高雄高等行政法院判決
98年度訴字第454號民國100年4月20日辯論終結原 告 宜佳資訊股份有限公司代 表 人 潘孝仁訴訟代理人 蔡瑜真 律師輔 佐 人 唐君怡被 告 國立臺南藝術大學代 表 人 李肇修 校長訴訟代理人 毛福銘
丁崇桂詹信德上列當事人間採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年5月22日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告參與被告所辦理「校務行政資訊系統建置」採購（下稱系爭採購）案，嗣被告以原告已逾履約及催告期限，仍未完成系爭採購案之交付，顯無履約能力，乃於民國97年6月19日以南藝資訊字第0970004260號函，依系爭採購契約第16條第1項第4款之規定，通知原告解除系爭採購契約，並以97年8月13日南藝總事字第0970005414號函（下稱原處分）知原告，有違反政府採購法第101條第1項第12款之情形，將刊登政府採購公報及沒收履約保證金。原告向被告提出異議，復不服被告97年9月16日南藝總事字第0970005951號函之異議處理結果，提起申訴，經遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告不應解除契約：系爭採購契約非限定完工期限之採購案，即原告未於97年2月15日完工驗收，並非當然符合解約要件。系爭採購契約雖約定履約期限為自簽約之次日起730日曆天內完成驗收（系爭採購契約第7條第2項第2款），惟履約期間如有因辦理契約變更或增加履約標的數量或項目時、或其他非可歸責於廠商之情形時，可由廠商申請延展履約期間（系爭採購契約第7條第4項第1款），故本件工程可申請展期，以使契約完成履約，互創雙贏。且原告無法在原訂730個日曆天內完工係可歸責於被告。被告自97年6月19日通知解除契約，迄今已經將近3年，均未再行發包，可見系爭工程何時完工，對於被告並無時間之急迫需求，被告卻以工期為由執意解約，拒絕受領，導致工程停擺，又不繼續發包，浪費政府公帑，請鈞院撤銷原處分，讓系爭工程得以繼續，節約資源。
（二）被告解除契約不合法：
１.被告以系爭採購契約第16條第1項第4款之規定：「乙方逾規定期限尚未履約或未按規定數量、規格、品質、成分、性能交貨又未遵限辦理調換或修改或覆驗仍不合格者。」為由，向原告主張解除契約，然原告並無此契約條款所規定之違約情狀，被告應舉證證之。
２.又依「中華民國資訊軟體品質協會」（下稱品質協會）100年2月22日之需求變更補充鑑定報告（下稱補充鑑定報告）之鑑定結果：
（1）就「項目」部分：新增超出原合約範圍達93項、變更超出原合約範圍達91項，新增之變更有2項，總共超出原契約應承攬範圍達186項。而鑑定報告亦指出：「超出原契約應承攬範圍：該項目不存在於系統分析報告書中，或者與系統分析報告書的內容有差異，已超出雙方原約定應提供之服務。」則此等因被告需求或指示而超出契約範圍的服務所致工時增加，被告實應給予工期，不可計作原告遲延。
（2）就「工時增加」部分：新增部分至少需697.5工時，變更部分至少需330工時，總共至少需1027.5工時。補充鑑定報告指出，原告至少需增加工時達1027. 5工時，而事實上被告所耗費時間不只如此，換算每日8小時共為128.4日（1027.5÷8＝128.4）。此128.4工作天換算為合約所約定之日曆天，參考行政院勞工委員會（下稱勞委會）對於工作天換算為日曆天之標準，1個工作天＝1.25個日曆天，則本件至少有160.5日曆天（128.4×1.25=160.5），則工期延誤不可歸責原告，應扣除於原730日曆天工期範圍（應扣除日數換算標準為每月21日，至少為183日曆天，若加上鑑定報告漏估變更次數工時，則為464日曆天）。
（3）系爭採購契約採2階段交付、1階段驗收，第1次、第2次交付完成後，始得驗收（系爭採購契約第7條第1項）。
被告卻罔顧合約規定，利用原告申請展期，無理要求提前驗收，並指定兩造訂約前不存在的97年3月作業程序為驗收標準（95年2月16日簽約）。造成原告陷於頻繁應付驗收，致再增加工期。故自被告要求提前驗收時，工期應停計。
（4）被告從97年3月13日起，利用原告提出展期申請程序，無理要求原告進行提前驗收、期間仍不斷提出變更新增要求，且嗣後謂驗收目的在於符合其「滿意度」，做為是否同意展期之條件，則自97年3月13日起，工期應停止計算，因已完全超出契約義務範圍。
（5）尤有甚者，雖被告於97年6月19日通知解除契約，然被告自97年5月16日起，關閉系統，使原告完全無法履約，故事實上被告早已拒絕受領，故不應將工期計至97年6月19日，而應自97年5月16日停計。
（6）被告主張97年6月19日解除契約，並主張此時逾期124日（97年2月16日至97年6月18日），然若原工期加上鑑定報告可證明之可歸責於被告的160.5日曆天工期，原告於97年6月19日並未達可以主張解除契約要件，原告解除契約不合法。更何況，本件工期應於97年3月13日起或97年5月16日停止計算，則原告超過原定工期尚未達1個月（97年2月15日至97年3月13日）或3個月（97年2月15日至97年5月16日），且必須再扣除可歸責被告之工期增加期間，被告無權在97年6月19日解除契約。
（三）從鑑定報告補充可知，被告不斷提出需求變更及新增，造成原告施做內容增加，且工期延長，工程延誤，屬於可歸責於被告，若由原告承擔實屬不合理：
１.鑑定報告具體指出「本案中，被告為買方，但並未依據政府採購法，援引相關國家標準與國際標準，規定履約應採用的生命週期過程，而以生命週期模型代之（鯊魚齒狀軟體開發模式），造成自身對於履約過程中，相關角色與職責的誤解，未能做好需求管理工作，任由需求不斷蔓延（requirement creeping）；另外，對於相關契約用語，例如，『變更』一詞，捨普遍共識的理解，以自我說詞『改進』、『更正』、『修改』等解釋，力圖規避被告身為買方的履約責任。」可見系爭採購契約無法履約，被告本身具有可歸責性，而非原告之過。
２.補充鑑定報告具體指出「在答辯書中，被告相關人員確實就7冊分析書提出意見，然該等意見並不足以將分析報告書判為『未通過審查』，而是指出相關人員在本階段已無進一步意見，例如，被告審查人員，於文件審查申請表中，『尚稱符合，若以後有需修正部分，需配合修改』處蓋章，此正明白指出，該送審分析文件『已符合』要求。又如，『需配合系統設計增刪相關功能』的說法，亦指出被告人員，並未認定系統分析文件不符合要求，而是要留至系統設計階段再視需要作調整，而依據契約所採用的生命週期模型，若系統分析文件未通過，又如何能進入系統設計階段；或是像是『收據樣式尚未確認』之類意見，實乃因被告本身對於需求並不確定而導致。然而，在契約中，為使契約能夠如期、如實、如預算完成，買方亦有其契約與工程管理責任，適時提供契約賣方施工所需之資訊，例如買方的需要、需求、需求變更、與產品完成有關的資訊等。若因所需資訊未能提供、確定、或一改再改，而造成工程延誤，此種情況實應歸責於買方，若由賣方承擔實屬不合理。」
３.補充鑑定報告具體指出：「所謂變更、修改、改進、或調整等用語，均係指與工程的基準文件有差異產生，或與原基準不同，工程上，均等同於『變更（change）』。變更與修改，均需要變更控制（change control）、組態管理（configuration management），且均需要分析、設計、實作。另外，即使所有功能與處理（業務規則）變更，最終仍會回到原點，亦即多次變更的結果，是回復至初次基準相符之狀態，期間均有工作量的產生，亦即均有人力成本的投入，因此，均不能忽略，且應列計成本，並由買方支付。例如，若某變更或修改，從初始狀態（並成為基準規格）成為A狀態、再由A狀態變為B狀態、後由B狀態變為C狀態，且每一個狀態均完成設計與實作，並由買方人員審認確認，但在最終驗收時，買方覺得不妥，又回復至最初始的A狀態，此種狀況，是不能認為完全沒有修改或變更，且沒有任何工作量（成本）發生。」故就原告雖未列為變更新增項目的工作過程，但因被告對於需求不確定，亦會造成原告的勞力及工作時間增加，本件原告已經不計成本，請求被告給予工期以達完成契約，被告卻執著解約，實不足取。
４.兩造契約系統規格應在原告領取第3期款時，已經確立，詳見鑑定報告第3頁備考欄結論：「綜上所述，招生系統的系統規格基準應在第2期款支付時即被確立，其餘系統的系統規格基準，則應在第3期款支付確定，故所有變更（含修改、更正）或新增之判斷，均應以7冊系統分析文件（確認書為依據）。」被告在系統規格已經確立後，又不斷提出變更新增，契約工期必須延長，實不可歸責原告。
（四）原告並無符合政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」情事，不應受刊登政府採購公報處分：
１.就被告主張之解約事由而言：被告以契約第16條第1項第4款「乙方逾規定期限尚未履約或未按規定數量、規格、品質、成分、性能交貨又未遵限辦理調換或修改或覆驗仍不合格者」為由，向原告主張解除契約，然原告並無此契約條款所規定之違約情狀。
２.就工期而言：原告無法在730日曆天內完工，然鑑定報告之計算方式，依鑑定報告，即至少有160.5日曆天的工期屬可歸責於被告之變更新增需求所致，應予以扣除。被告主張解約時，原告尚未逾期。
３.就履約進度而言：本件若給予合理展延工期，是否仍無法完成履約，此乃事實上沒有發生之狀態，亦非被告對原告通知之解約事由，被告本即不可據此做為刊登政府採購公報的依據，因政府採購法第101條第1項第12款與第10款分屬不同處分事由，要件不同，不可混用，第10款尚應具備情節重大要件。申訴審議判斷把進度列入判斷內容，已屬有誤。且申訴審議判斷對於履約進度之判斷亦不正確，原告怎可能只完成13％？進度估算明顯錯誤。且被告沒有給予於工期展期，故被告不應以推測日後可能如何做為解約事由。何況兩造契約定有逾期罰款，且逾期罰款上限按日千分之一計算可累至20％為上限，即契約容許達200日之遲延以罰款方式代替逕為終止契約，被告無由在97年6月17日通知解除契約，其理至明。原告無法於730日曆天內完工，不可歸責於原告，被告無權主張解除契約等情，並聲明求為判決申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告承攬被告之系爭採購案，依據系爭採購契約期限自95年2月16日起共730日曆天（含各種例假日），即至97年2月15日止，因原告欠缺執行大學全校性行政資訊系統建置能力與經驗，而嚴重落後，被告乃於96年10月31日函知原告已嚴重落後，原告卻3個多月毫無動靜，直至97年2月4日方來函申請展延，被告同年2月14日發函請原告說明無法如期履約原由，原告於同年2月18日復函申請展延補充說明（是時已逾契約履約期限2月15日），3月4日再次復函申請展延補充說明，經97年3月13日協調會，該會議紀錄：「同意將已交付系統，進行驗收，然後依驗收滿意度及完整之展延執行規劃書，在陳報上級是否同意展延，決定展延時間及方式。」並函知原告有案。惟會議後原告一直未向被告提出進度及改善情形，被告於同年4月16日再發文通知，原告遲至同年月22日始以宜佳仁字第0970422001號函知略以：「．．．同意被告4月16日南藝資訊字第0970001348號函所提事宜，本公司皆配合辦理。」「．．
．依據意見修改並進行確認中及對驗收進度與方法無法確定。」等語，被告則於4月28日函知原告，依經濟部工業局所頒訂「應用服務驗收標準作業程序書」作為驗收標準，並請原告於同年5月2日前完成，以作為展延依據。雖經原告於同年月2日來函同意，卻又多推詞，經多次催告，原告自始至終均未達97年3月13日會議紀錄決議之程序，被告自無同意原告工期展延之申請，且至97年6月19日原告已逾期125天，故被告予以發函解除契約，並依規定應公告為不良廠商。
（二）有關補充鑑定報告全數引用系統分析報告書為基準，此與現實不符，因該分析書應有84支子系統，但卻缺了10支子系統，包括：1.學務系統B06車輛管理子系統、2.總務系統C03所得扣繳管理子系統、3.會計系統D06收入管理子系統及4.D09教育彙整子系統、5.人事系統E04任免調遷子系統、6.E05考績子系統、7.E11訓練進修子系統及8.E11獎懲子系統、9.圖資系統F02資訊設備報修子系統、10.綜合系統G07紙本供文管制子系統，並缺少系統規格書應附8項資料，應由原告補足契約瑕疵部分，否則鑑定為偏袒原告。
１.查本系統建置案，按契約需辦理84支子系統，而審查表只有72（張）個子系統（尚少3個未附），原告逕自合併9個子系統送審，但未有任何變更紀錄，以人事系統為例，契約應有12個子系統，而該系統分析報告書只有8個子系統，送審單卻只有7個子系統（缺E08差勤管理子系統），其中E10訓練進修子系統及E11獎懲子系統，似併入E09福利管理子系統，惟該子系統分析書均未見有撰寫訓練進修與獎懲相關文件，甚至連「訓練進修與獎懲」字眼也未曾有過；另E04任免調遷子系統及E05考績子系統，似併入E03任用管理子系統，惟該子系統分析書均未有撰寫任免與考績相關文件，甚至連「任免與考績」字眼也未曾有過。且原告於契約期限結束，所補送之人事系統分析報告書，連各子系統、支系統分析文件審查申請表，均未附於分析報告書上，有規避應辦事項，矇蔽審查之實，故該資料不全之分析報告書不能作為鑑定依據。
２.按支付契約第3期款須要有系統規格書，其包含有訪談紀錄等8項，而鑑定單位以被告已交付第3期款，認定系統分析報告書已經被告完成確認無誤，故以系統分析報告書作為鑑定依據，而第3期款中原告應交付的另7個物件多僅供參考，甚至可不必參酌，實有重大瑕疵。該7個物件中之訪談紀錄，原告到目前為止只給45次，則84支子系統之訪談，平均連1支1次亦分不到，如何寫出84支分析報告？被告每位參與本系統之同仁，皆被訪談3次以上，交給原告無數資料報表，如今由原告藏匿，規避其應負契約責任，被告要求原告交出所有該訪談等7項資料，進行比對，便知事實上該系統分析報告書並非完整正確。且原告於96年4月26日發函請款，其說明：（1）已依合約規定完成，第3期規格確認之工作；（2）相關驗收文件已經各單位審核後，交付資訊處。惟該文件是不完全的，以系統分析書-會計系統分析報告書為例，7個子系統中有6個審查申請單有意見，且在「修正後審查通過，在此簽章，審查通過日期」乙欄上，並無任何人簽章，如此已經通過審查嗎？另以系統分析書-綜合系統為例，G4、G6、G8、G9、G10、G11及G12等7個子系統之審查單上，主管核示欄所簽注之時間為5月11日，而G10捐贈管理系統之審查單上，主管核示欄附註「請加會保管組、會計室表示意見」，所簽注之時間為5月14日（即96年5月14日）；二者時間顛倒，審查單亦無複審簽章，可知該系統分析報告書並非完整正確，只是當時承辦人員希望本系統建置案能繼續辦理，而便宜行事同意原告請款，且該表審查意見均為「尚稱符合，若以後有需修正部分，需配合修改」。故系統分析報告書不能全數作為鑑定之用，仍需請原告依系爭採購契約提出第3期款應交付之文件，或可作為鑑定輔助。
３.本系統建置案96年4月26日第14次專案會議中，原告96年4月工作報告為：系統分析工作完畢，目前進行系統分析確認工作；系統分析結束，即可展開系統設計工作。又96年5月22日第15次專案會議，原告96年5月工作報告內容為：
系統分析工作完畢，目前進行送驗工作。據此可知至少至96年5月22日，皆尚未完成系統分析工作，何來96年4月26日原告發函請第3期款，就有完整無誤之系統分析報告書，故不能以該7冊之系統分析報告書作為鑑定基準。
４.本建置案96年11月6日第20次專案會議（原告出席代表：邱樂仙、潘孝仁；被告出席代表：曹文雄、莊雪麗、陳佳惠）之錄音內容：「．．．（略）就是按照我們正規的方法，請SA再review一次，帶著大家review一次系統分析文件，如果沒要追加的可以趕快講，要修改的可以趕快講，都沒有問題，用完了就按照這個東西去開發。」「結論一：成績部分系統分析師會在註冊組重新檢視系統分析文件確認完畢後，立即進行開發，然後在11月底一次交付測試。」顯示成績子系統分析還可以再改，還要再確認。而與該次會議原告出席代表邱樂仙之會議報告內容：「11月待辦事項．．．6.成績部分：系統分析師會再與註冊組重新檢視系統分析文件，確認完畢後，立即進行開發，然後在11月底1次交付測試。．．．。」完全相符，此時比撥付第3期款還慢半年，還沒能確認系統分析文件，如真有涉及變更或新增部分，原告怎會在整場會議都未提出，且無任何正式文件資料有要求變更情事，一切皆是按照契約規定，屬在修正中。另該專案會議之12月待辦事項內容為：
「．．，3.學籍部分：系統分析師會再與註冊組重新檢視系統分析文件，確認完畢後，立即進行開發，然後在12月17日前完成交付測試。．．．。」另其他待辦事項：「1.畢業審核/新生報到部分：系統分析師會再與註冊組重新檢視系統分析文件，確認完畢後，立即進行開發，然後在1月底完成交付測試。」又在本建置案96年12月3日第21次專案會議，上揭事項在原告之目前進度報告、12月待辦事項及其他待辦事項，再度被提出報告，即表示該系統分析仍在修改中，並未定案。
５.又會計系統下有9個子系統，其中有8個子系統之文件審查申請表之審查意見，均有意見，且尚未處理，豈可成為正確之分析報告書，且原告確實將該審查表裝訂於分析書上，留有證據可稽。然該審查單至少尚有10個子系統，有審查意見，且未完成處理，而部分時間已是96年5月11日，非2月15日，故可知當時未完成系統分析報告書，亦未正式交付該書，係原承辦人為讓原告能繼續進行本件工作，而便宜行事，完成估驗，但最需注意的是該審查表分類載明：「尚稱符合，若以後有修正部分，需配合修正。」故所列變更新增者皆非事實，係配合修正。
６.另統計原告所列總務系統C01學雜費子系統分析書，連目錄總共才11頁，內容如下：第1頁為1.1文件說明僅9行，
1.2作業活動圖為1頁，1.3系統使用案例圖亦為1頁，2.1使用案例說明1頁僅4行，2.2UC-03-01-0-S01匯整學雜費作業1頁，2.3UC-03-01-01-U01匯整學雜費資料1頁，3.報表清單1頁，4.畫面清單1頁僅6行，剩下3頁為畫面，每2個畫面1頁。一個相當重要繁雜的子系統，僅以相當簡陋籠統方式，作子系統分析報告書，活動圖也寫了最後為產生相關報表，這是原告汰換2個不同員工，到被告出納組訪談出納相關子系統，拿了2次以上相同之資料，卻未能把訪談事項及提供舊有的報表文件寫入分析報告書，事後才說任何報表工作，多是新增及變更，顯為荒謬。統計原告就此子系統認為是新增部分，從項次89至108計20頁，要求延長160小時，另變更部分項次61至73，要求延長528小時，合計要求688小時，即86天，就知實屬不當。
７.依原告所提出之本建置案全部訪談紀錄，只有45次，就84支子系統而言，1支的訪談連1次都不到，以學務系統為例，訪談紀錄中原告所稱交付之減免，就連兩個子系統只有95年9月18日1次訪談，而另一所稱交付之宿舍子系統，則無任何談訪資料，如何能做出系統分析報告書？但依該訪談紀錄內容，有許多是原告以前認為新增或變更之事項，但由紀錄證明是原告應辦事項，而非新增或變更。訪談紀錄是第3次付款時，原告應交付被告之系統規格書8個物件之一，因並不齊全，故分析報告書不完整，應令原告按契約規定全數交出，比對系統分析報告之內容，自可知如有其所稱新增變更之事，也是寥寥無幾。
（三）被告一切以契約為準，並無變更情事，非如鑑定報告所示不論修改或更正皆視為變更：
１.按系爭採購契約第10條契約變更及轉讓之規定：「1.甲方於必要時得以書面通知乙方變更財務項目數量，．．．，乙方於甲方接受其所提出相關變更之相關文件前，不得自行變更契約，．．．。」惟原告方自始至終未提出變更契約。
２.依契約之建置案補充說明一：94年12月31日原告來函釋疑，有關項次13機關釋疑之部分：「．．．。3.本案屬客製化系統，且每個子系統均由廠商提書報價。原則上廠商應配合機關需求，惟與其他系統相比較下，可推估合理之工作時數及系統範圍，若屬非常不合理之需求，可向機關承辦單位反映，承辦單位應出面解決。」本建置案期限約2年，如有原告所提新增變更情事，為何在第2年最後1個月才提出，甚至原告誇大表示，在最新編號35-A08WEB授課教師登錄成績及71-C01繳費清冊均變更18次，惟並無任何書面資料，可證明原告變更18次之事項，僅有依系爭採購契約規定之修正；又原告稱於95年8月即完成交付招生系統（雛形系統），而原告從開始寫招生系統時，被告招生單位即全力配合撰寫，時有訪談及除錯，故訪談紀錄不只
95 年3月27日、28日及4月10日、11日4天，故原告未將訪談紀錄全數交出。況如有變更原告為何要等到1年6個月後（97年2月），才提出有變更、新增，此不合常理，故無新增、變更情事，皆屬按契約正常之修正。
３.按系爭採購契約之校務行政管理電子化規範書（採購契約書本），有關「貳、建置程置流程：十三、應用程式驗收中之（五）若系統文件審查通過後，正式驗收完畢前，使用單位因業務增加，修改應用程式功能者，廠商必須先行改善，始得驗收」。暫不論原告未按訪談紀錄製作程式，謹就「雛型系統」建置而言，係查核廠商有無能力製作整個校務系統之考核，完成「雛型系統」僅佔全系統1/84，屬教務系統下之1支，招生系統尚須其他教務系統與出納系統、會計系統、學務系統等配合，必有其需修改之處，故在全系統尚未驗收前，應按上述規範辦理，不得要求增加工期。又原告所稱交付之11支子系統，實際上未完成交付要件，而按上述之契約規定，廠商應配合被告改善，非屬變更或新增。
４.本系統建置案因採鯊魚齒狀系統開發模式，必須來回訪談、修正，而原、被告均無大型系統開發經驗，故雙方同意一邊訪談、設計、測試及修改，因此原告所稱交付第3期款之該系統分析報告書，非最終定稿版本，為讓原告能繼續執行本案，故於系統分析文件審查申請表意見欄，均稱「尚稱符合，若以後有需修正部分，需配合修改」。故原告所稱新增、變更者，應視為未完成正確之系統分析報告書所做之修正，而非新增、變更。又於96年7月31日之第17次專案會議紀錄內容，有關「6.專員（即人事室朱秋蓮）人事行政局PEMIS系統無法滿足學校需求，在本校人事系統與PEMIS系統的關係請SA約定時間重新談一遍」之記載。顯見原告申請第3期付款時，系統分析報告書尚未確定，還在確認中。
５.依原告提出估算變更耗時，總計為3,264小時，每日以8小時計算須408天，佔本建置案總工期730天之55.89%，此僅是所稱交付未驗收之12支子系統的一部分，如教務系統下原有136個小程式，而原告自稱增加49個，佔49／136=36.03%，全部系統84支，該12支子系統佔12／84=14％，又14％＊36％=5.04％，則須408天，全部工期依此推算要8,095天，不知何日完工。況且該系統分析設計工期依契約僅145天，可以自行變更嗎？故應為修正。
６.本建置案屬公開評選最有利標，整本契約書內容計有：（1）契約主文；（2）附件15；（3）契約附加條款（含附件1、2）；（4）決標通知書；（5）評審委員會評選會議簽到表、評選排序表；（6）投標檢附證件；（7）投標須知；（8）附件16、17：廠商來函釋疑；（9）服務建議表格式及大綱；（10）委外服務工作說明表；（11）校務行政管理「電子化規範書」；（12）宜佳投標之建議書149頁及附件1至附件13。另原告陳報被告95年3月17日本建置案之專案管理計畫書及其他正式公文書往來雙方同意事項，均為契約之一部分，則任何形式結果均應以契約為憑斷依據。故原告所稱交付仍應以契約為準，非單以「7冊系統分析書」論斷。
（四）原告履約進度嚴重落後，應被列為不良廠商：
１.原告迄97年6月12日止，僅交付84支子系統中之12支，除招生子系統有驗收（仍缺系統交付單）外，另11支子系統皆尚未按契約進行測試及驗收，其餘64支子系統全數皆未交付，網狀資料庫及整合式作業環境亦未建置，則原告就系爭採購標案履行進度尚未達14%，係可歸責原告履約進度嚴重落後。
２.本系統建置案期限至97年2月15日止，而解約日期為97年6月19日，原告已逾期125天，假設如補充鑑定報告累計有增加工時1,027.5小時，則按契約規定，該教務、學務、總務之系統分析設計係同時進行，僅能取最大值學務系統454小時增加，合計增57天，亦無法補足逾期時間，進度仍在13％屬嚴重落後。此時尚未交付被告之部分，包括未交付驗收之系統有：A10（教師評鑑子系統）42小時、B08（操行子系統）21小時、B15（導師選任子系統）135小時，合計198小時應全數扣除；另依本系統建置之原告建議書（採購契約書）第39頁有關「肆、技術建議中之（七）欄位微調控制」稱：「．．．為達到使用者個人化的設定功能，Emaker3提供簡易化的設定畫面，只要用滑鼠勾選想要當成查詢的條件及條列資料的項目與各個欄位是否可觀看即可，前端使用者立即可應用最適合之方式，而且可依每個人或層級設定個別的效果，完全不需撰寫任何程式，1分鐘即可改變，跳脫以往的系統設計概念。」故已有基本資料，而表格或統計擷取不同資料均非新增變更，僅需增加1分鐘之畫面報表，共計17個，每個7.5小時計127.5小時，依契約每個僅需1分鐘，則應扣除127小時，以上合計扣減325小時，則增加工時為702.5小時，每8小時為1日，合計88日。合計教務系統應扣102小時，剩340小時，學務系統應扣223.5小時，剩230.5小時，總務系統仍維持
135.5小時，按系爭採購契約之規定，此三者係同時進行撰寫，取最大值340小時，換算8小時為1日，計42.5日為可增加之工期，顯見原告嚴重落後。
（五）本建置案係因被告所屬承辦人員便宜行事，給付至第3期款，惟給付第2期及第3期付款時，原告並未依契約規定，交付「系統交付單」及「系統確認書」，原告亦未以任何其他形式告知被告其無法提供上述文件，故行政院公共工程委員會(下稱公共工程會)之採購申訴審議判斷書之判斷理由，有關「據此判斷，本件契約之履行仍處於第2期付款（系統平台）階段應可認定。．．．而原告主張其已交付雛型系統即視為合格交付亦乏依據。」屬原告仍需補足契約之瑕疵，又換算其進度僅13％，又有10個子系統分析書尚未交給被告，取其最大值，又不扣除其他契約應扣項目，亦只能增加學務系統454小時，合計增57天，亦無法補足原告逾期時間，屬嚴重落後等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造陳述在卷，並有系爭採購契約、被告原處分、異議處理結果函、公共工程會申訴審議判斷書附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：系爭採購案原告未依約定期限履行完成，是否因可歸責於原告之事由？被告依系爭採購契約第16條第1項第4款之規定，解除系爭採購契約，並依政府採購法第101條第1項第12款之規定，將原告刊登政府採購公報，是否適法？爰分述如下：
(一)按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．12.因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」為政府採購法第101條第1項第12款所明定。揆諸前述政府採購法第101條第1項第12款之規定，可知機關執以解除兩造採購契約之事由，若確實非因可歸責於廠商之事由者，機關即不得依政府採購法上述規定刊登政府採購公報。
(二)次按「契約價金之給付條件：契約依下列規定辦理付款：1.本案無預付款、無物價指數調整。2.付款方式-本案分6期支付：（1）第1期付款（規劃款）：簽約後廠商應進行全校總流程規劃及實際需求訪談，並提交『專案管理計畫書』，經甲方資訊單位確認後，廠商得檢具發票，請領契約總價之百分之5。（2）第2期付款（系統平台交付款）：雛形系統（第1次雛形展示）經測試完成，經甲方資訊單位確認『系統交付單』合格後，廠商得檢具發票，請領契約總價百分之15。（3）第3期付款（規格確認款：廠商完成系統分析，並完成第2次雛型展示，提交『系統確認書』供業務使用單位審查合格後支付。第3期款為契約價金之百分之20。」「1.本契約分兩階段交付、一階段驗收：（1）第1次交付系統平台以及示範系統。（2）第2次交付應用程式。（3）第1次及第2次交付完成後，始得驗收。2.履約期限：（1）自簽約之次日起180日曆天完成第1次交付。（2）自簽約之次日起730日曆天內完成驗收（含安裝測試、教育訓練）。星期日或周休日、國定假日、民俗節日、勞動基準法規定例假日或其他休息日或一般雨天等均已考慮計算納入工期內，應計入日曆天。．．．。4.履約期限之展延：（1）契約履約期間，有下列情形之一，確非可歸責於廠商，而需展延履約期限者，廠商應於事故發生或消失後，儘速以書面向機關申請展延履約期限。機關得審酌其情形後，以書面同意延長履約期限，且不計算逾期違約金。其事由未達半日者，以半日計；逾半日未達1日者，以1日計。．．．④因辦理契約變更或增加履約標的數量或項目。」「契約終止解除或暫停執行：1.契約時效：本契約自簽訂之次日起至全部系統設計至教育訓練完成，經甲方正式驗收合格保固期滿之日止為有效期限，但有下列情事之一者，甲方得將本契約解除。且不補償乙方因此所生之損失。．．．（4）乙方逾規定期限尚未履約或未按規定數量、規格、品質、成份、性能交貨又未遵期限辦理調換或修改或覆驗仍不合格者。」亦為系爭採購契約第5條第1項、第2項第1款至第3款、第7條第1項、第2項、第4項第1款第4目及第16條第1項第4款約定明確。
(三)原告參與被告所辦理系爭採購案，嗣被告以原告已逾履約及催告期限，仍未完成系爭採購案之交付，顯無履約能力，乃於97年6月19日以南藝資訊字第0970004260號函，依系爭採購契約第16條第1項第4款之規定，通知原告解除系爭採購契約，並以原處分函知原告，有違反政府採購法第101條第1項第12款之情形，將刊登政府採購公報及沒收履約保證金，固非無據。惟查，本件原告得標後，最後確於96年4月26日向被告提出請款，並於同年6月11日領得第3期款乙節，為兩造所不爭執，並有原告95年9月28日宜佳仁字第950928001號（本院卷二原證2）、96年4月26日宜佳仁字第0960426001號函（本院卷四原證2號3Ａ）附於本院卷可稽。依系爭採購契約第5條第2項付款方式之規定，原告對系爭採購契約履約之進度，應已進行第1期之全校總流程規劃、實際訪談需求、提交專案管理計畫書，經被告資訊單位確認，第2期之提出雛形系統（第1次雛形展示），並經測試完成，由被告資訊單位確認「系統交付單」合格，及第3期之完成全部系統分析，並完成第2次雛形展示，提交「系統確認書」供被告業務使用單位審查合格無訛。且參諸上揭原告96年4月26日宜佳仁字第0960426001號函，係原告依照系爭採購契約第5條第2項第3款完成第3期工作，函請被告辦理驗收請款事宜，被告亦於該函上簽註：「擬辦：1.所有系統分析文件，均由承辦單位確認無誤，審查副本如附件，正本由資訊處保存。2.奉核後，准予請款。請辦理估驗程序後，連同相關紀錄，送本室請款。」等語，亦足證原告確已依照系爭採購契約第5條第2項第3款之規定，完成第3期工作屬實。而依照系爭採購契約第5條第2項第3款之規定，上揭3期款項總和佔契約總價款之40％，且衡諸採購工程之實務，廠商所得請款之金額，應低於其實際已履約之部分，顯見原告於96年6月11日領得第3期款項時，履約進度超過40％以上，亦堪認定。次查，本件採購事件，兩造就被告究竟有無新增及變更系爭採購契約之事項，所爭執之項目甚為龐雜，且涉及專業知識，有待專業人員鑑定之必要，本院乃請兩造應將所有與兩造爭點有關之資料均應提出，共同彙整應送鑑定之資料（包括原告所提出之鑑資1號、7冊系統分析報告書、被告提出之答辯狀、附件、財務採購契約書、專案管理計畫書及需求訪談紀錄等），再由本院送請品質協會鑑定，經品質協會99年10月17日完成需求變更鑑定報告(下稱鑑定報告)，嗣因鑑定報告以資料不足為由，認兩造所爭執之事項尚無法認定是否屬常設更或新增事項，且對已認定屬新增或變更之事項，未鑑定應增加原告多少工時，再由本院命兩造補充相關資料，而由品質協會為補充鑑定報告乙節，亦有本院99年8月17日高行仁紀忠98訴454字第0990004779號函、99年12月31日高行瓊紀忠98訴454字第0990007539號函、鑑定報告及補充鑑定報告附於本院卷可查。而依補充鑑定報告亦載明「在被告答辯書中，被告相關人員確實就7冊分析書提出意見，然該等意見並不足以將分析報告書判為『未通過審查』，而係指出相關人員在本階段已無進一步意見，例如，被告審查人員，於文件審查申請表中，『尚稱符合，若以後有需修正部分，需配合修改』處蓋章，此正明白指出，該送審分析文件『已符合』要求。又如，『需配合系統設計增刪相關功能』的說法，亦指出被告人員，並未認定系統分析文件不符合要求，而是要留至系統設計階段再視需要作調整，而依據契約所採用的生命週期模型，若系統分析文件未通過，又如何能進入系統設計階段；或是像是『收據樣式尚未確認』之類意見，實乃因被告本身對於需求並不確定而導致。然而，在契約中，為使契約能夠如期、如實、如預算完成，買方亦有其契約與工程管理責任，適時提供契約賣方施工所需之資訊，例如買方的需要、需求、需求變更、與產品完成有關的資訊等。若因所需資訊未能提供、確定、或一改再改，而造成工程延誤，此種情況實應歸責於買方，若由賣方承擔實屬不合理。」（補充鑑定報告2頁）「綜上所述，招生系統的系統規格基準應在第2期款支付時即被確立，其餘系統的系統規格標準，則在第3期款支付時確立，而根據答辯書，契約之進度至少已完成至第3期款支付，故所有變更(含修改、更正)或新增之判斷，均應以7冊系分析文件(確認書)為依據。」（補充鑑定報告3頁)及「本案中，被告為買方，但並未依據政府採購法，援引相關國家標準與國際標準，規定履約應採用的生命週期過程，而以生命週期模型代之（鯊魚齒狀軟體開發模式），造成自身對於履約過程中，相關角色與職責的誤解，未能做好需求管理工作，任由需求不斷蔓延（requirement creeping）；另外，對於相關契約用語，例如，『變更』一詞，捨普遍共識的理解，以自我說詞『改進』、『更正』、『修改』等解釋，力圖規避被告身為買方的履約責任。」（鑑定報告第7頁）等語，亦有補充鑑定報告參、二、2之備考(二)、3、及肆、一部分可憑。復查，如上所述，本件因有送請專業機關鑑定之必要，本院於鑑定前，已命兩造應將所有與兩造爭點有關之資料均應提出，共同彙整應送鑑定之資料，則本件前述送鑑定及補充鑑定之資料，既經被告確認同意，自不得以鑑定結果對其不利，即以其所提出之鑑定資料並不完全為由，爭執鑑定之結果。是被告主張：本件兩造所提出送請鑑定之系統分析報告書非完整正確，僅係被告承辦人為讓原告能繼續履約，便宜行事，同意原告請款，原告並未依約交付被告完整之系統報告書，其本件系爭採購案之履約進度未達13％，鑑定單位依據不完全之資料所為鑑定結果，尚不可採云云，洵無足取。
(四)再查，品質協會100年2月22日補充鑑定結果為：新增部分項目1-108項，符合原契約應承攬範圍為12項，超出原契約應承攬範圍為93項，佐證資料顯示不予列計（即該項目無法經由所提供之佐證資料，證明確有新增或變更之實，故不予列計）為3項，原告要求增加工時968工時，至少需697.5工時；變更部分項目1-99項，符合原契約應承攬範圍為2項，超出原契約應承攬範圍91項，佐證資料顯示不予列計為6項，原告要求增加工時2,114時，至少需330時；新增變更項目：
100-101，超出原契約應承攬範圍2項。則總計符合原契約應承攬範圍為14項，超出原契約應承攬範圍186項，佐證資料顯示不予列計為9項，原告要求增加工時3,082工時，至少需1,027.5工時。又此1,027.5工時換算每日8小時，共為128.4日（1027.5÷8＝128.4），再參考勞委會對於工作天換算為日曆天之標準，1個工作天＝1.25個日曆天，則換算為合約所約定之日曆天為160.5日曆天（128.4×1.25=160.5）等情，復有品質協會99年10月17日鑑定報告及100年2月22日補充鑑定報告及勞委會83年10月8日(83)台勞職業字第89100號函影本附於本院卷可稽。則系爭採購案確因被告變更、增加需求，至少須增加原告工時160.5日曆天，亦足認定。而如加計上述被告應增加之工時160.5日曆天在內，原告本件之履約期間應延展至97年7月16日止。是被告復稱：系爭採購案，並無如鑑定報告及補充鑑定報告所認定如此大量之新增及變更事項，即使有該數量之新增及變更事項，依被告之計算，亦僅能再給予原告88日之工時乙節，仍非可採。觀諸前述說明，可知本件原告未能依約完成系爭採購案，尚非因可歸責於原告之事由所致。則被告於97年5月22日以南藝資訊字第0970003489號函，要求原告於文到10日完成系爭採購契約所定之工作，並將該案全部系統交付被告驗付，嗣因原告無法依期完成上揭事項，被告遂以97年6月19日南藝資訊字第0970004260號函，以原告已逾原定履約期限97年2月15日已125日，依系爭採購契約第16條第1項第4款之規定，解除系爭採購契約，於法自有未合，而被告據以原處分告知原告，有違反政府採購法第101條第1項第12款之情形，將刊登政府採購公報及沒收履約保證金，即有違誤。
五、綜上所述，本件非因可歸責於原告之事由，致原告未能依約完成系爭採購案，被告以原告逾期未完成契約，依系爭採購契約第16條第1項第4款之規定，解除系爭採購契約，原處分並據以認定原告有違反政府採購法第101條第1項第12款之情形，將刊登政府採購公報及沒收履約保證金，且駁回原告對原處分所提出之異議，即有違誤。審議判斷予以維持，亦有未合，原告提起本件訴訟，求為撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），即有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
書記官 黃 玉 幸