫代管理人處分合法，始有續論信徒名冊爭議之裁決，足見原告之見解不無誤會。再對照寺廟登記規則第7條後段，亦可知「主管官署」一詞，非指內政部。
（十）另原告清水寺96年6月13日造報43名「信徒名冊」由林園鄉公所層轉被告，被告96年7月25日核定交由林園鄉公所公告中，經發現信徒名冊中有死亡數人列名在內等疑義，要求暫緩公告而未續為公告程序辦理，原告清水寺亦未就該次撤回公告提出異議而確定失效。嗣經原告與地方信徒於97年5月7日達成協議，共同造報信徒名冊，被告97年5月8日依法公告1個月並完成。公告期間原告乙○○固以原告清水寺「負責人」名義委由承聯國際法律事務所97年5月19日函提出異議，但未依被告97年5月26日函具體指明異議對象及內容，被告認定其異議不合法，視為公告期滿無人異議而確定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件被告97年11月13日以府民宗字第0970276703號函命原告清水寺解除原告乙○○暫代管理人之職務，其受文者雖為原告清水寺，惟同時發生解除原告乙○○原暫代管理人職務效力，則原告乙○○自為法律上之利害關係人，自得提起本訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有原告清水寺91年11月22日函、被告93年5月21日登記證縣寺登補字第053寺廟登記表、被告97年5月8日府民宗字第0000000000A號公告、97年6月26日府民宗字第0970145823號函、97年5月8日府民宗字第0970111545號函及97年11月13日府民宗字第097027603號函附卷及原處分卷可稽，洵堪認定。茲兩造所爭執者為被告解除原告乙○○暫代管理人之職務，是否無效及被告解除原告乙○○暫代管理人之職務是否有瑕疵？茲分述如下：
甲、先位聲明部分：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告於98年6月26日僅就上開備位聲明部分提起行政訴訟，經本院於98年7月2日送達起訴狀繕本予被告收受，經其於98年7月27日檢送答辯狀至本院，原告嗣於99年6月1日追加先位聲明求為判決：「確認被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除原告乙○○暫代原告清水寺管理人職務之處分無效」，並有本院送達起訴狀予被告之函文、被告之答辯狀及原告起訴狀、原告99年6月1日準備書狀一、原告99年7月5日辯論意旨狀等附卷可稽，本件被告已就追加部分已為辯論，即為同意原告訴之追加，先予敘明。
（二）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項及第2項所明定。次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。故依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已。
（三）本件原告主張原處分有上開無效事由，惟查，被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函通知原告，應於97年11月7日完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除暫代職務，原告乙○○代理原告清水寺於97年5月19日經承聯國際事務所向被告就公告之原告清水寺信徒名冊提出異議，有該異議函文附於本院卷可稽，難認被告未給予陳述意見之機會，故原告主張原處分有違反行政程序法第102條應給予處分相對人陳述意見之機會，而為無效之處分云云，尚無足採。又原告主張被告無撤換寺廟管理人之事務權限，未經合法授權，違反行政程序法第111條第1項第6款之規定云云。按前揭寺廟登記規則第11條規定，可知寺廟登記之主管機關，就寺廟應登記事項，依寺廟登記規則第7條規定，經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府；另同規則第11條之規定，於寺廟經通告後，逾期延不登記，及新成立之寺廟，不聲請登記者，應強制執行登記，如無特殊理由時，自得撤換其住持或管理人。依上開規定被告為經辦原告清水寺寺廟登記之機關，即有撤換寺廟住持及管理人權責。原告爭執被告事務權限，違反行政程序法第111條第1項第6款之規定云云，亦無足採。至原告主張原處分違反行政行為應受法律及一般法律原則拘束之一般法律原則、平等原則、比例原則、誠信原則及寺廟自治原則，瑕疵重大，外觀明顯違法，有行政程序法第111條第1項第7款所定重大明顯之瑕疵之無效理由云云。惟縱認原處分違反一般法律原則、平等原則、比例原則、誠信原則及寺廟自治原則等原則，亦僅原行政處分具有瑕疵，尚未達到重大、明顯之程度，充其量只是原行政處分得撤銷而已。從而，原告前揭主張行政處分無效之原因，並非瑕疵猶如「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，自無首揭行政程序法第111條各款規定無效之事由。則原告先位聲明訴請確認被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函，解除原告乙○○暫代原告清水寺管理人職務之處分無效，為無理由，應予駁回。
乙、備位聲明部分：
（一）又按「寺廟及其財產法物，除法律別有規定外，依本條例監督之。」「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記2種，總登記每10年舉行1次，變動登記每年舉行1次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同。」「經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府，在直隸行政院之市為社會局，在特殊行政區（如威海衛管理公署設治局等）為各該主管官署。」「寺廟於通告後，逾期延不登記，及新成立之寺廟，不聲請登記者，應強制執行登記，如無特殊理由，並得撤換其住持或管理人。」分別為監督寺廟條例第2條第1項、寺廟登記規則第2條、第7條、第11條所明定。另按監督寺廟條例就寺廟管理人之產生方式及管理人死亡後管理人之產生方式並無規定，關於管理人死亡後管理人之產生方式，依內政部83年10月11日（83）台內民字第8306706號函釋：「所謂關於寺廟管理人應按該寺廟繼承慣例辦理而言，與民法繼承編所稱『繼承』無涉。準此，原寺廟管理人死亡後，其管理人之繼任應按該寺廟之慣例辦理，原管理人之子女非為當然繼承人。三、有關原寺廟管理人死亡時，應如何申請及應具備何種資何，始可為該寺廟之管理人乙節，按依寺廟登記規則第1條規定，寺廟不論公建、募建或私家獨建，均應依寺廟登記規則辦理寺廟登記。目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表卷填載管理人或住持繼承慣例，如原管理人死亡時，應依寺廟登記表卷填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機關辦理寺廟變動登記。」內政部84年12月8日
（84）台內民字第8489060號函釋：「有關寺廟管理人之任免，屬寺廟內部事務，本於寺廟事務自治原則，寺廟管理人之任免方式，宜由各該寺廟於其章程中明定，據以辦理。本件台東縣金剛寺管理人繼承慣例之變更，如該寺組織章程已明定其變更方式，自應依其章程規定辦理，倘其章程未規定，或未訂定章程，應輔導其訂定章程後，再依章程規定辦理。」內政部84年12月22日（84）台內民字第8486953號函釋：「關於寺廟管理人死亡，因該寺廟無任何依法核定之組織及其組織成員，且無慣例可循，如何推選管理人疑義乙案，復請查照。說明：．．．貴廳所擬意見：『本案為健全寺廟組織，擬由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人，處理寺廟業務事宜。』本部同意辦理。」揆諸前揭內政部函釋係為協助下級機關認定寺廟管理人之解釋性函釋，仍具有一般性，且與相關法律規定並無違背，本院自得予以援用。
（二）本件坐落高雄縣○○鄉○○村○○○路○○○號「清水寺」係屬募建而來，管理人繼承之慣例依台灣省高雄縣82年12月21日高縣寺登字第052號寺廟登記表記載：「由民國53年改建後委員會主任委員為該寺管理人」。另93年5月21日登記登高縣寺登補字第053號寺廟登記表記載管理人產生方式為「信徒大會過半」產生，有相關寺廟登記表附於本院卷可稽。則原告清水寺管理人死亡後，管理人之產生，依首揭函釋應循慣例或信徒大會過半方式辦理，委無疑義。經查，原告清水寺原管理人徐番邦於91年11月16日逝世，原告清水寺於91年11月22日具函向被告表示，因治喪期間不易召開信徒會改選新任管理人，經原告清水寺內部會議一致通過，由原告乙○○暫代寺廟管理人，有首揭原告清水寺91年11月22日函足佐，足認原告乙○○並非經信徒大會過半產生。又依原告訴訟代理人99年7月20日言詞辯論期日所述，原告乙○○係經重建委員會選任為主任委員而為該寺管理人，惟其所提之證物為徐番邦治喪委員會籌備會記錄，尚非重建委員會召開會議紀錄，而該委會議係討論治喪事宜，尚非召開重建委員會選舉主任委員即管理人，是原告乙○○亦非依原告清水寺原有由「改建後委員會主任委員為該寺管理人」慣例產生之正式管理人，此觀原告清水寺向被告陳報原告乙○○僅為暫代管理人之職，同資證明。又關於暫代管理人產生，依首揭內政部84年12月22日（84）台內民字第8486953號函釋意旨，寺廟管理人死亡，該寺廟無任何依法核定之組織及其組織成員，且無慣例可循，如何推選管理人疑義，應由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人。本件原告乙○○非依寺廟登記表所載方式產生之正式管理人，亦非依函釋產生之暫代管理人，主管機關即無准許其暫代管理人之餘地。
（三）本件原告清水寺之前管理人徐番邦於91年11月16日死亡，既無召開重建委員會或信徒大會，原告清水寺於91年12月22日具函文向被告表示，原告乙○○經原告清水寺內部會議一致通過，由其暫代管理人，被告乃准高雄縣寺廟登記表登載管理人乙○○（暫代）等情，有上開原告清水寺函文及被告93年高雄縣寺廟登記表影本附卷可稽，復觀之卷附被告92年9月1日府民宗字第0920143410號函文林園鄉公所，記載：「．．．由乙○○暫代管理人之職案，經查該寺至今並未召開信徒大會，請貴所輔導其召開會議討論改選事宜，請查照。」等語；被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函文原告乙○○記載：「受文者：清水寺暫代管理人乙○○」「主旨：台端自91年11月22日起暫代清水寺管理人乙職，迄今仍無法產生新任管理人請於半年內（97年11月7日）前完成，『召開信徒代表大會』，並『訂定組織章程』，否則將解除其暫代職務，改由林園鄉公所負責召開信徒代表大會及訂定組織章程事宜．．．」等語，足見被告確准許原告乙○○暫代管理人。然查，原告乙○○非經信徒大會過半產生之管理人，亦非清水寺原有由「改建後委員會主任委員為該寺管理人」慣例產生之管理人，且被告亦未會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人，被告原無准許原告乙○○為原告清水寺之暫代管理人之餘地，被告逕行准許原告乙○○於寺廟總登記登載暫代管理人，已有違誤。
（四）按「非授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部廢止。」行政程序法第122條前段規定甚明。該規定雖僅明定廢止合法之行政處分，然違法之行政處分，既得撤銷，學理上以廢止方式予以救濟，對當事人並無更不利益。此參最高行政法院93年度判字第1279號判決以「行政程序法就行政機關撤銷或廢止行政處分設有規定，撤銷對違法行政處分為之（第117條），廢止對合法行政處分為之（第122條、第123條），其對象各有不同。學理上尚有認為對於違法之行政處分亦得加以廢止者，以其亦合乎廢止要件之故。行政程序法並無禁止之意旨，行政機關廢止違法之行政處分，並無不可。行政機關對於違法行政處分究依撤銷或依廢止使之失其效力，任由其衡酌考量自由形成，迨其作成撤銷或廢止之行政處分後，行政法院為違法審查，僅得就其處分內容之為撤銷或廢止，為合法與否之論斷。」同認斯旨。本件被告同意原告清水寺以原告乙○○暫代管理人，登記原告乙○○為暫代管理人，係有違誤，業如前述。又查，被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函係以：「主旨：為乙○○君暫代清水寺管理人乙職，迄今仍無法依本府97年5月8日府民宗字第0970111545號函示，完成『召開信徒大會』，並『訂定組織章程』事宜，為寺廟正常運作，故依上開函示自97年11月7日起解除暫代職務，請查照。
說明：為健全寺廟組織，請由貴所依內政部90年6月5日台內民字第9004974號函（如附件），可由地方自治團體會同民意機關召集地方公正仕紳召開會議推選暫代管理人，處理寺廟事務事宜。」等語，核該函係通知原告清水寺自97年11月7日解除原告乙○○暫代管理人之職務，為向後生效之處分，即廢止原告乙○○為暫代管理人，易言之，係對違法之行政處分加以廢止，同堪認定。而依寺廟管理條例第7條規定：「住持於宣揚教義修持戒律，及其他正當開支外，不得動用寺廟財產之收入。」第8條規定：「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，不得處分或變更。」第9條明定：「寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署，並公告之。」及第10條明定：「寺廟應按其財產情形，興辦公益或慈善事業。」徵諸上開規定，住持（本件相當寺廟管理人）應遵上開規定管理維護寺廟，並為教義宣揚或興辦公益及慈善事業，足認准暫代管理人身分非屬受益之處分。從而，被告系爭函文解除其暫代管理人職務，實係依職權廢止非受益之違法行政處分，於法即無不合。
（五）末按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由，德國1996年修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回上訴人之訴訟（訴願法第79條第2項：
「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定同為相同法理。本件原處分廢止原告乙○○為暫代管理人，係以原告乙○○未於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程為由，解除其暫代原告清水寺管理人之職務，然被告於98年11月18日提出之答辯狀（三）表明「原告乙○○自始無權暫代管理人，且拖延6年餘遲未依法造報信徒名冊．．．被告本於主管機關之權責，自有解除、終止其暫代管理人之必要」等語，此即追補原告乙○○自始無權暫代管理人之理由，並未改變原處分之性質。本件原告乙○○自始無權暫代管理人，被告准其暫代即有違誤，其後被告系爭函文通知原告清水寺，廢止原告乙○○違法之暫代原告清水寺管理人，即屬有據，尚無庸再探究原告乙○○是否於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程。本件原告爭執其另案起訴確認被告對信徒名冊之核定行政處分無效，原告對未能召開信徒大會與制定組織章程，係因被告及林園鄉公所不合法之行政行為所致，原告無故意或過失，被告撤換管理人處分，有違反行政程序法第4條、第8條及第9條規定云云，即無庸再予審究。另原告所舉最高行政法院82年度判字第2635號判決之事實，係有關寺廟是否荒廢、得否由地方自治團體管理，核與本件事實情狀不符，亦難比附援引。而最高行政法院86年度判字第1232號判決之事實，亦係駁回原告之訴，其見解亦非有利原告。原告備位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，本件原告之主張，均不足採。原告先位聲明求為確認被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除原告乙○○暫代原告清水寺管理人職務之處分無效，為無理由，應予駁回。又被告97年11月13日府民宗字第0970276703號函，自97年11月7日解除原告乙○○暫代原告清水寺管理人之職務，並無不合，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告備位聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，亦無理由，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 30 日
書記官 洪 美 智