高雄高等行政法院判決
98年度訴字第401號民國98年11月18日辯論終結原 告 甲○○被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年4月30日台內訴字第0980024448號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落嘉義縣朴子市○○段417、418及419地號土地，經分割編為同段417地號、417-1地號、418地號、418-1地號、419地號、419-1地號，其中417-1地號、418-1地號、419-1地號土地（下稱系爭土地）經被告以民國96年12月11日府地權字第0960170790號公告徵收作為交通部公路總局辦理東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600～10K+150永和至朴子段工程用地，並一併徵收其土地改良物，公告期間：
自96年12月14日起至97年1月14日止，共30天。嗣被告認原告於上開工程範圍內之系爭土地上種植矮仙丹花，與正常種植情形不相當及違反從來之使用，故不予補償。原告乃於公告期間內，即96年12月19日向被告提出異議，被告以97年8月1日府地權字第0970111288號函查復原告略以，經被告委託太宇不動產估價師事務所會同原告現場復估及調閱相關照片比對結果，認為系爭土地所種植之水黃皮及矮仙丹等應為94年6月30日至95年6月14日期間新植，且該地上物皆為變更都市計畫後始種，且與一般正常種植情形不相當，依據土地徵收條例第5條第1項第4款及被告96年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準附註第12點規定，仍維持原來之審核一律不予補償。原告不服被告查處結果，於97年8月6日提起復議，經嘉義縣地價及標準地價評議委員會決議，仍維持查估結果，不予補償。被告遂以97年11月28日府地價測字第0970169972號函送會議紀錄予原告。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰原告94年初即已種植夜來香花，因天然水災枯死，有政府補助金證明。而後改種植矮仙丹花，不知被告96年5月30日有召開說明會，要徵地開路。且在說明會召開前，被告從未告知任何農地作何用途、何種農作物不可種植，卻於說明會當天陳明以96年5月30日為分界，即於該日之前種植地上農作物有補償，該日之後所種植之農作物，即無補償。致使原告相信先前所種植之矮仙丹均可獲得補償。詎被告就原告之地上物補償金至今未發，有損原告權益。況且，原告所有農地之地勢有高有低，整塊土地面積全部有種植，是被告主辦人員未能實際了解情形，而拒絕核發補償金為一違法處分等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應作成准予補償原告之地上物新台幣（下同）103萬元之處分。
三、被告則以︰
（一）經查系爭工程徵收原告所有417-1、418-1、419-1地號等系爭土地，需地機關交通部公路總局於94年2月28日即已完成路權範圍線第一次釘樁，惟至96年才辦理公告徵收，然因第一次所釘之界椿已部分遭移除，復於96年2月7日進行範圍第二次補釘樁，嗣於96年8月1-2日進行地上物查估作業時，發現原告種植之矮仙丹係於上開路權範圍線釘樁後始種植，依種植時間、生長情況及調閱96年2月7日補釘樁現況照片、93-96年航照圖套繪地籍圖比對推估，應為95年初至95年6月間種植(原告前於訴願理由中則自承係95年初種植，見該訴願書第2頁第2行)。次查系爭地上物種植範圍係沿著徵收範圍線，即僅於擬徵收之417-1、418-1、419-1地號土地上種植矮仙丹(原告於訴願理由三亦自承係於受徵收之土地上種植，見該訴願書第3頁第9行)，而工程用地範圍外之417、418、419地號則未種植（空地）(由95年6月14日套繪地籍圖之航照圖、土地現況圖一即可證)。另查據91-96年農戶種稻及輪作、休耕申報書及救助申請表，原告除上開永和段417、418、419地號等3筆土地外○○○區○○○段420、421地號、德安段851、852地號及菜埔永和段242、273地號等共計9筆由原告申報耕作之土地，而該9筆土地內之同段417、418、419、420、421地號等5筆土地在91年至94年，第1期均種植稻米、第2期均種植𧃽菜依序輪作，然原告自95年第1期起僅就417、418、419地號內部分土地，開始申報改種矮仙丹，420、421地號土地則仍正常申報種植稻米與𧃽菜輪作，其餘土地則申報休耕種植田菁、太陽麻或未申報。復對照93年9月25日、94年6月30日、94年10月16日、95年6月14日、96年4月24日航照圖套繪地籍圖，原告417、418、419地號在93年9月25日、94年6月30日、94年10月16日拍得其時種植情狀相符，惟於95年6月14日拍得之照片，已為明顯改植且僅於擬分割徵收之417-1、418-1、419-1地號種植矮仙丹，其餘範圍外之417、418、419地號則未有種植（空地），鄰地同為原告所耕作之同段420、421地號原告亦未有種植（空地），其後96年4月24日拍得種植情狀同95年6月14日。再觀以96年2月7日第2次（補）釘樁時拍得之現況照片，原告僅於徵收之417-1、418-1、419-1地號種植系爭土地改良物（矮仙丹），其餘範圍外之417、418、419地號則未有種植（空地），鄰地420地號亦仍為空地，是原告於系爭417-1、418-1、419-1土地種植之地上物（矮仙丹）有投機取巧之行為，足堪認定。基上，原告對於其土地位於高速公路工程用地徵收範圍內且即將被徵收之切確位置知之甚詳，否則原告如何在2筆土地準確地丈量而僅在擬徵收之部分種植矮仙丹，核與原告所述不知被告96年5月30日召開說明會要徵收土地云云，難謂非有投機取巧之搶種行為，所辯應不足採信。
（二）次查系爭土地種植水稻、矮仙丹、夜來香其三者間在94、
95、96年(訴稱種植年度至徵收公告年度)之補償單價，分別按94、95、96年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，水稻每十公畝補償金額均為2萬元。94、95、96年度矮仙丹花每十公畝補償金額(以原告所植等級0.5公尺以上未滿1公尺)均為29萬7,000元。夜來香修正前94年（原告訴稱其種植年度）查估基準每10公畝補償金額為33萬元，修正後95、96年每10公畝補償金額調降為13萬5,000元。若原告訴稱其94年先改植夜來香迨至95年再改植矮仙丹屬實，依上述成本及補償分析，預估該系爭土地改良物（矮仙丹）補償費高達約105萬元，與若正常種植之農作物（稻米）補償費約7萬元兩者相較相差約14倍之多，原告倖圖領取鉅額補償費之意圖則益形明顯。又被告復於98年7月15日再至系爭土地拍得現況照片，工程尚未施作，現場仍留有當時釘樁(照片中插旗處)，若與96年8月2日查估現況相比對，原告於辦理徵收範圍內種植地上物查估完畢迄今，即疏於照顧任令其荒蕪枯死。是縱被告不予徵收補償，原告應可將其移植他處甚或出售，以減少損失，卻未見原告採取補救措施，均顯見原告係搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，倘被告仍予以徵收發給補償費，殊違一般誠信原則。是被告就事實及證據判斷，依土地徵收條例第5條第1項第4款之規定，農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當，違反從來之使用被告據以不予補償，於法並無違誤。
（三）又原告訴稱說明會上有說明96年5月30日前被告從未告知任何農作物不可種植，並說明96年5月30日以前種植之地上農作物有補償，96年5月30日以後種植之農作物不予補償乙節。查原告於97年12月15日訴願書訴願理由五、自訴「．．其種植之時間點，係以公告徵收之時間點，為認定．．」現又巧稱說明會有說明96年5月30日為時間點。又據被告查調96年5月30日該次會議說明資料、會議紀錄及簽到表，原告有參與該次會議，惟遍查並無上開原告訴稱之事項。姑不就原告認以96年5月30日為時間點之歧見置辯，按土地之徵收，一經公告即發生公法之拘束效力，公告徵收前，原告對於尚未被公告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然原告利用其使用權能，僅在擬被徵收土地部分，故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免防礙公共事業之興辦（台中高等行政法院94年度訴字第627號判決參照）。查原告已預知系爭土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，縱其時系爭土地尚未徵收公告，仍難謂非有投機取巧之搶種行為。況土地徵收條例第5條已明定，農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分，非在徵收土地時一併徵收之列，尚不容任何公務人員違反現存法規恣意變更。足證原告所言顯與事實不符。又由原告自稱96年5月30日以前種植有補償，以後種植不補償一詞窺之，渠投機種植，以倖圖領取高額補償之投機心態已昭然若揭。
（四）另原告陳稱系爭土地改良物曾因天然災害現金補助乙節，查災害補助乃屬地方政府對特定範圍人民農作物損失之額外給予，是福利性給付行政之一種，與土地徵收係為公共利益之需要，強制取得私人土地權利，而給予合理補償之行政行為，係屬二事。是原告之系爭土地縱曾獲災害補助，既無法阻卻渠之違法投機行為，亦難據以證明其為正常種植。反而證諸渠確知徵收位置，僅就徵收部分土地種植花卉，此由94.6.30、94.10.16、95.6.14、96.4.24航照圖套繪地籍圖足稽，可顯見其投機取巧心態。況被告與原告並非爭執系爭土地有否種植，所爭者乃為原告利用其使用權能，預知土地將被徵收之部分，故意搶種以謀取鉅額補償費，乃所植種類或數量與正常種植情形不相當者，不應予以補償。
（五）至於系爭土地上之現況田埂為何時設置？經比對93年9月25日、94年6月30日未套繪地籍圖之航照圖、地籍圖，2張拍得之航照圖黃土色部分即為田埂，惟彼此相對位置有明顯之不同，且93年9月25日之田埂係沿著417、418、419地號未分割前之地籍線設置，至94年6月30日(斯時為94年2月28日釘樁之後)之航照圖則可看出原告係沿著徵收範圍線設置新田埂，95年、96年之航照圖均與94年6月30日拍得之航照圖情狀相當。且依耕作習慣及區分產權所需，耕地田埂設置大致會與地籍線相當，惟現況照片中之田埂1、田埂2均與徵收前之地籍線不一致，而與徵收後之徵收範圍線相當，是由上開航照圖即可推估現況田埂應為93年9月25日以後至94年6月間原告為改植夜來香或矮仙丹花所設置，非如原告所稱係其父、祖輩所設等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點厥為原告於系爭土地範圍內所種植之矮仙丹是否違反土地從來使用，而於徵收前故意搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費？經查：
（一）按徵收補償係指國家之機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補。又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關定訂立查估基準之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨，因而土地徵收條例第5條第1項第4款規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」即與上開意旨無違。
（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」土地徵收條例第1條第2項定有明文。又「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地法第5條第1項及土地徵收條例第31條第3項亦分別有明文規定。再者，嘉義縣97年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準（下稱查估基準）「肆、觀賞花木部份」附註第12點規定：「所種植之農作物如係違反從來之使用，趁公告徵收或地上物查估前在徵收用地上投機新植或改植、改接者，一律不予補償。」該查估基準為被告就地方自治事項，並基於主管機關之職權為執行土地徵收條例第31條第3項規定，依內政部訂頒之「農作改良物徵收補償費查估基準」，復參酌當地實際狀況，經該縣地價及標準地價評議委員會96年第1次評議會評定通過，自97年1月1日發布實施。其中附註第12點之規定，乃基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上故意搶植、搶裁高價值作物，以套取鉅額補償費，規定不予補償，經核與徵收補償原則無違，自得據以適用。
（三）查本件徵收，係屬交通部公路總局辦理東西向快速公路東石嘉義線E608標8K+600～10K+150永和至朴子段工程用地，而為土地徵收並一併徵收其土地改良物。需地機關交通部公路總局於96年5月30日上午10時在嘉義縣朴子市民眾服務社二樓會議室舉行用地取得協議價購會，開會目的在與徵收土地所有權人協議以價購方式取得用地，而原告因其所有系爭土地亦為徵收對象，是亦有出席該說明會，此有系爭工程用地取得協議價購會紀錄中土地所有權人簽名名冊內，有原告簽名於上之影本附原處分卷可稽，是原告訴稱不知有召開說明會及不知要徵地開路云云，不足採信。又需地機關交通部公路總局於94年2月28日即已完成路權範圍線第一次釘樁，94年12月21日將徵收土地自原有土地逕為分割成系爭417-1、418-1及419-1地號土地，惟至96年12月14日才辦理公告徵收。然因第1次所釘之界椿嗣後已部分遭移除，公路總局復於96年2月7日進行範圍線第2次補釘樁。惟被告於96年8月進行地上物查估作業時，發現原告種植之矮仙丹僅沿著系爭徵收土地範圍內種植，顯與正常種植情形不相當。而被告為慎重起見，經查核原告歷年來在系爭土地種植情形，發現自91年至94年間，其第1期均種植稻米、第2期均種植𧃽菜依序輪作，屬正常之種植；迨自95年第1期起僅就系爭土地，開始申報改種矮仙丹，同段420、421地號同為原告所耕種之土地則仍正常申報種植稻米與𧃽菜輪作，其餘土地則申報休耕種植田菁、太陽麻或未申報，此亦有各期作農戶種稻及輪作、休耕申報書附原處分卷可參。復對照系爭土地之航照圖套繪地籍圖以觀，系爭土地於93年9月25日、94年6月30日、94年10月16日拍得其時種植情狀與上述申報書內容相符，惟依95年6月14日拍得照片觀之，已為明顯改植且僅於擬分割徵收之417-1、418-1、419-1地號種植，其餘範圍外之417、
418、419地號則未有種植（空地）；另同為原告所耕作之鄰地420、421地號，原告亦未有種植（空地），其後96年4月24日拍得種植情狀如同95年6月14日所拍照片一般。再經比對93年9月25日、94年6月30日未套繪地籍圖之航照圖、地籍圖，2張拍得之航照圖黃土色部分即為田埂，惟彼此相對位置有明顯之不同，且93年9月25日之田埂係沿著分割前417、418、419地號之地籍線設置，至94年6月30日之航照圖則可看出原告係沿著徵收範圍線設置新田埂，95年、96年之航照圖均與94年6月30日拍得之航照圖情狀相當。經查，依農民耕作習慣及區分產權所需，耕地田埂設置大致會與地籍線相當，惟如上所述，現況照片中之田埂均與徵收前之地籍線不一致，而與徵收後之徵收範圍線相當，是由上開航照圖即可推估現況田埂應為93年9月25日以後至94年6月間原告所改置，而非其向來所設置。復觀以交通部公路總局96年2月7日第2次（補）釘樁時拍得之現況照片，原告僅於徵收之系爭417-1、418-1、419-1地號種植矮仙丹，至於徵收範圍外之417、418、419地號土地則未有種植任何作物（空地），即連同為原告耕作之鄰地420地號亦仍為空地，有系爭土地期作農戶種稻及輪作、休耕申報書、96年12月11日被告徵收公告、96年2月7日釘樁時拍攝之照片2幀、96年8月2日地上物查估現況照片2幀、98年7月15日系爭土地現況照片4幀、系爭土地航照圖繪地籍圖等附於原處分卷可稽，則原告於系爭417-1、418-1、419-1土地種植之矮仙丹，顯與正常種植情形不相當，足堪認定。從而被告依據土地徵收條例第5條第1項第4款及被告96年度辦 理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準附註第12點規定，而為不予補償之處分，並經提交97年11月21日嘉義縣地價及標準地價評議委員會97年第2次評議委員會復議，仍決議維持原查估結果，不予補償，揆諸前揭法條規定及上開說明，洵無不合。
（四）次查，就原告於94年至96年間於系爭土地上所種植水稻、矮仙丹、夜來香三種農作物之補償單價，分別按94、95、96年度查估基準計算其補償金額可知，水稻每十公畝補償金額均為2萬元。94、95、96年度矮仙丹花每十公畝補償金額(以原告所植等級0.5公尺以上未滿1公尺)均為297,000元。夜來香修正前94年（原告訴稱其種植年度）查估基準每10公畝補償金額為33萬元，修正後95、96年每10公畝補償金額調降為135,000元。若按原告訴稱其94年先改植夜來香迨至95年再改植矮仙丹屬實，依上述成本及補償分析，預估該系爭土地所種植之矮仙丹補償費高達約105萬元，與正常種植之農作物（稻米）補償費約7萬元，兩者相較相差約14倍之多，難謂原告無倖圖領取鉅額補償費之故意或認識。又審理中，被告復於98年7月15日再至系爭土地拍得現況照片，系爭工程尚未施作，現場仍留有當時釘樁(照片中插旗處)與96年8月2日查估現況相比對，原告於辦理徵收範圍內種植地上物從查估完畢迄今，即疏於照顧任令其荒蕪，而未見原告有採收或移植之措施，原告倖圖領取鉅額補償費之意圖甚為明顯。是被告以原告農作改良物之種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，據以不予補償，於法並無違誤。
五、綜上所述，原告於所有系爭土地種植高經濟作物矮仙丹，無非係倖圖領取鉅額補償費之搶種行為。被告以原告農作改良物之種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，依據土地徵收條例第5條第1項第4款及被告97年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準點規定，而為不予補償之處分，認事用法，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。原告另請求被告應作成准與原告之地上物補償金103萬元，承上揭說明，原告所種植之矮仙丹係違反從來使用之搶種，被告依法一律不予補償，並無不合，原告此部分之請求亦無理由，應併予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 楊 曜 嘉